IV SAB/Po 97/24

IV SAB/Po 97/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Józef Maleszewski
Maciej Busz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2024 r. sprawy ze skargi P. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przez Wójta Gminy R. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. odrzuca skargę w części dotyczącej stwierdzenia przewlekłości postępowania przez Wójta Gminy R.; 2. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy z wniosku P. T. z dnia 27 kwietnia 2017 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 3. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości w sprawie opisanej w punkcie 2 wyroku; 4. stwierdza, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5. w pozostałej części skargę oddala; 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. T. kwotę 580 złotych (słownie: pięćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. T. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie o sygn. akt [...] oraz przez Wójta Gminy R. w sprawie [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zarzucając organom administracji publicznej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: k.p.a.).
Skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ramach prowadzonego postępowania toczącego się wskutek odwołania od decyzji Wójta Gminy R. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania i w związku z tym skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji,
2. stwierdzenie, że Wójt Gminy R. dopuścił się przewlekłości oraz "obstrukcyjnego prowadzenia postępowania",
3. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
4. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. o przyznanie od organu II instancji na rzecz skarżącego kwoty 30.000,00.
Skarżący wniósł również o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że w dniu 27.04.2017 r. złożył do organu I instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy na części działki nr [...] w miejscowości M., gmina R. dla ośmiu budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej. Wniosek obejmował również wytyczenie drogi wewnętrznej.
Jak wyjaśnił skarżący od tego czasu organ I instancji wydał łącznie 4 decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy. Ostatnia z nich, z dnia 28.07.2022 r. została w dniu 30.08.2023 r. uchylona decyzją Kolegium. Ponownie organ odwoławczy czynił zarzut organowi I instancji, że przyjęta przez organ I instancji podstawa wydania decyzji odmownej (brak zabudowy na działkach sąsiednich jako jedyna przyczyna odmowy) nie jest prawidłowa. Kolegium wskazało wówczas, że część dokumentacji przedstawionej przez skarżącego a istotnej dla przyszłej inwestycji utraciła swoją ważność – organ II instancji działa w sprawie tak opieszale, iż prywatna dokumentacja wydana przez dostawców mediów co do możliwości ich doprowadzenia do nieruchomości będzie musiała zostać uzyskana ponownie.
Od decyzji Kolegium z dnia 30.08.2023 r. skarżący złożył sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 18.01.2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium (sygn. akt IV SA/Po 738/23). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki merytorycznego rozpoznania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaś działanie organu I instancji miało charakter obstrukcji procesowej.
Dalej skarżący uzasadnił, że organ I instancji pomimo uchylania wydawanych przez niego decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy, nie stosował się do wytycznych wskazanych przez SKO oraz powielał te same błędy w rozpoznaniu sprawy (wadliwa analiza urbanistyczna zmieniana jedynie w sposób pozorny, wskazywanie przesłanki braku zabudowy sąsiadującej jako jedynej przesłanki uniemożliwiającej dokonania oceny spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.).
W ocenie skarżącego charakter naruszeń, których się dopuścił organ I instancji, wskazuje na to, że jego postępowanie miało charakter arbitralny oraz obstrukcyjny, prawdopodobnie mający na celu jedynie stworzenie pozoru merytorycznego rozpoznania wniosku, podczas gdy strona zawsze spotkałaby się z decyzją odmowną. Na powyższe wskazuje czterokrotne wydanie decyzji odmownej na podstawie tych samych podstaw, które spowodowały również jej czterokrotne uchylenie - sprawa natomiast została zainicjowana w 2017 r. - co oznacza że trwa 7 lat. Skarżący zdaje sobie sprawę, iż w ramach postępowania wnioskował o jego zawieszenie, mimo to wniósł o określenie czasu przewlekłości od pierwszej decyzji wydanej w sprawie, albowiem wnioski o zawieszenie postępowania były składane w odpowiedzi na wezwania organu do uzupełnienia specjalistycznej dokumentacji inwestycyjnej, której nie da się uzyskać w krótkim terminie. Premedytacja z jaką działał organ I instancji de facto ignorując wskazania Kolegium wskazuje na celowość działania w kierunku uniemożliwienia stronie przeprowadzenia planowanej inwestycji.
Jak następnie wyjaśnił skarżący, kilkukrotnie kierował do organu I instancji pisma (z 14.10.2020 r. i z 24.05.2021 r.) w sprawie naruszeń jakich dopatrzył się w ramach prowadzonego postępowania. Wskazywał przy tym na przewlekłość prowadzonego postępowania oraz niezrozumiały opór organu przy procedowaniu spornego wniosku. Pisma te pozostawały bez odpowiedzi lub spotykały się z odmową i negacją jakichkolwiek naruszeń. Organ I instancji nie chciał udostępnić skarżącemu również odpisu wszystkich dokumentów z akt, kiedy to strona o nie wnosiła w celu podjęcia kroków prawnych w związku z nieprawidłowym postępowaniem organu. Z uwagi na treść ww. pisma należy - zdaniem skarżącego - rozważyć czy nie stanowią one ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. i nie powinny zostać one procedowane przez organ I instancji zgodnie z procedurą rozpoznania ponaglenia - jak wskazuje judykatura sądów administracyjnych o charakterze pisma świadczy jego treść, nie nadana mu nazwa - natomiast charakter ww. pism jest oczywisty - strona niezadowolona ze sposobu oraz czasu załatwienia sprawy domagała się jej szybszego rozpoznania oraz wskazywała na przewlekłość postępowania.
Odnośnie do postępowania przed SKO skarżący uzasadnił, że mając na uwadze treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2024 r., organ II instancji uzyskawszy informację na temat przewlekłości prowadzonego postępowania przed organem I instancji powinien niezwłocznie rozpoznać sprawę w sposób merytoryczny - szczególnie mając na względzie, iż sprawa już po raz czwarty jest rozpoznawana przez Kolegium. W ocenie skarżącego należy uznać, że również organ II instancji działał w sposób przewlekły.
Następnie skarżący wskazał, że organ I instancji prowadził postępowania administracyjnie wykonując jedynie czynności pozorowane, mające na celu uniemożliwienie stronie podjęcia stosownych kroków prawnych mających na celu ochronę jej praw oraz uzyskanie przez nią satysfakcjonującej decyzji (lub jakiejkolwiek decyzji - pierwotny wniosek został złożony w 2017 r.). Organ II instancji dokonując 4 krotnej weryfikacji błędnej i identycznej decyzji organu I instancji również dopuścił się przewlekłości swojego postępowania - mając na uwadze zakres naruszeń jakich dopuścił się organ I instancji w ramach prowadzonego postępowania (jego pozorności, powtarzających się błędów przy dokonywanej analizie urbanistycznej, wyznaczanie nieadekwatnych terminów) - Kolegium powinno zdecydowanie wcześniej wydać decyzję merytoryczną w sprawie złożonego wniosku. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oczywistym jest, że organ I instancji w dalszym ciągu prowadziłby postępowanie w sposób opieszały i pozorny. Zaznaczyć należy, iż zarówno judykatura, jak i doktryna, doszły do przekonania, iż stan przewlekłości oznacza również sytuację, w której to, organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź działają opieszale (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011/6, s. 33).
W ocenie skarżącego należy dokonywać oceny niniejszej sprawy poprzez pryzmat faktu, że pierwotny wniosek został złożony w dniu 27.04.2017 r. a pomimo upływu 7 lat nie został ostatecznie rozpoznany. Bez znaczenia dla sprawy ma wydanie przez organ I instancji czterech wadliwych decyzji oraz ich następne czterokrotne ich uchylenie przez Kolegium. Okres rozpoznania sprawy powinien być w tym przypadku traktowany całościowo od dnia złożenia wniosku inicjującego postępowania do dzisiaj. Przyjęcie jedynie ograniczonego okresu od ostatniej zaskarżonej decyzji organu I instancji do czasu ostatecznego rozpoznania sprawy przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze zaburzałoby ocenę w zakresie znacznej przewlekłości w załatwieniu sprawy skrzącego.
W związku z powyższym należy - zdaniem skarżącego - uznać, że organy obu instancji dopuściły się przewlekłości w procedowaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy złożonego przez skarżącego w 2017 r. a skala tych naruszeń uprawnia Wojewódzki Sąd Administracyjny do stwierdzenie, że doszło do przewlekłości (zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji) oraz że nastąpiło to ze znacznym naruszeniem prawa. Wobec takiego stanu faktycznego wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do wydania decyzji jak i akcesoryjny wniosek o zasądzenie na jego rzecz kwoty 30.000,00 zł skarżący uważa za zasadny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając skargę organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2024r. sygn. akt: IV SA/Po 738/23, którym uchylono decyzję organu odwoławczego. W wyroku tym wskazano m.in., iż to na organie odwoławczym powinien ciążyć obowiązek uzupełnienia materiału dowodowego i zakończenie toczącego się od 2017 r. postępowania administracyjnego.
Następnie organ II instancji uzasadnił, że po otrzymaniu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu odbył wstępne posiedzenie, w wyniku którego podjęto decyzję o przekazaniu akt uprawnionemu urbaniście. Kolegium wyjaśniło, że w dniu 19.03.2024 r. poinformowano strony postępowania o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i o przyczynach zwłoki. Następnie akta sprawy zostały przekazane urbaniście w dniu 30.04.2024 r., po czym w dniu 22.05.2024 r., po wniesieniu ponaglenia, wezwano urbanistę telefonicznie do zwrotu akt, co nastąpiło w dniu czerwca 2024 r. W związku z przedmiotową skargą po raz kolejny odbyło się posiedzenie składu wyznaczonego do załatwienia tej sprawy w celu podjęcia czynności w sprawie, wskazano skarżącemu, iż akta przekazano urbaniście do opracowania. Skarżący podtrzymał jednak swoje stanowisko zmierzające do przekazania akt do WSA w Poznaniu wraz ze skargą na przewlekłość postępowania.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że znajduje się obecnie w krytycznej sytuacji, nie dość, że od ponad roku pracuje w okrojonym składzie ze względu na brak orzeczników, to ilość spraw wpływających do Kolegium i przypadających na orzeczników jest tak duża, że przekracza fizyczne możliwości orzecznicze. Ponadto organ II instancji wskazał, że skarżący jest właścicielem znacznej ilości gruntów w gminie R., a obecnie urbanista ustalił warunki zabudowy w co najmniej czterech sprawach, które są opracowywane zarówno przez urbanistę, jak i orzeczników.
Organ odwoławczy wskazał również, że stosuje się do zaleceń Sądu w sprawach dotyczących skarżącego, jednak nie wszystkie składy orzekające w Kolegium są zgodne co do tego, że to na organie odwoławczym spoczywa lokalizacja miast, miasteczek i wsi wraz z infrastrukturą techniczną - drogi, wodociągi, kanalizacje i wraz z infrastrukturą towarzyszącą, lokale handlowe, usługowe, oświatowe, kościoły itp. Organ odwoławczy zastępuje tu uprawnienia włodarzy miast i gmin niejako urządzając tereny, którymi ci zarządzają.
Organ odwoławczy uzasadnił, że pomimo, iż rozumie niecierpliwość inwestora to jednak nie posiada sił - brak odpowiedniej ilości orzeczników, a co gorsza brak środków finansowych na opracowania urbanistyczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej zwanej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.
Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym. Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Na wstępie rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na przewlekłość Wójta Gminy R. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odniesieniu do organu I instancji wskazać należy, że postępowanie przed tym organem zostało zakończone decyzją z dnia 28.07.2022 r. Oznacza to, że w czasie wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organ I instancji nie pozostawał już w zwłoce w załatwieniu wniosku, a co za tym idzie nie było już podstaw do wywodzenia skargi, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24.01.2023 r., sygn. akt: II OSK 1575/22 słusznie wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 oraz art. 104 § 1 k.p.a.). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie – decyzja organu I instancji z dnia 28.07.2022 r. została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 30.08.2023 r., następnie zaś decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 18.01.2024 r., a sprawa została przekazana organowi II instancji do rozpatrzenia. Tym samym w obrocie prawnym w dacie wniesienia skargi na przewlekłość istniała nieostateczna decyzja organu I instancji, co prowadzi do konkluzji, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można temu organowi skutecznie zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec powyższego na podstawieart. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę w części dotyczącej stwierdzenia przewlekłości postępowania przez Wójta Gminy R..
Odnosząc się zaś do postępowania przed organem II instancji wskazać należy, że w dniu wniesienia skargi na przewlekłość do Sądu organ nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18; CBOSA). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA), o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. postanowienie WSA z 17.08.2023 r., IV SAB/Po 89/23, CBOSA).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący spełnił powyższy wymóg formalny, albowiem w dniu 22.05.2024 r. wniósł wymagane ponaglenie. Dostrzeżenia ponadto wymaga, że do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga na przewlekłość została wniesiona w toku toczącego się postępowania administracyjnego i po wniesieniu ponaglenia, a zatem w świetle p.p.s.a. jest dopuszczalna.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności, stosownie do art. 12 § 1 k.p.a., powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Na szczególną uwagę na kanwie niniejszej sprawy zasługuje fakt, że wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy pochodzi z dnia 27.04.2017 r., a zatem sprawa toczy się przed organami administracji publicznej ponad 7 lat. W tym czasie już 4 razy zapadła decyzja odmowna organu I instancji. Każdorazowo organ odwoławczy uchylał te decyzje. Od ostatniej decyzji Kolegium skarżący wniósł sprzeciw, na skutek którego zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18.01.2024 r., sygn. akt: IV SA/Po 738/23. Sąd wówczas uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując, że "Powtórnie rozpoznając sprawę, SKO merytorycznie rozpozna i rozstrzygnie sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, będzie zobligowany w niezbędnym zakresie go uzupełnić, przy wykorzystaniu instytucji dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz z możliwością wyręczenia się w zleconym zakresie aktywnością organu I instancji (art. 136 § 1 k.p.a.)."
SKO zostało więc zobowiązane do załatwienia sprawy, czego jednak do dnia wniesienia do tut. Sądu skargi na przewlekłość nie uczyniło, usprawiedliwiając swoje postępowanie dużą ilością spraw wpływających do organu. Zdaniem orzekającego Sądu nadmierna ilość spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych oraz brak środków finansowych nie usprawiedliwiają opieszałości organu.
Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że organ nie podejmował czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Organ naruszył w istotny sposób ustawowy termin wyznaczony na rozpoznania sprawy, milcząc przez niemal cały okres toczącego się postępowania, co nakazuje stwierdzenie, że działał przewlekle. Wskazać również trzeba, że podnoszone w odpowiedzi na skargę twierdzenia Kolegium o podejmowanych czynnościach nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy. Od momentu przekazania organowi akt sprawy po wyroku tut. Sądu z dnia 18.10.2024 r., a więc od dnia 28.02.2024 r. organ podjął następujące (udokumentowane) czynności: wyznaczył skład orzekający, a następnie pismem z dnia 19.03.2024 r. zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazując, że rozstrzygnięcie zostanie wydane w ciągu 6 miesięcy. Ostatnią czynnością w sprawie było zarządzenie zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, co miało miejsce w dniu 25.03.2024 r. Kolejne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy pochodzą od skarżącego (ponaglenia). Wskazać przy tym należy, że akta sprawy są ponumerowane i zawierają metrykę (karta 32 akt administracyjnych). Sąd zauważa, że w aktach znajduje się również notatka, sporządzona pismem odręcznym, podpisana przez wiceprezesa organu, lecz nieopatrzona datą (karta 33 akt administracyjnych). Wskazuje ona na tok czynności podjętych w sprawie (przedstawiony zresztą w odpowiedzi na skargę). Z metryki sprawy wynika, że notatka pochodzi z dnia 30.04.2024 r., podczas gdy treść tego "dokumentu" opisuje czynności podejmowane w datach: 30.04.2024 r. (przekazanie akt do urbanisty), 22.05.2024 r. (telefon do urbanisty o zwrot akt) oraz 26.06.2024 r. (zwrot akt). Jednocześnie w notatce wskazano, że odbyto kilka rozmów telefonicznych ze skarżącym i jego pełnomocnikiem, bez wskazania konkretnych terminów tych rozmów. Sąd wskazuje, że gdyby tok postępowania był taki jak wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, to niewątpliwie sporna notatka znajdowała by się w aktach sprawy przed ponagleniem (karty 14-31 akt administracyjnych), które wpłynęło do organu w dniu 22.05.2024 r., a więc około 3 tygodnie po sporządzonej notatce. Powyższe świadczy o braku rzetelności w prowadzeniu akt administracyjnych, a ponadto – w ocenie Sądu – nie dokumentuje należycie wiarygodnie dokonanych czynności.
Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że Kolegium dopuściło się zawinionej przewlekłości w rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącego. Ponaglenie złożono w dniu 22.05.2024 r., tj. przed wniesieniem skargi, a po bezskutecznym upływie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, liczonym od dnia 28.02.2024 r., tj. od przekazania akt sprawy organowi. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została zaś złożona w dniu 27.05.2024 r. Podkreślenia wymaga, że organ nie wskazał żadnych racjonalnych i usprawiedliwionych przyczyn takiego opóźnienia w załatwieniu sprawy. W szczególności akta sprawy nie pozwalają na przyjęcie, aby organ podejmował działania ukierunkowane na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy w sposób oczywisty można zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania z uwagi długotrwałość prowadzenia postępowania i brak należytej aktywności organu w tym okresie, co należało utożsamiać w znacznej mierze z opieszałością. Organ nie dołożył należytej i oczekiwanej od organu administracji publicznej staranności, polegającej na podjęciu kroków i pozyskaniu materiału dowodowego pozwalającego ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności.
Sąd wyjaśnia, że jeżeli w danej sprawie wyjściowo dojdzie do stanu zawinionej zwłoki polegającej na przekroczeniu terminów ustawowych, tj. do niezałatwienia sprawy w terminie, to taki stan należy kwalifikować jako bezczynność, która z natury rzeczy obejmować będzie również nieskuteczne, przewlekle działania (i zaniechania), w wyniku których doszłoby do niezałatwienia sprawy w terminie (bezczynność może być bowiem skutkiem całkowitej bierności organu, jak i konsekwencją przewlekłego prowadzenia postępowania). Mając jednak na względzie żądanie skargi ograniczające się do żądania stwierdzenia przewlekłości, a także pismo Kolegium z dnia 19.03.2024 r. zawiadamiające strony o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazując, że rozstrzygnięcie zostanie wydane w ciągu 6 miesięcy, Sąd uznał, że SKO dopuściło się przewlekłości w związku z opieszałym podejmowaniem czynności w sprawie.
W okolicznościach niniejszej sprawy należało więc stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).
W takiej sytuacji Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. - czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pomimo, iż postępowanie przed organem II instancji prowadzone było przewlekle, to jednak przewlekłość, jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. II SAB/Gd 107/20, CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na taką kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Na taką ocenę Sądu wpływ miała przede wszystkim okoliczność, że Samorządowe Kolegia Odwoławcze – co do zasady - nie są organami rozstrzygającymi w przedmiocie warunków zabudowy, z reguły bowiem Kolegia rozpatrują środki zaskarżenia od takich decyzji. O ile okoliczność ta nie usprawiedliwia przewlekłości organu, to jednak wywiera wpływ na brak rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że wobec związania na podstawie art. 153 p.p.s.a. zapadłym uprzednio w sprawie wyrokiem tut. Sądu z dnia 18.01.2024 r. Kolegium zobowiązane jest rozstrzygnąć sprawę z wniosku skarżącego, wobec czego rolą organu jest zapewnienie odpowiednich środków – personalnych i finansowych – aby postępowanie zostało zakończone.
Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał SKO do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 27.04.2017 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 2 sentencji wyroku).
Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu (pkt 5 sentencji wyroku). Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie jemu od organu sumy pieniężnej. Poza tym nie bez znaczenia dla takiej oceny okazał się brak w skardze merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem skarżącemu wnioskowanej rekompensaty w żądanej wysokości.
O kosztach postępowania (pkt 6 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).