IV SAB/Po 115/22

IV SAB/Po 115/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Busz
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 2889/22 - Wyrok NSA z 2024-09-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2022 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność W. A. R. P. Sp. z o. o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje organ W. A. R. P. spółka z o.o. z siedzibą w P. do załatwienia wniosku P. N. z dnia [...] sierpnia 2020 r. i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 4. zasądza od W. A. R. P. Sp. z o. o. z siedzibą w P. kwotę 597 (pięćsetdziewięćdziesiątsiedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. N. wniósł w dniu 21 października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność W. A. R. P. sp. z o.o. (dalej jako "WARP") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej poprzez nierozpoznanie wniosku z 26 sierpnia 2020 r., którym zwrócił się o przesłanie na podany adres poczty elektronicznej "logów z serwera, do którego 24 sierpnia 2020 r. był przypisany adres [...]", ilości linków, które zostały zablokowane ze względu na cztery lub więcej kliknięć w trakcie naboru w projekcie "W. Tarcza Antykryzysowa" w dniu 24 sierpnia 2020 r. w godz. 8.50-9.10."
W odpowiedzi na skargę WARP wniósł o jej oddalenie, wskazując, że udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek pismem z 5 września 2020 r., a następnie 9 października 2020 r. Zdaniem WARP żądane dane logów serwera i ilości linków nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p,, gdyż charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych.
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 155/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. N. na bezczynność W. A. R. P. sp. z o.o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący zwrócił się do WARP sp. z o.o. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w nawiązaniu do trwającego postępowania dotyczącego grantów na kapitał obrotowy mikro i małych przedsiębiorstw w projekcie "W. Tarcza Antykryzysowa" w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 - 2020. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów m.in. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.).
W ocenie WSA żądana przez P. N. informacja jest informacją publiczną, a W. A. R. P. sp. z o.o. z siedzibą w P. jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Sąd I instancji w wyjaśnił, że skarżący zwrócił się do WARP sp. z o.o. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w nawiązaniu do trwającego postępowania dotyczącego grantów na kapitał obrotowy mikro i małych przedsiębiorstw w projekcie "W. Tarcza Antykryzysowa" w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 - 2020. Postępowanie to prowadzone jest na podstawie przepisów m.in. ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm. dalej jako "u.z.r.p.p.s."). Zdaniem WSA informacje, których udostępnienia domagał się skarżący stanowiły informacje, o których mowa w art. 37 ust. 7 u.z.r.p.p.s., w związku z czym zaistniała w tej sprawie sytuacja określona w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, WARP prawidłowo poinformowała skarżącego, iż na pytania i wątpliwości dotyczące procesu naboru będzie mogła odpowiedzieć dopiero po zakończeniu przeprowadzonego audytu. "Wynik audytu będzie bowiem podstawą do uznania prawidłowości przeprowadzenia naboru wniosków o grant." Jak wskazał Sąd I instancji tak długo "jak nie zakończy się ostateczne postępowanie o przyznanie dotacji w projekcie o datacje publiczne (granty) prowadzonym na podstawie art.37 ust. 7 u.z.r.p.p.s., wyłączeniu podlega stosowanie przepisów u.d.i.p."
W konstatacji, Sąd I instancji uznał, że WARP nie miał obowiązku w omawianym czasie (wniosek z 26 sierpnia 2020 r.), w trakcie postępowania dotyczącego przyznania dotacji z projektu "W. Tarcza Antykryzysowa", udzielenia żądanej informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. N..
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4671/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
W uzasadnieniu swojego wyroku NSA wskazał, że złożony przez skarżącego wniosek z 26 sierpnia 2020 r. nie dotyczył udostępnienia jakichkolwiek dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez niego lub innych wnioskodawców podczas procedury wyboru projektów do dofinansowania - w zakresie, której to informacji ograniczenia czasowe w udostępnieniu wprowadza art. 37 ust. 7 u.z.r.p.p.s. Żądanie zawarte we wspomnianym wniosku dotyczyło wyłącznie udostępnienia "logów z serwera, do którego 24 sierpnia 2020 r. był przypisany adres [...]", ilości linków, które zostały zablokowane ze względu na cztery lub więcej kliknięć w trakcie naboru w projekcie "W. Tarcza Antykryzysowa" w dniu 24 sierpnia 2020 r. w godz. 8.50-9.10." Wskazany adres IP oznaczał serwer, z którym łączyli się wnioskodawcy w celu przesłania wniosku w ramach starań o dofinansowanie z "W. Tarczy Antykryzysowej". Informacje te w żaden sposób nie stanowiły dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez skarżącego lub innych wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie. Odwołanie się zatem przez Sąd I instancji do art. 37 ust. 7 u.z.r.p.p.s. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w tym stanie faktycznym było błędne. W konsekwencji niezasadne było zastosowanie przez Sąd I instancji art. 37 ust. 7 u.z.r.p.p.s. i wynikającego z jego treści ograniczenia w udostępnieniu informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4671/21, który uchylił wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 155/20 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") sąd któremu przekazana została sprawa, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej.
Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.
Przedmiotem kontroli Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę jest bezczynność W. A. R. P. sp. z o.o. w sprawie udostępnienia skarżącemu informacji określonej we wniosku z 26 sierpnia 2020 r. w zakresie udostępnienia: "logów z serwera, do którego w dniu 24 sierpnia był przypisany adres [...]. Jest to serwer, z którym łączyli się wnioskodawcy w celu przesłania wniosku do "W. Tarcza Antykryzysowa"., oraz ilości linków, które zostały zablokowane ze względu na cztery lub więcej kliknięć w trakcie naboru w projekcie "W. Tarcza Antykryzysowa" w dniu 24 sierpnia 2020 r. w godzinach pomiędzy 8:50 - 9.10."
Złożony w sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył informacji w sprawie prowadzonego przez WARP jako regionalną instytucję finansową postępowania o przyznanie dotacji - grantów na kapitał obrotowy mikro i małych przedsiębiorstw w projekcie "W. Tarcza Antykryzysowa" w ramach W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 – 2020.
Organ wnosząc o oddalenie skargi wywodził, że żądane dane logów serwera i ilości linków nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p, gdyż charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych. Wnioskodawca, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie.
W sprawie bezsporne jest, na co wskazał NSA w swoim wyroku o sygn. akt III OSK 4671/21, że do przedmiotowego wniosku z 26 sierpnia 2020 r. nie mógł mieć zastosowania art. 37 ust. 7 u.z.r.p.p.s., zgodnie z którym dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jak słusznie zauważył NSA żądanie zawarte we wspomnianym wniosku dotyczyło wyłącznie udostępnienia "logów z serwera, do którego 24 sierpnia 2020 r. był przypisany adres [...]", ilości linków, które zostały zablokowane ze względu na cztery lub więcej kliknięć w trakcie naboru w projekcie "W. Tarcza Antykryzysowa" w dniu 24 sierpnia 2020 r. w godz. 8.50 - 9.10." Wskazany adres IP oznaczał serwer, z którym łączyli się wnioskodawcy w celu przesłania wniosku w ramach starań o dofinansowanie z "W. Tarczy Antykryzysowej". Informacje te w żaden sposób nie stanowiły dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez skarżącego lub innych wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie. Odwołanie się zatem przez Sąd I instancji do art. 37 ust. 7 u.z.r.p.p.s. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w tym stanie faktycznym było błędne.
Bezspornym jest również, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a WARP jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji.
Ogólną zasadą wynikającą z Konstytucji i przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej t.j. DZ. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.) pozostaje dostęp do informacji. Wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Wynikające z przepisów ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej nie mogą być wykładane rozszerzające. Przepisy te, jako wyjątki od zasady dostępu do informacji publicznej, interpretować należy ściśle.
Według ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Zaznaczyć należy, że są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Logi serwera (inaczej plik dziennika) to zdarzenia dotyczące strony internetowej, które zostały automatycznie zarejestrowane i zapisane w plikach lub bazie danych. Pozwalają one na prześledzenie każdej aktywności użytkowników i botów w witrynie.
Zebrane logi przechowywane są przez czas nieokreślony jako materiał pomocniczy, służący do administrowania serwisem. Informacje w nich zawarte nie są ujawniane nikomu poza osobami upoważnionymi do administrowania serwerem oraz siecią. Na podstawie plików logów mogą być generowane statystyki, stanowiące pomoc w administrowaniu. Zbiorcze podsumowania w postaci takich statystyk nie zawierają żadnych cech identyfikujących osoby, odwiedzającej portal internetowy.
W zależności od konfiguracji logi serwera mogą zawierać różne informacje. W pojedynczym wpisie zwykle znaleźć można jednak: adres IP klienta, datę i czas zdarzenia, żądany w zdarzeniu adres URL, kod odpowiedzi HTTP, liczba obsłużonych przez serwer bajtów, user-agent, czyli aplikacja klienta (program nawiązujący połączenie), adres odsyłający (HTTP referer), jeśli klient został skądś przekierowany.
Procedura konkursu grantowego opracowana została w oparciu o wytyczne Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej i zaakceptowana przez instytucję zarządzającą WRPO – Urząd Marszałkowski Województwa W.. Jak wynika z informacji zawartych na stronie internetowej WARP, W. A. R. P. w ramach projektu "W. Tarcza Antykryzysowa" wypłaciła do dzisiaj już blisko [...] PLN, z [...]. Środki finansowe trafiły do 2770 podmiotów gospodarczych, co stanowi prawie 97% z całkowitej liczby zakwalifikowanych podmiotów.
Zatem każdy obywatel, nie tylko przedsiębiorca biorący udział w konkursie ma prawo wiedzieć w jaki sposób zostały rozdzielone te środki pieniężne i jak przebiegała procedura rejestracji przedsiębiorców.
Na marginesie zauważyć należy, że organ w odpowiedzi na skargę i wniosek skarżącego sam wskazał, że po zakończonym audycie udostępni wnioskowane informację. Skoro audyt został zakończony, to w ocenie Sądu brak jest przeszkód w udzieleniu żądanych informacji.
W ocenie Sądu nie można się również zgodzić się z organem, że informacja o którą wnioskował skarżący to informacja w sprawie indywidualnej.
Pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku skarżącego w niniejszej sprawie nie jest realizacja lub ochrona jego indywidualnych interesów.
Skarżący, jak i inni przedsiębiorcy biorący udział w projekcie "W. Tarcza Antykryzysowa" mają prawo do wszelkich informacji, które pozwolą na poznanie sposobu i kolejności rozdysponowania "grantów".
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, o czym stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. np. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W takiej sytuacji organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz jedynie zawiadamia wnoszącego podanie, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej i nie mieści się w u.d.i.p.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że wobec zaniechania organu udostępnienia żądanych we wniosku informacji we wniosku, wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych, lub jednoznacznego wykazania, że żądane informacje nie są informacją publiczną, należało przyjąć, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu ww. wniosku. Wobec tego, Sąd zobowiązał W. A. R. P. spółka z o.o. z siedzibą w P. do załatwienia wniosku P. N. z dnia 26 sierpnia 2020 r. i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzeczono w puckie 1 i 2 sentencji wyroku.
Oceniając charakter zaistniałej bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o czym świadczy fakt udzielenia odpowiedzi na wniosek, choć sama odpowiedź błędnie uznawała, że żądane dane stanowią informacje w indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a