IV SAB/PO 12/24

IV SAB/Po 12/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Sygn. powiązane
II OSK 797/24 - Wyrok NSA z 2024-07-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia 1. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. z dnia [...] lipca 2022 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 czerwca 2022 r., znak [...] i to w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpatrzeniu zażalenia, o którym mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz Stowarzyszenia "M. " w siedzibą w P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie "M. " z siedzibą w P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność i przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WWINB") w ponownym załatwieniu sprawy zażalenia Stowarzyszenia z dnia 1 lipca 2022 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej jako: "PINB") z dnia 28 czerwca 2022 r., znak [...] ustalające opłatę legalizacyjną, po wydaniu prawomocnych wyroków w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 602/22 z dnia 9 listopada 2023 r. oraz o sygn. akt IV SA/Po 413/23 z dnia 21 września 2023 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Stowarzyszenie wniosło o:
1. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłość WWINB przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie WWINB do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez WWINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a."),
2. stwierdzenie, że WWINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),
3. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.),
4. przyznanie od WWINB na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.),
6. zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że po wydaniu przez WSA w Poznaniu kolejnego prawomocnego wyroku o sygn. akt IV SA/Po 413/23 z dnia 21 września 2023 r. w obrocie prawnym pozostało zażalenie Stowarzyszenia na prawach strony z dnia 01 lipca 2022 r. na postanowienie PINB w S. z dnia 28 czerwca 2022 r. znak: [...] ustalające opłatę legalizacyjną.
Z uwagi na wskazania i ocenę prawną WSA w Poznaniu oraz to, że sprawa jest bardzo dobrze znana organowi - toczy się już ponad 21 miesięcy (żądanie wszczęcia postępowania wpłynęło do organu w dniu 01 lutego 2022 r.) powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki. Prawomocny wyrok WSA w Poznaniu doręczył WWINB w dniu 22 listopada 2023 r. WWINB przez cały miesiąc nie wykonał jakiejkolwiek czynności. W szczególności nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie wskazał nowego konkretnego terminu załatwienia sprawy (wskazywanie terminów zależnych jest niedopuszczalne), nie zawiesił postępowania, nie wystąpił o akta sprawy do WSA w Poznaniu, nie zapewnił sobie kopii akt lub akt zastępczych.
Końcowo podano, że swoją bezczynność WWINB tłumaczy brakiem akt sprawy. Tymczasem przekazanie akt sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu czy organowi odwoławczemu nie uzasadnia bezczynności organu administracji do czasu zwrotu akt. Organ administracji powinien wówczas albo zawiesić postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - gdy uzna że od orzeczenia sądu administracyjnego zależy rozpoznanie sprawy albo też podjąć czynności zmierzające do pozyskania wymaganej do rozpoznania dokumentacji. Bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd i zwrot akt stanowi bezczynność organu administracji. Skarżące Stowarzyszenie podało również, że skarga na bezczynność i przewlekłość została poprzedzona ponagleniem z dnia 22 grudnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na przebieg postępowania administracyjnego oraz rozstrzygnięcia WSA w Poznaniu w sprawie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej dla Stowarzyszenia "M. " związanej z legalizacją zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] w obr. P. .
WWINB powołał się na treść art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia. Jednocześnie wskazał, że obowiązująca linia orzecznicza wskazuje, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt.
W związku z tym organ stwierdził, że obecnie nie biegnie termin na ponowne rozpatrzenie przez Inspektor Nadzoru Budowlanego zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 czerwca 2022 r., ponieważ termin załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się do dnia doręczenia organowi akt. Tymczasem wyrokiem z dnia 21 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sygn. akt: IV SA/Po 413/23) uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 01 czerwca 2023 r., znak: [...], a powyższy wyrok został doręczony do Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 20 listopada 2023 r. (data wpływu: 22 listopada 2023 r.), sygn. akt: IV SA/Po 413/23. Jednocześnie w ww. piśmie Sąd wskazał, że "wspólne akta administracyjne (1t.) przełożono do sprawy o sygn. akt IVSAB/Po 80/23 ze skargi Stowarzyszenia "M. ".
Organ stanął na stanowisku, że zastosował się wprost do art. 286 § 2 p.p.s.a., wobec czego nie można w żaden sposób podzielić poglądu Skarżącego, że organ zobowiązany był do zawieszenia postępowania administracyjnego, czy też wystąpić do właściwego sądu o wypożyczenie akt administracyjnych. Jednocześnie, żadne przepisy k.p.a. nie nakładają na organ obowiązku posiadania kopii akt czy akt zastępczych.
WWINB podkreślił, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, że tutejszy organ pismem z dnia 22 grudnia 2023 r. poinformował strony o stanie sprawy, o treści art. 286 § 2 p.p.s.a., oraz że sprawa zostanie rozpatrzona niezwłocznie po otrzymaniu akt administracyjnych z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 35 k.p.a.
Dalej WWINB wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. akt: IV SAB/Po 80/23 wydał wyrok z dnia 20 lipca 2023 r., którym oddalił w całości skargę Stowarzyszenia "M. " na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie "M. " pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r.
Mając jednocześnie na uwadze powyższe wyjaśnienia Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przekazuje kserokopię cząstkowych akt administracyjnych o sygn. akt: [...], które są w posiadaniu tutejszego organu, z uwagi na okoliczność, iż oryginały akt są w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 80/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżące Stowarzyszenie wypełniło powyższy wymóg formalny składając ponaglenie z dnia 22 grudnia 2023 r., które zostało rozpoznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 stycznia 2024 r. (nienumerowana k. akt adm.).
Poza tym do skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść "w każdym czasie". Nie ulega wątpliwości, że w dacie złożenia skargi (28 grudnia 2023 r.), co wynika z informacji organu zawartych w odpowiedzi na skargę (k. 18 akt sąd.) oraz do dnia wyrokowania sprawa nie została zakończona przez organ odwoławczy, które bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania zostało objęte przedmiotową skargą. Skarga okazała się zatem dopuszczalna.
W przedmiotowej sprawie Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r., znak: [...], ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł związaną z legalizacją zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] w obr. P. .
W związku ze złożonym zażaleniem przez Stowarzyszenie "M. " z dnia 01 lipca 2022 r., Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r., znak: [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 09 listopada 2022 r., sygn. akt: IV SA/Po 602/22 po rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia "M. " na postanowienie WWINB z dnia 23 sierpnia 2022 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacji uchylił zaskarżone postanowienie.
Wobec powyższego w ponownie prowadzonym postępowaniu Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 01 czerwca 2023 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.
Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez Stowarzyszenie "M. " do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 21 września 2023 r. (sygn. akt: IV SA/Po 413/23) uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 01 czerwca 2023 r., znak: [...]
Powyższy wyrok został doręczony do Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 20 listopada 2023 r. (data wpływu: 22 listopada 2023 r.), sygn. akt: IV SA/Po 413/23. Jednocześnie w ww. piśmie Sąd wskazał, że "wspólne akta administracyjne (1t.) przełożono do sprawy o sygn. akt IVSAB/Po 80/23 ze skargi Stowarzyszenia "M. "". Sądowi wiadome jest z urzędu, że sprawa IV SAB/Po 80/23 została przedstawiona Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ze skargą kasacyjną i oczekuje na rozpoznanie.
WWINB pismem z dnia 22 grudnia 2023 r., znak: [...] poinformował strony postępowania administracyjnego m.in. że sprawa "zostanie rozpatrzona ponownie przez tutejszy organ niezwłocznie, po otrzymaniu akt administracyjnych z WSA Poznań, z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 35 k.p.a.".
Przechodząc zatem to merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że skarżące Stowarzyszenie zarzuca bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w ponownym rozpatrzeniu sprawy zainicjowanej zażaleniem z dnia 1 lipca 2022 r. na postanowienie PINB z dnia 28 czerwca 2022 r. w przedmiocie legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] w P. . W szczególności skarżące Stowarzyszenie stoi na stanowisku, że brak nadesłania akt przez Sąd po wydaniu wyroku uchylającego postanowienie WWINB i przekazujące sprawę do ponownego rozpoznania nie usprawiedliwia braku aktywności organu w ponownym załatwieniu sprawy.
Na podstawie art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W tym miejscu należy wyjaśnić, że obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Załatwienie więc sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).
Załatwienie sprawy przez organ odwoławczy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a., co ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń (art. 144 k.p.a.).
Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Przedstawiony wyżej sposób rozumienia pojęcia bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania implikuje stanowisko, że wystąpiły one w badanej sprawie.
Nie zmienia tej oceny argumentacja organu odwoławczego przywołana za stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażonym w postanowieniu z 11 stycznia 2024 r. po rozpatrzeniu ponaglenia Stowarzyszenia z 22 grudnia 2023 r., oparta na treści przepisu art. 286 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt albo, w przypadku, o którym mowa w § 1a, odpisu orzeczenia.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, fakt nieposiadania przez organ akt administracyjnych jej dotyczących nie uwalnia organu od zarzutu bezczynności i przewlekłości, co zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2540/20; z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1257/14; z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 461/17; z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3305/17, z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1830/20; z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2582/22, CBOSA). Przyjmuje się bowiem, że brak akt sprawy przesłanych innemu organowi albo sądowi nie jest przyczyną niezależną od organu. Rzeczą organu jest bowiem takie zorganizowanie pracy, aby być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2540/20, LEX nr 3242669).
Tymczasem po nadesłaniu przez WSA w Poznaniu odpisu prawomocnego wyroku z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 413/23, uchylającego postanowienie WWINB z dnia 1 czerwca 2023 r., organ zobligowany był do ponownego rozpatrzenia sprawy w terminie 1 miesiąca, co wynika z regulacji art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Termin ten więc upływałby z dniem 22 grudnia 2023 r. (data wpływu prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. IV SA/Po 413/23 – 22 listopada 2023 r., nienumerowana k. akt adm.).
Tymczasem organ odwoławczy swoje działania w sprawie po nadesłaniu odpisu prawomocnego wyroku przez Sąd ograniczył je jedynie do skierowana do stron postępowania pisma z dnia 22 grudnia 2023 r., informującego że sprawa zostanie rozpatrzona ponownie niezwłocznie po otrzymaniu akt administracyjnych z WSA w Poznaniu (nienumerowana k. akt adm.).
Z akt sprawy wynika, a także Sądowi wiadome jest to z urzędu, że akta administracyjne sprawy [...] pierwotnie przedłożone do sprawy o sygn. akt IV SAB/Po 80/23, obecnie (od 20 listopada 2023 r.) znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku ze skargą kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu wydanego w powyższej sprawie (pismo WWINB z dnia 28 grudnia 2023 r., nienumerowana k. akt adm.). Przy czym, podkreślić należy że sprawa o sygn. akt IV SAB/Po 80/23 dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy w sprawie rozpatrzenia zażalenia, a nie rozpatrzenia sprawy co do jej istoty w zakresie zasadności ustalenia opłaty legalizacyjnej. Organ wiedząc o tym fakcie nie zainicjował żadnego działania w celu uzyskania akt administracyjnych sprawy pozwalających na jej dalsze merytoryczne prowadzenie, mimo toczącej się przed sądami administracyjnymi sprawy ze skargi na bezczynności i przewlekłość. Ograniczając swoją aktywność w sprawie jedynie do wspomnianego już pisma informującego z dnia 22 grudnia 2023 r. Przy czym, organ odwoławczy nie podjął także żadnych czynności zmierzających do merytorycznego zakończenia postępowania zażaleniowego. Okazał się, zatem bezczynny w rozumieniu art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., a zarzutu bezczynności nie może uchylić wspomniane powyżej pismo WWINB z 22 grudnia 2023 r., gdyż mając na uwadze jego treść nie stanowi ono o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy o jakim mowa w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. (akta adm. II inst.).
Zdaniem Sądu, organ odwoławczy mógł zwrócić się o wypożyczenie akt administracyjnych celem sporządzenia ich kopii, a gdyby zachodziła niemożność ich wypożyczenia przez Sąd to pozostawała jeszcze organowi możliwość udostępnienia tych akt w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy zawnioskowanie o udostępnienie kopii potrzebnych dokumentów celem rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Sam bowiem fakt wcześniejszego przekazania akt sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego czy nawet pozostawanie ich w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu nie może stanowić usprawiedliwienia dla braku jakichkolwiek działań organu zmierzających do ponownego rozpatrzenia sprawy zainicjowanej zażaleniem z dnia 1 lipca 2022 r. i jej merytorycznego zakończenia. Organ odwoławczy znał bowiem motywy wyroku WSA w Poznaniu z 21 września 2023 r. uchylającego postanowienie WWINB z 01 czerwca 2023 r.
W niniejszej sprawie ponaglenie oraz skarga na bezczynność i przewlekłość złożone zostały w niedługim terminie po upływie czasu do załatwienia sprawy, w związku z czym od tego terminu do momentu wydania niniejszego orzeczenia minęły około 2 miesiące. Jednakże nie było i nie jest możliwe określenie z góry ile potrwa rozpoznawanie skargi czy skargi kasacyjnej w jakiejkolwiek sprawie, w tym w sprawie o sygn. IV SAB/Po 80/23. Nie do zaakceptowania byłby potencjalny stan kilkumiesięcznego czy nawet znacznie dłuższego wyczekiwania na zwrot akt sprawy i niepodejmowania w międzyczasie żadnych kroków do jej załatwienia, z powoływaniem się na art. 286 p.p.s.a. Zwłaszcza, co Sąd podkreśla, że akta administracyjne przekazano do NSA w związku ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zażaleniowego.
Przy czym, odnosząc się do stwierdzenia zawartego w skardze, jakoby organ powinien zawiesić postępowanie ze względu na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd stwierdza, że nie byłoby to właściwie działanie. Oczekiwanie na zwrot akt sprawy przez sąd administracyjny w związku ze skargą na bezczynność, nie może być utożsamiane z wystąpieniem zagadnienia wstępnego, uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego w zgodzie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wprawdzie zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w tym przepisie nie wlicza się okresu zawieszenia postępowania, to jednak zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że nieprawidłowe zawieszenie postępowania nie wpływa na przerwanie biegu terminu do załatwienia sprawy. Bezczynność lub przewlekłość może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2013 r., I OSK 1495/13; z dnia 5 września 2018 r., II OSK 634/18; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2020, art. 35).
Odnosząc się z kolei do odpowiedzi na skargę i powoływania się na rozstrzygnięcie poprzedniej skargi na bezczynność i przewlekłość złożonej przez Stowarzyszenie, poprzez jej oddalenie, wskazać należy, że podstawą do oddalenia skargi w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 80/23 były zupełnie inne okoliczności faktyczne niż w sprawie niniejszej, dlatego nie ma to wpływu na losy niniejszej sprawy.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie przedstawione powyżej okoliczności nie mogą zostać uznane za uzasadnioną przyczynę nierozpatrzenia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.
Tym samym uzasadniony okazał się również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w rozumieniu nieskutecznego działania organu, jak również nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jako że od momentu doręczenia WWINB odpisu prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 413/23 (22 listopada 2023 r.) aż do dnia 22 grudnia 2023 r. organ odwoławczy nie podejmował żadnych działań w sprawie. Zarówno bezczynność jak i przewlekłe prowadzenia postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie odnoszącego się w istocie do niepodejmowania żadnych skutecznych czynności zmierzających do jej załatwienia jest jej niezałatwienie w terminie, a więc bezczynność. W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Jednakże w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, dopuszczono się obu z nich.
W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że WWINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu zażalenia, zatem należało zobowiązać Inspektor Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia zażalenia Stowarzyszenia "M. "" z siedzibą w P. z dnia 01 lipca 2022 r. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 czerwca 2022 r., znak [...] i to w terminie miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co Sąd uczynił na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 i 2 sentencji wyroku).
Każda bezczynność i przewlekłość w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12 k.p.a., art. 35 k.p.a., art. 36 k.p.a.). Jednak nie każda bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności i przewlekłości. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, CBOSA).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 sentencji wyroku). Dla oceny, czy bezczynność i przewlekłość organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Bezczynność i przewlekłość w niniejszej sprawie nie nosiły cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ pozostawał w błędnym przekonaniu, że nie jest bezczynny oraz przewlekły ze względu na konieczność oczekiwania na nadesłanie akt administracyjnych, zgodnie z art. 286 p.p.s.a.
Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894), a taka oczywistość nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Okoliczność błędnej wykładni art. 286 p.p.s.a. jakkolwiek uzasadniająca twierdzenie, że miało miejsce prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak wyklucza przyjęcie rażącego naruszenia prawa.
Odnosząc się zaś do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. wypada zauważyć, że z art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, iż "suma pieniężna", której przyznania domaga się Skarżące Stowarzyszenie, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17 – CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym, nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. W kontrolowanej sprawie Stowarzyszenie właściwie nie uzasadniło wniosku w powyższym zakresie, co nie pozwala na przyznanie Stowarzyszeniu przez Sąd sumy pieniężnej. Skargę w części dotyczącej żądania przyznania sumy pieniężnej należało zatem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić (pkt 4 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Stowarzyszenie wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie daje kwotę 597 zł.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przez trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.