II SAB/Po 65/25

II SAB/Po 65/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Sentencja
Dnia 25 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie warunków zabudowy I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania strony skarżącej z dnia 17 sierpnia 2023 r.; II. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje stronie skarżącej sumę pieniężną od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w wysokości 1.000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych); V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga T. L. (zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym") na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżona bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: bazy CBOSA, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Z inicjatywy inwestora toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 18 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z drogą wewnętrzną na działkach nr ew. [...] i [...] w [...], gm. R.. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr [...], Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.
Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. M. J. – wniósł odwołanie od decyzji organu II instancji. Odwołanie wpłynęło do Urzędu Gminy w [...] w dniu 21 sierpnia 2023 r. Organ I instancji przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do Kolegium w piśmie z dnia 23 sierpnia 2023 r. Dokumenty wpłynęły do biura podawczego SKO w dniu 28 sierpnia 2023 r.
Dnia 6 lutego 2025 r. wpłynęło ponaglenie inwestora. Inwestor podniósł, że minęło już 17 miesięcy od momentu wniesienia odwołania, a sprawa nadal nie została załatwiona. Postępowanie odwoławcze powinno zakończyć się w terminie miesiąca.
Dnia następnego, tj. dnia 7 lutego 2025 r., wpłynęła skarga na bezczynność, którą skarżący, reprezentowany przez ww. radcę prawnego, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując bezczynność SKO. Skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego, a także o przyznanie od Kolegium sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego. Skarżący zażądał stwierdzenia bezczynności, która jego zdaniem miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację zbieżną z ponagleniem. Postępowanie odwoławcze powinno zakończyć się w terminie miesiąca, a nie 17 miesięcy, jak w niniejszej sprawie. Nadal nie ma rozstrzygnięcia sprawy.
Decyzją z dnia 12 lutego 2025 r., nr [...], Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Organ II instancji podniósł, że wniesienie skargi na bezczynność nie dając szansy na rozpoznanie ponaglenia. W zasadzie, ponaglenie staje się fikcyjnym środkiem prawnym, bowiem od razu można przejść na poziom postępowania przed sądami administracyjnymi.
Sprawa z zakresu warunków zabudowy jest ze swej istoty złożona i to normalne, że trzeba poświęcić sporo czasu na jej załatwienie. SKO podniosło, że boryka się z licznym wpływem spraw, co dodatkowo utrudnia pracę organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie z oczywistych względów.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności SKO w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 21 maja 2025 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 25 czerwca 2025 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia tych okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla wyniku sprawy, choćby nie zostały podniesione w skardze.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę na redakcję powołanego przepisu – nie ma znaczenia to czy i jak zostało rozpoznane ponaglenie, w tym, czy zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Samo wniesienie ponaglenia już otwiera drogę do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 6 lutego 2025 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego. To oznacza, że nie ma żadnych podstaw do uznania, iż skarga podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna. Od razu należy wyjaśnić, gdyż to było przedmiotem rozważań w odpowiedzi na skargę, że racjonalny ustawodawca nie wprowadza instytucji pozornych. Wniesienie ponaglenia, co już wyjaśniono, otwiera drogę do zwalczania opieszałości organu administracji publicznej przez stronę postępowania. Nieistotne, czy zostanie ono rozpatrzone, ponieważ rolą środków dyscyplinowania administracji publicznej w postaci ponaglenia i skargi na bezczynność/przewlekłość, jest możliwie jak najszybsze zmobilizowanie organu administracji publicznej do wykonania ciążącego na nim obowiązku prawnego (tu: wydanie decyzji administracyjnej). Szybkość działania jest tutaj kluczowa, ponieważ sąd administracyjny nie może rozpoznawać historycznej bezczynności (uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność SKO rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może uchylić się od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.
Skarżący zarzuca Kolegium bezczynność w sprawie rozpoznania jego odwołania od decyzji organu I instancji. SKO odrzuca wszystkie zarzuty, twierdząc, że sprawa z zakresu warunków zabudowy jest ze swojej istoty skomplikowana, co wymaga dłuższego rozpatrzenia sprawy. Sąd nie zgodził się z żadnym argumentem organu II instancji i stwierdził, że skarga jest oczywiście uzasadniona.
Powyżej zrekonstruowano istotę bezczynności. Zasadza się ona na tym, że organ administracji publicznej nie wydaje decyzji administracyjnej w terminie prawem przewidzianym albo wyznaczonym przez tenże organ. Ponieważ w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie wskazuje, że termin na załatwienie sprawy z zakresu warunków zabudowy jest dłuższy, to należy przyjąć za obowiązujące przepisy ogólne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 35 § 3 k.p.a., postępowanie odwoławcze powinno zakończyć się w terminie miesiąca licząc od dnia wpłynięcia odwołania. W niniejszej sprawie odwołanie wpłynęło do SKO w dniu 28 sierpnia 2023 r. To oznacza, że Kolegium powinno wydać decyzję do dnia 28 września 2023 r. W razie niemożności dopełnienia tego terminu, organ II instancji powinien obowiązkowo skorzystać z przepisu art. 36 k.p.a., a więc zawiadomić strony o niedochowaniu terminu załatwienia sprawy i wskazać nowy termin. W niniejszej sprawie SKO nie podjęło absolutnie żadnej czynności.
Uwagę Sądu zwraca fakt, iż odwołaniu nie nadano numeru sprawy. Wnosząc ponaglenie po 17 miesiącach skarżący nie był w stanie powołać numeru sprawy z rejestru SKO. Musiał posiłkować się numerem nadanym przez Wójta. Ponadto akta sprawy wskazują, że pierwszą czynność, jaką wykonało SKO po wpłynięciu ponaglenia, było szybkie zarejestrowanie sprawy i wyznaczenie składu orzekającego przez SKO (k. 9 i 10 akt administracyjnych organu II instancji). Istnieją podstawy do stwierdzenia, że gdyby skarżący nie wniósł ponaglenia i skargi na bezczynność, zwłoka SKO mogłaby trwać jeszcze dłużej. To jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa, aby organ administracji publicznej lekceważył ciążący na nim obowiązek. Organ II instancji nigdy nie skorzystał z przepisu art. 36 k.p.a., co wespół z brakiem dokumentacji w aktach pomiędzy odwołaniem a zarządzeniem Prezesa SKO o wyznaczeniu składu orzekającego tylko podkreśla, że postępowanie odwoławcze w ogóle się nie toczyło. Sprawa, zamiast być załatwioną w terminie miesiąca, została załatwiona po 17 miesiącach i to tylko z uwagi na wniesienie ponaglenia i skargi na bezczynność. To świadczy o tym, że bezczynność, patrząc obiektywnie, jest stanem nie budzącym żadnych wątpliwości.
Mając na względzie to, że bezczynność istniała, a rozstrzygnięcie w sprawie zapadło po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż SKO dopuściło się bezczynności (pkt II sentencji wyroku). Z racji tej, że w dniu wyrokowania przez Sąd, SKO wydało decyzję administracyjną, sprawa o zobowiązanie Kolegium do podjęcia rozstrzygnięcia stała się bezprzedmiotowa i z tego względu podlegała umorzeniu. Sąd nie może bowiem zobowiązać organu administracji publicznej do dokonania czynności, jeżeli została ona już dokonana. W związku z tym, Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zobowiązania SKO do wydania decyzji administracyjnej (pkt I sentencji wyroku).
Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Kolegium miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19). SKO, jako organ posiadający wśród swojej kadry prawników oraz administratywistów, a więc osoby o rozległej wiedzy prawniczej, szczególnie z zakresu prawa administracyjnego, jest świadome tego, jakie jest brzmienie przepisów prawa, w tym także przepisów prawa procesowego. Również Prezes SKO jest osobą, która powinna stać na straży terminowości działania składów orzekających, aby zachować działalność SKO w zgodności z prawem. W niniejszej sprawie Prezes SKO wyznaczył skład orzekający dopiero w reakcji na wniesione ponaglenie, odnotowując na tym dokumencie "pilne". Dopiero po 17 miesiącach od wpłynięcia odwołania podjęto jakąkolwiek działalność. Powstaje pytanie, czy SKO podjęłoby się prowadzenia sprawy, gdyby nie ponaglenie. Nie dochowano nawet obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a., co dla Sądu jest niezrozumiałe. Nie sposób zatem nie stwierdzić, że postawę SKO cechowała długotrwała i niezrozumiała bierność, a nawet lekceważące podejście obowiązków wynikających z art. 35-37 k.p.a. Sąd stwierdził zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność SKO miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).
Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznał od SKO na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powołanym w poprzednim zdaniu przepisem: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że uznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, dodatkowo uzasadnia zastosowanie tak drastycznego środka dyscyplinującego. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20).
Tak jak Sąd wskazał powyżej, faktyczna aktywność SKO rozpoczęła się dopiero po wniesieniu ponaglenia i skargi na bezczynność, co miało miejsce w lutym 2025 r. Oznacza to, że SKO nie poczuwało się do podjęcia natychmiastowego działania po wpłynięciu odwołania. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że wysokość sumy pieniężnej, jak też grzywny, którą Sąd mógł wymierzyć, nie może z kolei być tak wysoka, aby spowodowała kolejne trudności w działalności organu. SKO wspomniało o spowolnieniu w wydawaniu decyzji z uwagi na duży wpływ spraw. Sąd rozumie taką argumentację, ale nie może to prowadzić do niemożności uzyskania przez stronę postępowania upragnionego rozstrzygnięcia. SKO wydało decyzję kasatoryjną, co dodatkowo rodzi konieczność dłuższego oczekiwania na zakończenie sprawy.
Zamiarem Sądu nie jest sparaliżowanie działalności SKO, ale zwrócenie uwagi na bezwzględną konieczność przestrzegania przepisów prawa. Kwota 1.000 zł wespół z kosztami postępowania będzie stanowiła wymierną dolegliwość dla SKO, a nie będzie przy tym miała charakteru destrukcyjnego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis od skargi na bezczynność, 480 zł – opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku).