IV SAB/Po 154/25

IV SAB/Po 154/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Świerczak
Szymon Widłak
Symbol z opisem
6135 Odpady
658
Skarżony organ
Marszałek Województwa
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2025 r. sprawy ze skargi ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa w przedmiocie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpatrzenia sprawy znak [...] z wniosku skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. z dnia 28 października 2024 r. i to w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. S.A. z siedzibą w W. Zakład w O. (dalej również: P. S.A.; Spółka; skarżąca), wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez Marszałka Województwa (dalej też: Marszałek; organ) w sprawie udzielenia stronie pozwolenia na wytwarzanie odpadów o znaku [...] wszczętego na podstawie podania z dnia 28 października 2024 r. zarzucając organowi:
1. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez pozostawienie podania bez rozpoznania, podczas gdy ewentualne braki podania, mające charakter formalny, zostały przez stronę uzupełnione pismem z dnia 25 marca 2025 r. w terminie wyznaczonym przez organ w wezwaniu do usunięcia braków z dnia 26 lutego 2025 r., a zatem brak było przesłanki pozostawienia podania bez rozpoznania określonej przywołanym przepisem, a organ winien był załatwić sprawę poprzez wydanie merytorycznej decyzji,
2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 378 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "PrOŚ"), poprzez uznanie się przez organ za niewłaściwy rzeczowo do rozpoznania spraw tych instalacji stanowiących linie kolejowe, które nie stanowią przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: "Rozporządzenie"), podczas gdy na podstawie art. 378 ust. 2a pkt 1 PrOŚ marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "ustawa z dnia 3 października 2008 r."), natomiast zgodnie z art. 3 pkt 48 PrOŚ przez "zakład" rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami, wobec czego wszystkie wskazane w podaniu z dnia 28 października 2024 r. instalacje w postaci linii kolejowych, w tym te niebędące przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, stanowią jeden zakład, na terenie którego eksploatowana jest instalacja w postaci linii kolejowej nr [...] ([...]), a zatem instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ linia ta wchodzi w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (tj. w skład sieć TEN-T), a zatem właściwość rzeczowa organu, do którego strona wniosła podanie, obejmuje wszystkie wskazane w jego treści linie kolejowe, jako że są one przedsięwzięciami na terenie jednego zakładu.
Skarżąca wniosła o:
1. zobowiązanie organu do załatwienia sprawy i wydania decyzji w terminie odpowiednim do jej załatwienia i do wydania decyzji, jednakże gwarantującym przy tym załatwienie sprawy bez dalszej zbędnej zwłoki,
2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania,
3. stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Jednocześnie skarżąca wskazała, że pismem z dnia 10 czerwca 2025 r. wniosła do właściwego organu - Ministra Klimatu i Środowiska ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że dniu 28 października 2024 r. spółka złożyła do organu podanie (wniosek) o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją przez stronę instalacji w postaci linii kolejowych.
Pismem z dnia 8 stycznia 2025 r. o znaku [...] organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy, to jest 7 marca 2025 r.
Następnie, pismem z dnia 25 lutego 2025 r. organ na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę, że podanie z dnia 28 października 2024 r. dotyczy spraw podlegających załatwieniu przez różne organy administracji publicznej, wobec czego organ, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawę należącą do jego właściwości, a także o tym, że w sprawach innych strona powinna wnieść odrębne podania do właściwych organów.
Ponadto, pismem z dnia 26 lutego 2025 r. organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 50 § 1 k.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia braków podania z dnia 28 października 2024 r. i do złożenia wyjaśnień pouczając przy tym, że nieusunięcie wskazanych w piśmie organu braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Przedmiotowym pismem z dnia 26 lutego 2025r. organ wezwał stronę do usunięcia braków podania dotyczących: (i) weryfikacji tegoż podania w związku z pismem organu z dnia 25 lutego 2025 r.; (ii) przedstawienia stosowanego zaświadczenia w związku z art. 184 ust. 4 pkt 7 PrOŚ; (iii) przedstawienia bilansu masowego w związku z art. 184 ust. 2 pkt 8 PrOŚ; (iv) określenia podstawowego składu chemicznego oraz właściwości wszystkich odpadów przewidzianych do wytwarzania w związku z art. 187 ust. 2b pkt 2 PrOŚ; (v) przedstawienia informacji w kwestii spełnienia wymagań, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów.
Pismem z dnia 11 marca 2025 r. organ na podstawie art. 36 § 1 kpa zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazanym w piśmie organu z dnia 8 stycznia 205 r. i wskazał nowy termin załatwienia sprawy, to jest 9 maja 2025r.
Pismem z dnia 25 marca 2025 r. strona, w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 26 lutego 2025 r., uzupełniła braki przedmiotowego podania oraz udzieliła wyjaśnień.
Następnie, pomimo uzupełnienia przez stronę braków podania oraz udzielenia wyjaśnień, pismem z dnia 9 maja 2025 r. o organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomił stronę o pozostawieniu podania z dnia 28 października 2024 r. bez rozpoznania.
W pismach z dnia 8 stycznia 2025 r. i z dnia 11 marca 2025 r., jako uzasadnienie niezałatwienia sprawy w terminie, organ wskazał prowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz obciążenie pracą właściwego departamentu w urzędzie obsługującym organ, spowodowane realizowaniem nowych zadań cedowanych na samorząd województwa wskutek zmian stanu prawnego, w szczególności w zakresie gospodarki odpadami.
W ocenie skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy, poza skierowaniem do strony pisma z dnia 26 lutego 2025 r., organ od momentu złożenia podania tj. 28 października 2024 r., do dna poinformowania strony o pozostawieniu tegoż podania bez rozpoznania, to jest do dnia 9 maja 2025 r., nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, to jest do zgromadzenia materiału dowodowego, który pozwalałby na wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.
Skarżąca zarzuciła organowi zaniechanie jakichkolwiek czynności nawet w sprawie, którą według pisma tegoż organu z dnia 25 lutego 2025 r. - sam uznał za należącą do jego właściwości rzeczowej.
Skarżąca powołując się na stanowisko orzecznictwa, podniosła, że złożony w przedmiotowej sprawie wniosek nie zawierał braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 1 k.p.a., a zatem możliwe było jego merytoryczne rozpoznanie i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, nie zaś pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem spółki braki, do których strona została wezwana pismem organu z dnia 25 lutego 2025 r., nie miały w całości charakteru braków formalnych. Co przy tym istotne, rzeczywiste braki określone pismem organu z dnia 25 lutego 2025 r., które miały formalny charter zostały przez stronę usunięte pismem z dnia 25 marca 2025 r. Uzupełnienie przez stronę tych braków nastąpiło przy tym z zachowaniem terminu wyznaczonego w tym celu przez organ.
Zdaniem strony skarżącej, problem w przedmiotowej sprawie dotyczy interpretacji pojęcia "zakładu" na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), gdyż ujawniona wątpliwość wynika z faktu, że wniosek dotyczy instalacji będącej obiektem liniowym, którym charakterystycznym parametrem jest długość. Skarżąca przedstawiła w tym względzie poglądy dotyczące rozumienia pojęcia zakładu w świetle art. 3 pkt 48 p.o.ś., pojęcia instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś., przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 p.o.ś., jak też treści art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. określającej właściwość marszałka województwa. Argumentowała, że linie kolejowe powiązane są technologicznie i bez znaczenia pozostaje, czy są one uznawane mogące zawsze czy też potencjalnie oddziaływać na środowisko; bez wątpienia każda linia kolejowa jest połączona z sąsiednimi liniami, tworząc wspólną sieć dróg kolejowych. Na linię kolejową, jako obiekt liniowy stanowiący budowlę, której eksploatacja powoduje emisje, a co za tym idzie spełniającą definicję instalacji zawartą w art. 3 pkt 6 lit. c) PrOŚ, składają się poza torem/torami, różnego rodzaju urządzenia wraz z gruntami, na których się one znajdują. Można zatem stwierdzić, że każda linia kolejowa stanowi odrębną instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. c) PrOŚ, posadowioną na konkretnym gruncie. Linie kolejowe, w tym urządzenia i grunty, które stanowią elementy tych linii, w większej liczbie, mogą przy tym składać się na jeden zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 PrOŚ. Definicja ustawowa zakładu obejmuje bowiem instalację lub instalacje, tereny na których ta instalacja lub te instalacje się znajdują, a także urządzenia na tych terenach - i co przy tym istotne, tereny te nie muszą ze sobą sąsiadować, ponieważ taka konieczność nie wynika art. 3 pkt 48 PrOŚ. Można jednak zauważyć, że chociaż na ich przeważającej długości poszczególnych linii kolejowych grunty, na których się one znajdują, najczęściej nie sąsiadują ze sobą, to jednak nierzadko zdarza się i tak, że tory różnych linii kolejowych - oznaczonych przez zarządcę infrastruktury kolejowej swoimi indywidualnymi numerami - biegną obok siebie, na jednym nasypie kolejowym lub w wykopie, czy też krzyżują się ze sobą bądź nawet łączą.
Jak wynika z treści podania z dnia 28 października 2024 r., pozwolenie na wytwarzanie odpadów ma zostać wydane dla łącznie dziewiętnastu instalacji, które składają się na jeden zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 PrOŚ. Właściwość rzeczowa marszałka województwa, zgodnie z art. 378 ust. 2b pkt 1 PrOŚ, zależy przy tym wyłącznie od tego, czy któraś z tych dziewiętnastu instalacji, eksploatowanych w ramach tego samego zakładu, jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Ponieważ z pisma organu z dnia 25 lutego 2025 r. wyraźnie wynika, że linią wchodzącą w skład sieci [...] jest linia kolejowa nr [...] ([...]), to oczywistym być musi, że organ, do którego wniesione zostało podanie z dnia 28 października 2024 r. jest rzeczowo właściwy do załatwienia sprawy nie tylko dotyczącej tejże linii, ale także pozostałych osiemnastu linii, o których mowa w przedmiotowym podaniu, jako że składają się one wszystkie na ten sam zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 PrOŚ.
Zdaniem skarżącej zgodnie z brzmieniem art. 181 ust. 1a p.o.ś. organ ochrony środowiska, na wniosek prowadzącego instalację, może objąć jednym pozwoleniem instalacje położone na obszarze swojej właściwości, zatem bez względu na liczbę instalacji prowadzonych przez wnioskodawcę pozwolenie na wytwarzanie odpadów może zostać wydane dla kilku instalacji jednocześnie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Zdaniem Marszałka, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy nie mógł zakończyć postępowania w inny sposób niż pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ zwrócił uwagę na związanie oceną wyrażoną w postanowieniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 lutego 2025 r. wydanym w związku z ponagleniem spółki i nie mógł postąpić wbrew stanowisku organu wyższego stopnia. Stosownie do art. 66 § 1 k.p.a. Marszałek Województwa zawiadomił Skarżącą, że rozpozna wniosek wyłącznie w zakresie linii kolejowych pozostających w jego właściwości, natomiast w pozostałym zakresie należy złożyć odrębne podania do starostów (prezydentów miast na prawach powiatu). Następnie Spółka została wezwana do usunięcia braków formalnych podania, m.in. w zakresie zweryfikowania wniosku stosownie do właściwości Marszałka Województwa. Braki nie zostały usunięte, w konsekwencji wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, o czym poinformowano Skarżącą w maju 2025 r.
Skierowane do Skarżącej wezwanie miało na celu nadanie wnioskowi zakresu umożliwiającego jego rozpoznanie w ramach właściwości rzeczowej Marszałka Województwa. Nie dotyczyło ono zagadnień merytorycznych, a więc takich, które winny zostać wyjaśnione w trybie art. 50 § 1 k.p.a. Wezwanie zostało poprzedzone zawiadomieniem z art. 66 § 1 k.p.a. Brak było też podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ nie wystąpiła żadna okoliczność, w świetle której postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Nie sposób było również orzec o odmowie udzielenia pozwolenia, bowiem decyzja taka ma charakter rozstrzygnięcia merytorycznego, a więc co do istoty sprawy. Tymczasem ze względu na braki formalne złożonej dokumentacji, które pomimo wezwań nie zostały usunięte, podanie nie mogło zostać rozpatrzone merytorycznie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana z urzędu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: p.p.s.a.
Kontrola przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów administracji (art. 3 § 1 i 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Kwestia bezczynności organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. Z kolei w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania ocenia się zasadniczo sprawność podejmowanych czynności.
Stosownie do art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
W myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W przedmiotowej sprawie, przed wniesieniem skargi (czyli 13 czerwca 2025r.) skarżąca wniosła wymagane ponaglenie, na co wskazuje fakt złożenia pisma z dnia 10 czerwca 2025 r. stanowiącego ponaglenie na "bezczynność i przewlekłość" Marszałka w załatwienia sprawy znak [...] dotyczącej wniosku P. S.A. z dnia 28 października 2024 r. W takich warunkach Sąd stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, co umożliwiało jej merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny.
Rozpoznając skargę na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać opieszałości organu administracji w załatwieniu sprawy, bez względu na to, jak zostały sformułowane żądania skargi. Przy czym bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawnie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (patrz: wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22).
Wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem związanym z upływem terminu na załatwienie sprawy, który został określony w ustawie albo wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., co wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych we wskazany powyżej sposób, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności, ale postępowanie jest prowadzone, toczy się, dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia konkretnej sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów (postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19).
Z akt sprawy wynika, że w dniu 28 października 2024 r. (data wpływu do organu) P. S.A. Zakład w O. wystąpiła do Marszałka Województwa z wnioskiem w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją przez stronę instalacji w postaci linii kolejowych. Pismem z dnia 8 stycznia 2025 r. organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
Następnie, pismem z dnia 25 lutego 2025 r. organ na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. zawiadomił spółkę, że podanie z dnia 28 października 2024 r. dotyczy spraw podlegających załatwieniu przez różne organy administracji publicznej, wobec czego organ, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawę należącą do jego właściwości, a w sprawach innych strona powinna wnieść odrębne podania do właściwych organów.
Pismem z dnia 26 lutego 2025 r. organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 50 § 1 k.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia braków podania z dnia 28 października 2024 r. i do złożenia wyjaśnień pouczając przy tym, że nieusunięcie wskazanych w piśmie organu braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Następnie, pomimo uzupełnienia przez skarżącą braków podania oraz udzielenia wyjaśnień, pismem z dnia 9 maja 2025 r. organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomił stronę o pozostawieniu podania z dnia 28 października 2024 r. bez rozpoznania.
Istotne dla sprawy było zatem rozstrzygnięcie, czy zarzucana w skardze zwłoka organu rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
W tym miejscu wskazać przyjdzie, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Przy tym, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego (na wniosek strony - art. 61 § 3 k.p.a.) wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ podejmuje czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie nie krótszym niż siedem dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy samo pozostawienie podania bez rozpoznania) już w toku wszczętego postępowania (patrz np. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2618/24 i II OSK 2620/24, 12 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2524/24, 11 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2508/24).
Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej. Strona ma w takim przypadku możliwość wniesienia skargi do sądu na bezczynność organu, a sąd dokonuje wówczas kontroli zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania (patrz: uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 oraz wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/22 i wyrok z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II OSK 2874/21).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia bezczynności organu.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż od dnia złożenia przez PKP podania czyli 28 października 2024 r. do dnia 8 stycznia 2025 r. tj zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Natomiast od dnia 8 stycznia 2025 r. kilkukrotnie przedłużał termin do załatwienia sprawy, by finalnie pozostawić podanie skarżącej bez rozpoznania, kończąc postepowanie 8 maja 2025 r.
W przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić dwie kwestie. Pierwsza dotyczy właściwości organu w załatwieniu podania skarżącej. Mianowicie, czy po stronie Marszałka zachodziła powinność procedowania w sprawie. Druga zaś odnosi się do podstaw zastosowania art. 64 § 2 oraz art. 66 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 647) marszałek województwa jest właściwy w sprawach: 1) przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.
Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 ze zm.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej i uchylającym decyzję nr 661/2010/UE (Dz.Urz.UE.L 348 z 20.12.2013, str. 1, z późn. zm.). Natomiast według § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia linie kolejowe inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 29, urządzenia do przeładunku w transporcie intermodalnym, mosty, wiadukty lub tunele liniowe w ciągu dróg kolejowych oraz bocznice co najmniej z jednym torem kolejowym o długości użytecznej powyżej 1 km, są przedsięwzięciami potencjalnie znacząco oddziałującymi na środowisko.
Poza tym, w myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 697) linia kolejowa to wyznaczona przez zarządcę infrastruktury droga kolejowa przystosowana do prowadzenia ruchu pociągów, zaś w myśl art. 4 pkt 1a tej ustawy droga kolejowa to tor kolejowy albo tory kolejowe wraz z elementami wymienionymi w pkt 2-12 załącznika nr 1 do ustawy, o ile są z nimi funkcjonalnie połączone, niezależnie od tego, czy zarządza nimi ten sam podmiot.
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przywołanym wcześniej art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., o właściwości marszałka województwa nie decyduje to, czy dane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko, ale to, czy jest przedsięwzięciem na terenie zakładu (w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś.), gdzie jest eksploatowana instalacja (w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś.), która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego, skoro linie kolejowe jako budowle niebędące urządzeniem technicznym spełniają przesłanki by zakwalifikować je jako instalacje, a do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczają się m.in. linie kolejowe wchodzące w skład infrastruktury transportu kolejowego transeuropejskiej sieci transportowej, to w świetle art. 378 ust. 2a p.o.ś. marszałek województwa będzie organem właściwym w przedmiotowej sprawie.
Skoro skarżąca Spółka zarządza zakładem, na terenie którego eksploatowana instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś.
Jak wynika bowiem z akt sprawy (tabela nr 1 wniosku - str. 7-8), na terenie Zakładu są eksploatowane linie kolejowe które należą do transeuropejskiej sieci transportowej, co stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. Natomiast to, czy wytwarzanie odpadów na terenie działalności Zakładu, powyższego kryterium nie spełnia, nie ma rozstrzygającego znaczenia w sprawie.
W konsekwencji, o ile wezwanie skarżącej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wynikających z przepisów szczególnych (przede wszystkim art. 181 p.o.ś.) było czynnością zasadną, to zawiadomienie na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., informujące skarżącą w stosunku do jakich terenów wniosek o pozwolenie na wytwarzanie odpadów powinien zostać złożony do innych organów (właściwych miejscowo) już nie.
Podkreślić należy, że pismem z dnia 25 marca 2025 r. Spółka przedstawiła wyjaśnienia w zakresie weryfikacji wniosku i uzupełniła braki formalne wniosku, o które była wzywana pismem z dnia 26.02.2025 r. Pomimo uzupełnienia braków formalnych wniosku przez skarżącą organ nie dokonał jakiejkolwiek czynności przez ponad 2 miesiące, aż do dnia 9 maja 2025 r., kiedy to pozostawił wniosek bez rozpoznania.
Co prawda wcześniej, przy piśmie z dnia 11 marca 2025 r. organ kolejny raz przedłużył termin do rozpoznania sprawy do 9 maja 2025 r., jednakże skarżąca braki uzupełniała w wyznaczonym 30 dniowym terminie, tj. 25 marca 2025 r. zatem nie było przeszkód by organ mógł w tej sprawie procedować.
W ocenie Sądu organ bezsprzecznie pozostawał zatem w bezczynności.
Odnosząc się jeszcze do kwestii właściwości organu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Natomiast stosownie do art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. W przypadku takim obowiązki organu niewłaściwego do rozpatrzenia wszystkich żądań ograniczone są do obowiązku zawiadomienia, że w innych sprawach wnoszący podanie powinien złożyć odrębne podanie do właściwego organu. Zasadniczo nie może też pozostawać w bezczynności w załatwieniu sprawy co do istoty organ, który nie jest rzeczowo właściwy w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt I OSK 392/23).
Niemniej jednak, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności wtedy, gdy stwierdzając swoją niewłaściwość w sprawie bądź kwestionując swoją właściwość, nie podejmuje działań stosownie do unormowań wskazanych w przepisach art. 65 i art. 66 k.p.a. Z kolei przekazanie podania według właściwości, względnie zastosowanie art. 66 k.p.a. albo wywołanie sporu o właściwość stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 1871/22). Dlatego w orzecznictwie przyjmuje się, że organ, do którego wpłynęło podanie, tak długo sam uznaje swoją właściwość w sprawie, jak długo nie przekazuje otrzymanego podania innemu organowi albo nie wywołuje sporu o właściwość (art. 19 k.p.a. w zw. z art. 22 k.p.a.).
W niniejszej sprawie Marszałek był właściwy w sprawie z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów na terenie działalności Zakładu w O. Przy tym, pomimo niezasadnego powołania się na art. 66 § 1 k.p.a., organ nie załatwił sprawy w terminie nawet w tej części, w jakiej uznawał swoją właściwość. Wszystko to wskazuje na zaistnienie po stronie organu stanu bezczynności w załatwieniu sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było nieuprawnione. Zdaniem Sądu, organ powinien był przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia w drodze wydania decyzji załatwiającej sprawę (poprzez wydanie żądanego pozwolenia, odmowę jego wydania czy też ewentualnie tzw. merytoryczne umorzenie postępowania).
Sąd wskazuje, że stanowisko zajęte przez Ministra Klimatu i Środowiska w postanowieniu znak [...] z dnia 4 lipca 2025 r. nie mogło stanowić podstawy oceny, czy organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, jaką przybrała postać i jaki miała charakter. Nie wiążą one sądu administracyjnego oceniającego opieszałość organu w załatwieniu sprawy. Sąd dodatkowo wyjaśnia, że według orzecznictwa skardze podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3092/19 i 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2011/19). Dla swej skuteczności ponaglenie musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość. Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi ani dla jej skuteczności. Skarga jest dopuszczalna zatem niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2023 r. i wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 27/20).
W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności w wyżej opisanej sprawie, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku.
Jednocześnie, Sąd w pkt 1 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy znak [...] z wniosku skarżącej z dnia 28 października 2024 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.
Termin ten koresponduje z terminami na załatwienie sprawy określonymi w art. 35 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem treści art. 286 § 2 p.p.s.a. Nie narusza to dyspozycji art. 35 § 5 k.p.a. Sąd wziął również pod uwagę dotychczasowy okres trwania postępowania i stan zaawansowania czynności nakierowanych na zgromadzenie materiału procesowego.
Oceniając wagę stwierdzonej zwłoki w załatwieniu sprawy, Sąd uznał, że bezczynność w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie miała charakteru rażącego, o czym rozstrzygnięto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 3 sentencji. W zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd skargę oddalił, o czym orzekł jak w punkcie 4 wyroku.
Sąd miał na względzie, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie zwłoki organu winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Stąd też samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy taki stan rzeczy nie wystąpił. Sam okres trwania postępowania, licząc od daty wpływu podania do organu (28 października 2024 r.) do wniesienia skargi (13 czerwca 2025 r.), nie mógł w prosty sposób świadczyć o tym, że bezczynność, w którą organ finalnie popadł, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwłoka nie była skutkiem złej woli organu (intencjonalnego działania na szkodę strony), lecz odmiennym rozumieniem przepisów co do właściwości organu, znajdujących zastosowanie w sprawie, wzmocnionym stanowiskiem zajmowanym przez Ministra Klimatu i Środowiska. Sąd miał na uwadze, że w sprawie – z uwagi na jej specyfikę i złożoność – początkowo zachodziła konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym co do kwestii wstępnych (formalnych), jak i merytorycznych. Poza tym w zawiadomieniach w trybie art. 36 k.p.a. sygnalizowane było przez organ obciążenie pracą, wynikające z realizowania nowych zadań cedowanych na samorząd województwa na skutek zmiany stanu prawego, w szczególności z zakresu gospodarki odpadami.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2023.1964 t.j.). Na zasądzoną sumę kosztów składają się: uiszczony wpis w kwocie 100 zł oraz koszty związane z zastępstwem procesowym w łącznej kwocie 497 zł (480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).