IV SAB/Po 12/16

IV SAB/Po 12/16 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2016-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Anna Jarosz
Ewa Kręcichwost-Durchowska /przewodniczący/
Tomasz Grossmann /sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 2058
art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149 par. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. Sp. k. na bezczynność Miasta P. - Zarząd Transportu Miejskiego w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Transportu Miejskiego w P. do załatwienia wniosków skarżącej o udostępnienie informacji publicznej: a) z dnia (...) r. w zakresie żądania udostępnienia kopii dokumentu: "Złożenie wyjaśnień przez L. Sp. z o.o." z dnia (...) r., b) z dnia (...) r., w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od M. P. – Zarządu Transportu Miejskiego w P. na rzecz skarżącej O. Sp. z o.o. Sp. k. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem 00/100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z (...) r. spółka O. Sp. z o.o. Sp. k. (dalej też jako: "Spółka" lub "Skarżąca"), reprezentowana przez r.pr. P. S., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Miasta P. - Zarządu Transportu Miejskiego w P. (dalej też jako: "ZTM" lub "Organ") "w przedmiocie nieudzielenia informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem" i wniosła o:
1) zobowiązanie ZTM do udzielenia informacji publicznej w zakresie:
a) wniosku z (...) r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie spraw objętych umową ramową nr (...) z (...) r.; postępowania częściowego z niej wynikającego nr (...); a także zamówienia publicznego nr (...) poprzez udostępnienie kopii dokumentu – "Złożenie wyjaśnień przez L. Sp. z o.o." z (...) r.;
b) wniosku z (...) r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia wewnętrznej korespondencji powstałej pomiędzy działami Zamówień Publicznych i Obsługi Zasobów Ludzkich w sprawach objętych umową ramową nr (...) z (...) r.; postępowania częściowego z niej wynikającego nr (...); a także zamówienia publicznego nr (...), w szczególności dotyczącej weryfikacji rzetelności stawki godzinowej przyjętej w ofertach złożonych w ww. postępowaniach;
c) wniosku z (...) r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie spraw objętych umową ramową nr (...) z (...)r.; postępowania częściowego z niej wynikającego nr (...), a także zamówienia publicznego nr (...) poprzez: (i) sporządzenie listy wszelkiej korespondencji, w tym także e-mailowej, pomiędzy ZTM a L. Sp. z o.o. powstałej w okresie od (...) r. do (...) r. włącznie, ze wskazaniem daty wpływu i przedmiotu takiej korespondencji; (ii) udostępnienie kopii ww. dokumentów;
2) stwierdzenie, że ZTM dopuścił się bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej;
3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Skarżąca zarysowała na wstępie tło sprawy, z którego wynika, że ww. wnioski o udostępnienie informacji publicznej pozostają w związku z: zawartą w trybie zamówień publicznych pomiędzy ZTM (jako zamawiającym) a L. sp. z o.o. oraz O. sp.z o.o. sp. k. (jako wykonawcami) umową ramową nr (...) z (...) r. o świadczenie usług outsourcingu, udzielonym na podstawie tej umowy spółce L. sp. z o.o. zamówieniu "realizacyjnym" oraz wynikłym na tym tle sporze pomiędzy ZTM a O. sp. z o.o. sp. k. o prawidłowość przeprowadzenia postępowania o udzielenie tego zamówienia, którego dotyczył wyrok Krajowej Izby Odwoławczej ("KIO") z (...) r.., sygn. akt (...).
Dalej Skarżąca wyjaśniła, że mając na uwadze treść uzasadnienia ww. wyroku, w celu wykazania zasadności hipotezy o zatrudnianiu przez L. Sp. z o.o. osób na tym samym stanowisku w oparciu o różne podstawy prawne, zwróciła się do ZTM o udostępnienie będących w jego posiadaniu informacji publicznych dotyczących realizacji przedmiotowej umowy.
I tak w dniu (...) r. Skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie spraw objętych ww. umową ramową; postępowania częściowego z niej wynikającego nr (...); a także zamówienia publicznego nr (...) poprzez: (1) sporządzenie listy wszelkiej korespondencji, w tym także e-mailowej, pomiędzy ZTM a L. Sp. z o.o. powstałej w okresie od (...) r. do (...) r. włącznie, ze wskazaniem daty wpływu i przedmiotu takiej korespondencji; (2) udostępnienie kopii ww. dokumentów; (3) udzielenie informacji o sposobie i procedurach, którym podlegają dokumenty w formie pisemnej wpływające do ZTM, w szczególności czy są im nadawane indywidualne numery zgodnie z kolejnością wpływu, a także w jaki sposób następuje rejestracja i utrwalenie tych numerów.
W odpowiedzi, pismem z (...) r. – po uprzednim wskazaniu dłuższego terminu załatwienia sprawy – Organ udostępnił żądane informacje, za wyjątkiem dokumentu z (...) r.: "Złożenie wyjaśnień przez L. Sp. z o.o.", wskazując, że treści nim objęte stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Pismem z (...) r. Skarżąca złożyła kolejny wniosek, w zakresie opisanym na wstępie.
W odpowiedzi, pismem z (...) r., Organ wskazał, że wewnętrzna korespondencja powstała pomiędzy działami Zamówień Publicznych i Obsługi Zasobów Ludzkich nie dotyczy informacji publicznej.
Pismem z (...) r. Skarżąca złożyła trzeci wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie opisanym na wstępie.
W odpowiedzi, pismem z (...) r. Organ wyjaśnił, że w okresie od (...) r. do (...) r. pomiędzy ZTM a L. Sp. z o.o. nie była prowadzona korespondencja, a jedynie w dniu (...) r. została podpisana umowa nr (...) na realizację postępowania częściowego, której kopię wraz z kopiami faktur Organ przedłożył Spółce. Z kolei Skarżąca w piśmie z (...) r. wskazała, że zgodnie z treścią otrzymanej umowy, dla jej prawidłowej realizacji wykonawca zobowiązany jest do przedłożenia zamawiającemu szeregu dokumentów, a niewypełnienie tych zobowiązań stanowi, w ocenie Skarżącej, rażące naruszenie zawartej umowy. W związku z tym Skarżąca zwróciła się o wyjaśnienie podstawy dopuszczenia wykonawcy do realizacji usługi oraz przyjęcia od niego faktur na łączną kwotę (...) zł, wobec rażącego niewywiązania się z postanowień zawartej umowy. W odpowiedzi, pismem z (...) r., ZTM wskazał, że informacje, których udostępnienia żąda Spółka, nie mają charakteru informacji publicznej, a dokumenty zakwalifikowane przez Organ jako posiadające taki charakter (tj. umowa i dwie faktury) zostały już Skarżącej udostępnione.
W dalszej części uzasadnienia skargi jej autor podniósł, że Organ podejmując próby odpowiedzi na poszczególne wnioski, udzielał informacji w sposób niewyczerpujący bądź też uchylał się od jednoznacznej odpowiedzi.
W zakresie pierwszego wniosku – z (...) r. – Organ odmówił udostępnienia Skarżącej treści dokumentu zatytułowanego "Złożenie wyjaśnień przez L. Sp. z o.o.", powołując się na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa przez L. Sp. z o.o. W ocenie Skarżącej informacje zawarte w tym dokumencie nie mają jednak charakteru informacji poufnych, a w konsekwencji zastrzeżenie ich poufności jest bezskuteczne. Zastrzeżone dane dotyczą bowiem kalkulacji cenowych, które w świetle ustawy - Prawo zamówień publicznych, jak i bieżącego orzecznictwa KIO nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa. Kalkulacje cenowe czynione przez oferenta na potrzeby konkretnego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego ustępują pierwszeństwa zasadzie transparentności postępowania i uczciwej konkurencji. Co więcej, organ każdorazowo winien dokonać własnej analizy czy zastrzeżone przez wykonawcę informację w rzeczywistości korzystają z ochrony. W przedmiotowej sprawie ZTM zaniechał takiej analizy, bezkrytycznie przyjmując w tym zakresie stanowisko wykonawcy i ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż informacje zawarte w dokumencie dotyczą polityki cenowej, która jest chroniona i dostęp do niej posiada ograniczony krąg osób.
Z kolei odnosząc się do odmowy udostępnienia przez ZTM wewnętrznej korespondencji pomiędzy działami Zamówień Publicznych i Obsługi Zasobów Ludzkich – zażądanej przez Spółkę wnioskiem z (...) r. – Skarżąca za błędne uznała stanowisko Organu, iż korespondencja ta, w szczególności dotycząca weryfikacji rzetelności stawki, nie dotyczy informacji publicznej. W ocenie Skarżącej dział zlecający przedmiotową opinię uzależniał merytoryczną decyzję od stanowiska zawartego w opinii. Nie można zatem uznać, że opinia działu Obsługi Zasobów Ludzkich nie była wiążąca. Stanowisko to utorowało bowiem merytoryczną decyzję organu rozpoznającego sprawę. Korespondencja miedzy działami nie służyła wyłącznie komunikacji pomiędzy określonymi osobami, a miała na celu prezentację oficjalnych stanowisk organów administracji. Tym samym, wbrew twierdzeniom Organu, przedmiotowa korespondencja na gruncie okoliczności niniejszej sprawy, stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu.
W zakresie trzeciego wniosku – z (...) r. – Skarżąca zarzuciła, że ZTM prezentował niejednolite stanowisko. Początkowo wskazał, że w okresie objętym wnioskiem ((....) r.) nie prowadził z L. Sp. z o.o. żadnej korespondencji. Organ udostępnił jedynie umowę nr (...) z (...) r. oraz wystawione na jej podstawie faktury VAT. Jednak pod wpływem argumentacji Skarżącej – która po szczegółowej analizie ww. umowy podniosła, ze zgodnie z zasadami jej realizacji wykonawca L. Sp. z o.o. jest zobowiązany: (a) przed przystąpieniem do realizacji umowy przedstawić listę osób zatrudnionych na umowę o pracę (pkt 1.7. OPZ); (b) przedstawić do każdej faktury listę osób zatrudnionych na umowę o pracę (pkt 1.7 OPZ); (c) przedstawić w ciągu 14 dni od zawarcia umowy listę osób delegowanych do wykonania usługi (pkt 1.7 OPZ); (d) przedłożyć harmonogram pracy osób delegowanych do realizacji umowy na 5 dni przed rozpoczęciem kolejnego miesiąca (pkt 2.3.8. OPZ); (e) przekazać w ciągu pierwszych 2 dni roboczych każdego miesiąca zestawienie przepracowanych godzin wraz z listami obecności, drogą elektroniczną oraz pocztą (pkt 2.3.10 OPZ) – Organ zmienił swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że żądana korespondencja w rzeczywistości powstała, jednakże, w jego ocenie, nie ma ona charakteru informacji publicznej. Ponadto Organ podkreślił, że załączniki do faktur wystawione przez wykonawcę w ramach realizacji umowy nie mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna. Zdaniem Skarżącej, wbrew twierdzeniom Organu, dokumenty związane z tokiem lub realizacją umowy w zakresie zamówień publicznych posiadają walor dokumentacji urzędowej, która stanowi informację publiczną. Załączniki do faktur pozwalają na dokładne ustalenie zasadności wysokości kwot ujętych przez wykonawcę na fakturze, a w konsekwencji zasadność i prawidłowość wydatkowania środków publicznych. Bezsprzecznie dotyczą więc sprawy publicznej, a w konsekwencji podlegają udostępnieniu wraz z fakturą.
Na zakończenie Skarżąca podniosła, że pozostawanie przez nią w sporze z L. Sp. z o.o. i ZTM nie powinno mieć żadnego wpływu na udostępnienie Skarżącej informacji publicznych.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że żądanie udostępnienia konkretnych dokumentów, tj.:
– kopii dokumentu w postaci "Złożenia wyjaśnień przez L. Sp. z o.o." z (...) r.,
– wewnętrznej korespondencji we wskazanym zakresie powstałej i prowadzonej pomiędzy działami Zamówień Publicznych i Obsługi Zasobów Ludzkich,
– załącznika do udostępnionej już Skarżącej faktury VAT,
nie jest zasadne, ze względu na niemożliwość zakwalifikowania ich jako dokumentów o charakterze informacji publicznej.
Dalej Organ wyjaśnił, że we wcześniejszych pismach jednoznacznie i jasno wypowiedział się, iż dokument w postaci "Złożenia wyjaśnień przez L. Sp. z o.o." z (...) r. nie podlega udostępnieniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż zawierał on politykę cenową stosowaną przez tę spółkę, wobec czego ujawnienie takiego dokumentu oznaczałoby w praktyce ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa. Prawo dostępu do informacji publicznej nie jest bezwzględne i doznaje pewnych ograniczeń, przewidzianych m.in. w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na podstawie którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu właśnie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. ZTM podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie L. Sp. z o.o. podjęła działania w celu zachowania treści ww. dokumentu w tajemnicy, przy czym dotyczy to całej treści dokumentu, a więc i kwestii związanej z ustaloną przez strony umowy ceną wykonania usługi przez przedsiębiorcę.
Odnosząc się z kolei do zarzutu bezczynności w zakresie udostępnienia wewnętrznej korespondencji powstałej pomiędzy działami Zamówień Publicznych i Obsługi Zasobów Ludzkich, Organ wskazał m.in., że kwestia udostępniania dokumentów wewnętrznych, tworzonych przez pracowników organu dla własnych celów, została już rozstrzygnięta w orzecznictwie NSA, w którym stwierdzono, że korespondencja, w tym także maiIowa, osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. ZTM podkreślił, że, wbrew stanowisku Skarżącej, żądana korespondencja nie stanowiła warunku sine qua non wydania opinii przez dział merytoryczny, tzn. wydanie decyzji przez ten dział nie było uzależnione od stanowiska innego działu, a prowadzona pomiędzy nimi korespondencja, stanowiła jedynie wyraz należytego i wyczerpującego zbadania okoliczności konkretnej sprawy.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutu nieudostępnienia załącznika do wystawionej przez wykonawcę faktury VAT, Organ stwierdził, że również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Żądanie udostępnienia wszelkiej korespondencji prowadzonej między ZTM a L. Sp. z o.o. w okresie od (...) r. do (...) r. i stanowiącej informację o charakterze informacji publicznej zostało zrealizowane – Skarżąca otrzymała wszelką dokumentację będącą informacją publiczną. Wbrew stanowisku Skarżącej, załączniki do wystawianych przez wykonawcę faktur, będące realizacją szczegółowych postanowień zawartej między stronami umowy, nie stanowią dokumentacji możliwej do zakwalifikowania jako informacja publiczna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (dodanym od 15 sierpnia 2015 r.) kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").
W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Miasta P. - Zarządu Transportu Miejskiego w P. w udostępnieniu informacji określonych we wnioskach Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej: z (...) r. (w części dotyczącej udostępnienia kopii dokumentu: "Złożenie wyjaśnień przez L. Sp. z o.o." z (...) r.), z (...) r. oraz z (...) r.
Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest przesądzenie, czy Zarząd Transportu Miejskiego w P. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a także czy informacje żądane przez Skarżącą rzeczywiście stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Wychodząc od rozważenia aspektu podmiotowego sprawy, należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz inne jednostki organizacyjne tego samorządu (pkt 4).
Jest faktem notoryjnym, że Zakład Transportu Miejskiego w P. jest jednostką budżetową Miasta P. w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych – co wynika wprost z § 2 statutu ZTM stanowiącego załącznik do uchwały nr (...) Rady Miasta P. z dnia (...) r. w sprawie utworzenia Zarządu Transportu Miejskiego w P. oraz upoważnienia dyrektora ZTM do wydawania decyzji z zakresu administracji publicznej (...), zmienionej uchwałą nr (...) z dnia (...) r. (...)) – która m.in. realizuje budżet Miasta w zakresie finansowania zadań dotyczących transportu (§ 4 pkt 1 lit. c statutu ZTM). Zatem, w ocenie Sądu, ZTM jest "inną jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego" (Miasta P.) w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 in fine u.d.i.p. W konsekwencji to Dyrektor ZTM, jako podmiot reprezentujący tę jednostkę (por. § 5 ust. 1 i § 7 ust. 2 statutu ZTM) w rozumieniu ww. przepisu, jest obowiązany do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym działalność tej jednostki, a to poprzez udostępnienie informacji publicznej – jeżeli wniosek takich wiadomości dotyczy – w pełni, z pewnymi ograniczeniami wynikającymi z ustawy, aż po odmowę jej udostępnienia w określonych sytuacjach (por. wyrok WSA z 02.11.2005 r., IV SAB/Wr 48/05, CBOSA). Godzi się podkreślić, że kwestia ta nie była pomiędzy stronami sporna, a Dyrektor ZTM nie podważał obowiązku załatwienia wniosków Skarżącej.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie to Dyrektor ZTM jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (podobnie: wyrok WSA z 20.10.2015 r. II SAB/Po 21/15, CBOSA).
Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez Skarżącą stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).
Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).
W doktrynie i orzecznictwie pojęcie "informacji publicznej" (a także związane z nią pojęcie "sprawy publicznej") jest rozumiane szeroko. Wskazuje się, że skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W efekcie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13.11.2013 r., P 25/12, OTK nr 8/A/2013, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W szczególności, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, informację publiczną stanowią materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por. m.in. wyroki NSA: z 11.09.2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12; z 11.12.2014 r., I OSK 213/14; a także wyroki WSA: z 15.04.2008 r., II SAB/Ke 14/08; z 30.09.2010 r., II SAB/Op 12/10; z 26.02.2010 r., II SAB/Wa 192/09; z 11.10.2012 r., IV SAB/Po 65/12; z 11.03.2013 r., II SAB/Wa 503/12; z 17.04.2013 r., II SAB/Bd 25/13; z 15.11.2013 r., II SAB/Wa 409/13; z 02.04.2014 r., II SAB/Wa 21/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie tej ustawy przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
Zgodnie z przywołanym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu tajemnicę przedsiębiorcy. Pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane i jego precyzyjna wykładnia może w praktyce nastręczać trudności. Nie ulega jednak wątpliwości, że w zakresie tego pojęcia mieści się "tajemnica przedsiębiorstwa", której definicję legalną zawiera ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 . o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). W myśl art. 11 ust. 4 tej ustawy przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie "tajemnicę przedsiębiorcy" wyprowadza się z cytowanej "tajemnicy przedsiębiorstwa", podkreślając, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć "tajemnica przedsiębiorcy" w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por.: wyrok NSA z 05.07.2013 r. I OSK 511/13, CBOSA; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 21). Zarazem podkreśla się, że "tajemnicę przedsiębiorcy" konstytuują dwa elementy: materialny (dotyczący charakteru / przedmiotu informacji) oraz formalny (jej utajnienie przez zainteresowanego) – por.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2014, nr 1, s. 22; wyrok NSA z 05.07.2013 r. I OSK 511/13, CBOSA). Co jednak szczególnie istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy: informacja, która nie może być udostępniona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. – a więc w szczególności na jej objęcie tajemnicą przedsiębiorcy – nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 30.09.2015 r., I OSK 2093/14, CBOSA).
W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Informacja publiczna może podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej – która, jak to już wyżej wskazano, normuje podstawowe tryby dostępu – ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p. – które to zastrzeżenie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie). Cytowany art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraża normę kolizyjną wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres.
Należy podkreślić, że tego rodzaju generalne wyłączenie stosowania u.d.i.p. nie zachodzi w odniesieniu do informacji dotyczących postępowań uregulowanych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.z.p."). Zgodnie bowiem z art. 139 ust. 3 p.z.p. umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Trafnie zauważa się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepisy u.d.i.p. i przepisy p.z.p. pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu szczególnych unormowań p.z.p. Nie oznacza to jednak, że p.z.p., poprzez choćby czasowe ograniczenia możliwości udostępniania określonych informacji, odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy i protokoły, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień (zob. wyrok NSA z 14.12.2012 r., I OSK 2208/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z 04.09.2014 r., I OSK 2939/13, CBOSA).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i odnosząc je do żądań zawartych w poszczególnych wnioskach Skarżącej, należy stwierdzić, co następuje.
I. Dot. wniosku z (...) r.
Z treści petitum i uzasadnienia skargi wynika, że pierwotny zakres żądań zawartych w tym wniosku został ograniczony przez Skarżącą do żądania udostępnienia przez ZTM kopii dokumentu określonego jako "Złożenie wyjaśnień przez L.Sp. z o.o." z 05 października 2015 r.
Organ odmówił udostępnienia tego dokumentu stwierdzając, że jest on objęty tajemnicą przedsiębiorcy (spółki L. sp. z o.o.).
W związku z tym należy raz jeszcze podkreślić, że informacja o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – a taki charakter, w ocenie Sądu, ma żądany dokument, o ile rzeczywiście zawiera, jak deklaruje Organ, wyjaśnienia dot. kwestii związanych z ceną ustaloną w umowie zawartej w trybie zamówień publicznych – która nie może być udostępniona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a więc np. na jej objęcie tajemnicą przedsiębiorcy, nie przestaje być informacją publiczną. Pozostaje nią nadal, choć nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność, kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na odnośne rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA).
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie był władny badać ani rozstrzygać, czy żądana informacja (dokument) stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym, lecz zmuszony był poprzestać ma konstatacji, że jeżeli – jak twierdzi Organ – informacja ta rzeczywiście taką tajemnicę stanowi, to odmowa jej udostępnienia została dokonana w niewłaściwej formie, bo "zwykłym" pismem, zamiast w drodze decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do której stosuje się przepisy k.p.a. z uwzględnieniem szczególnych wymogów określonych w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p.
W konsekwencji należy stwierdzić, że Dyrektor ZTM nie udostępniając żądanego dokumentu, ani nie wydając decyzji odmawiającej jego udostępnienia, pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącej z (...) r. w analizowanym zakresie.
II. Dot. wniosku z (...) r.
Przedmiotem tego wniosku było żądanie udostępnienia określonej, wewnętrznej korespondencji powstałej pomiędzy działami Zamówień Publicznych i Obsługi Zasobów Ludzkich ZTM.
Odmawiając jej udostępnienia Organ stwierdził, że taka korespondencja ma charakter dokumentów wewnętrznych, nie podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W związku z tym należy zauważyć, że pojęcie "dokumentu wewnętrznego" (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewniania takiej ochrony trafnie wskazuje się jednak w doktrynie oraz w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 27.06.2012 r., I OSK 666/12; z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 17.10.2013 r., I OSK 1105/13; z 27.02.2014 r., I OSK 1769/13; z 04.02.2015 r., I OSK 430/14 – CBOSA; por. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 30–33 i 204–209, i tam przywołana literatura).
Godzi się podkreślić, że referowany pogląd zyskał akceptację także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt P 25/12 (OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 122) stwierdził, że z "szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej" (por. też wyrok TK z 09.04.2015 r., K 14/13, OTK ZU nr 4/A/2015, poz. 45).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd o zasadności wyróżniania w praktyce kategorii dokumentu wewnętrznego (roboczego), który nie podlega upublicznieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
W ocenie Sądu, taki właśnie charakter ma korespondencja mail-owa pomiędzy wymienionymi działami ZTM, której udostępnienia dochodziła Skarżąca wnioskiem z 09 listopada 2015 r. Jak bowiem przekonująco wyjaśnił Organ, korespondencja ta "nie stanowiła warunku sine qua non wydania opinii przez dział merytoryczny", czyli, innymi słowy, nie była wyrazem jakichś prawnie sformalizowanych, wiążących uzgodnień, a jedynie stanowiła formę wypracowywania końcowego stanowiska Organu, w celu "należytego i wyczerpującego zbadania okoliczności konkretnej sprawy". W tym kontekście jako całkowicie niezrozumiałe i bezzasadne jawi się twierdzenie skargi, jakoby korespondencja ta "miała na celu prezentację oficjalnych stanowisk organów administracji".
Trafność przyjętego tu stanowiska znajduje dodatkowe oparcie w orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, że wewnętrzna korespondencja mail-owa pomiędzy pracownikami organu, dotycząca nawet sprawy publicznej, nie jest informacją publiczną (por. np. wyroki NSA: z 21.06.2012 r., I OSK 666/12; z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 31.07.2014 r., I OSK 2770/13 – CBOSA). Nie podlega zatem udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że Dyrektor ZTM – zasadnie poinformowawszy Skarżąca pismem z (...) r., że jej wniosek z (...) r. nie dotyczy informacji publicznej – nie pozostaje w bezczynności w załatwieniu tego wniosku. W konsekwencji w tym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
III. Dot. wniosku z (...) r.
Przedmiotem tego wniosku było żądanie sporządzenia listy wszelkiej korespondencji, w tym także e-mailowej, pomiędzy ZTM a L. Sp. z o.o. powstałej w okresie od (...) r. do (...) r. włącznie, ze wskazaniem daty wpływu i przedmiotu takiej korespondencji, a także udostępnienie kopii ww. dokumentów (w zakresie spraw objętych przedmiotową umową ramową, postępowania częściowego z niej wynikającego nr (...) oraz zamówienia publicznego nr (...)).
Trafnie Skarżąca zarzuciła pewną chwiejność ("niejednolitość") stanowiska Organu w kwestii podstaw odmowy udostępnienia ww. informacji. Ostatecznie jednak Organ wyjaśnił, że poza udostępnioną Skarżącej umową oraz wystawionymi na jej podstawie fakturami (bez załączników), przedmiotowy wniosek nie dotyczył informacji, które byłyby informacjami publicznymi.
W związku z tym w pierwszej kolejności należy wskazać, że wszelkie dotyczące organu administracji wykazy (rejestry, książki, listy itp.) korespondencji wychodzącej i przychodzącej, same w sobie, stanowią informację publiczną (por. wyrok WSA z 22.03.2012 r., II SA/Go 48/12, CBOSA) – jako wprost zawierające informację o działalności organu władzy publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji. Taka kwalifikacja wykazów korespondencji organu pośrednio znajduje także oparcie w treści przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o "prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych". Z cytowanego przepisu wynika, że ustawodawca założył, iż udostępnieniu podlega nie tylko informacja o zasadach prowadzenia rejestrów, ale także o treści tych rejestrów. Skoro bowiem ustawa wskazuje, iż należy informować o "sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych", to logicznie należy uznać, że dane te, przy spełnieniu innych warunków ustawowych, winny podlegać udostępnieniu. Godzi się przy tym zaznaczyć, że z uwagi na niewyczerpujący charakter wyliczenia zawartego w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie jest dopuszczalne wnioskowanie a contrario z poszczególnych punktów tego przepisu.
Należy jeszcze podkreślić, że wykaz korespondencji organu (tak przychodzącej, jak i wychodzącej) stanowi informację publiczną bez względu na to, czy konkretna korespondencja takie informacje zawiera. Trzeba bowiem odróżnić dostęp do informacji o prowadzonej przez organ korespondencji od dostępu do treści tej korespondencji.
Ponadto, na zasadach ogólnych, udostępnienie informacji publicznej w postaci takiego wykazu ("listy") korespondencji może podlegać ograniczeniom przewidzianym w art. 5 st. 1 i 2 u.d.i.p., zwłaszcza z uwagi na potrzebę ochrony prawa do prywatności adresatów lub nadawców korespondencji, a w szczególności na wiążące się z tym unormowania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2135 z późn zm.).
W świetle powyższych uwag, skoro, jak wynika z wyjaśnień Organu, w okresie wskazanym we wniosku Skarżącej z (...) r. doszło jednak do wymiany korespondencji pomiędzy ZTM a L. Sp. z o.o., to bez względu na to, czy korespondencja ta obejmowała informacje publiczne (jak twierdzi Skarżąca), czy też nie (jak utrzymuje Organ), Dyrektor ZTM winien był udostępnić Skarżącej listę tej korespondencji, zgodnie z pkt 1 ww. wniosku – czego dotychczas nie uczynił, pozostając tym samym w bezczynności w załatwieniu wniosku w tym zakresie.
Co się zaś tyczy zawartego w pkt 2 ww. wniosku żądania udostępnienia także samej korespondencji ("kopii dokumentów, o których mowa w punkcie 1"), to – z jednej strony – należy stwierdzić, że niezasadna, bo zbyt daleko idąca, jest sugestia autora skargi, jakoby walor informacji publicznej ("dokumentu urzędowego") posiadały wszystkie dokumenty związane z realizacją umowy w zakresie zamówień publicznych. Po pierwsze, w świetle definicji z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym" może być tylko dokument wytworzony przez funkcjonariusza publicznego. Tymczasem w praktyce przynajmniej część dokumentów wytwarzanych w związku z wykonywaniem umowy w sprawie zamówień publicznych pochodzi od wykonawcy, który – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie jest funkcjonariuszem publicznym. Po drugie, jak to już wyżej wskazano, obowiązek ujawniania treści zawartych umów i ewentualnie innych dokumentów z nimi związanych stanowi refleks bardziej ogólnego obowiązku udostępniania informacji o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W konsekwencji należy uznać, że, co do zasady, udostępnieniu jako informacja publiczna będą podlegać te spośród dokumentów wytworzonych w związku z wykonywaniem konkretnej umowy, które mogą posłużyć do weryfikacji podstaw i prawidłowości dysponowania majątkiem publicznym w ramach danej umowy. Takim dokumentem są niewątpliwie faktury wystawiane przez wykonawcę zamówienia.
Z drugiej jednak strony, w świetle powyższych uwag za błędne należy uznać również stanowisko Organu, który z kolei arbitralnie zawęża katalog dokumentów podlegających udostępnieniu w związku z wykonywaniem umowy tylko do ww. faktur; i to samych – bez załączników. W ocenie Sądu udostępnieniu powinny bowiem podlegać przynajmniej te spośród załączników do faktur, które zawierają dane źródłowe pozwalające na weryfikację prawidłowości kalkulacji kwot ujętych na fakturze. Organ winien więc każdorazowo ocenić, które spośród załączników do udostępnianych faktur zawierają takie dane i te również udostępnić – czego w rozpoznawanej sprawie Dyrektor ZTM błędnie zaniechał.
Należy przy tym zaznaczyć, że także w odniesieniu do takich dokumentów – związanych z wykonywaniem umowy i stanowiących informację publiczną – mogą zaktualizować się ograniczenia w udostępnianiu przewidziane w art. 5 u.d.i.p.; w szczególności te związane z unormowaniami o ochronie danych osobowych, których zastosowanie w konkretnym przypadku może pociągać za sobą np. konieczność zanonimizowania udostępnianych dokumentów (ich kopii) w określonym zakresie.
W świetle powyższych uwag – skoro Dyrektor ZTM nie udostępnił Skarżącej żądanej listy korespondencji, a ponadto nie udostępnił żądanych załączników do faktur uznając arbitralnie, że takie załączniki nie stanowią informacji publicznej, bez względu na zawartą w nich treść i bez uprzedniej analizy tej treści – należy stwierdzić, że Organ pozostaje w zwłoce w załatwieniu wniosku Skarżącej z 17 listopada 2015 r.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a., zobowiązał Dyrektora ZTM do załatwienia wniosków Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej: z (...) r. (w skarżonym zakresie, dotyczącym udostępnienia kopii dokumentu: "Złożenie wyjaśnień przez L. Sp. z o.o." z (...) r.) oraz z (...) r. – w terminie 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (pkt 1 lit. a oraz lit. b sentencji wyroku).
Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).
Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku), uwzględniając fakt, iż Dyrektor ZTM nie pozostawił wniosków i pism Skarżącej bez odpowiedzi, lecz się do nich systematycznie ustosunkowywał, a niezgodny z prawem sposób rozpoznania wniosków wynikał nie tyle z lekceważenia przepisów prawa, ile raczej z błędnej ich interpretacji.
W pozostałym zakresie – tj. dotyczącym wniosku Skarżącej z 09 listopada 2015 r. – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącą radcy prawnego ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł.
MZ