IV SAB/PO 105/25

IV SAB/Po 105/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jacek Rejman
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący/
Maciej Busz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T. sp.k. z siedzibą w K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SAB/Po 105/25
Uzasadnienie
T. Spółka komandytowa z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (znak: [...]) zarzucając :
- naruszenie przepisów postępowania, t.j. art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "k.p.a.") poprzez niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie i, w konsekwencji, pozostawanie przez organ w bezczynności;
- naruszenie przepisów postępowania, t.j. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 553 z późn. zm., dalej "Ustawa zmieniająca") poprzez błędne uznanie, że we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej inwestor zobowiązany jest przedłożyć organowi wypisy i wyrysy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wszystkich nieruchomości położonych w stosunku do projektowanej elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów, mimo że przepisy prawa nie nakładają na inwestora takiego obowiązku, a w konsekwencji bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania, mimo usunięcia przez skarżącego wszelkich braków formalnych podania.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o:
1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązanie organu do wydania, w terminie wskazanym przez Sąd, decyzji w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę;
2. na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności prowadzenia postępowania;
3. na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzenie, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. na podstawie art. 150 § 2 p.p.s.a., wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej właściwymi przepisami prawa;
5. na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w dniu 26 sierpnia 2024 r., skarżąca złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji pn.: "Dwie elektrownie wiatrowe o mocy do 4,5 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą" (dalej "Wniosek"). Organ pismem z dnia 6 września 2024 r., doręczonym w dniu 9 września 2024 r., wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 30 dni od daty otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, poprzez:
1. wskazanie projektowanej wysokości elektrowni wiatrowej oraz średnicy wirnika wraz z łopatami;
2. dołączenia kopii mapy ewidencyjnej obejmującej nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż 700 metrów;
3. wskazanie aktualnego sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy, nieruchomości położonych w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów;
4. przedłożenie wypisu i wyrysu z planu miejscowego obejmującego nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równiej i mniejszej niż 700 metrów.
Pismem z dnia 7 października 2024 r., z zachowaniem terminu wyznaczonego przez organ, skarżąca uzupełniła wniosek poprzez:
1. wskazanie projektowanej wysokości elektrowni wiatrowej oraz średnicy wirnika wraz z łopatami,
2. przedłożenie kopii mapy ewidencyjnej obejmującej nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równiej i mniejszej niż 700 metrów;
3. wskazanie aktualnego sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy, nieruchomości położonych w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej iż 700 metrów,
oraz przedłożenie:
- wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] znak [...] z 23.09.2024r.,
- wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - pismo Urzędu Gminy [...] znak [...] z 16.09.2024r.
- Informacji Urzędu Gminy [...] znak [...] z 16.09.2024r.
Organ pismem z dnia 25 października 2024 r., zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wskazując, że skarżąca uzupełniła wniosek jedynie w części, tj. z pominięciem pkt 4 wezwania. Zdaniem organu, skarżąca błędnie nie przedłożyła wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wszystkich nieruchomości położonych w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów w stosunku do projektowanej elektrowni wiatrowej, tj. nie przedłożyła wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...], obręb J. oraz nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb K., gmina [...].
Pismem z dnia 27 listopada 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") w związku z niezałatwieniem sprawy administracyjnej w terminie poprzez niezasadne pozostawienie podania skarżącej bez rozpoznania.
9 grudnia 2024 r. GINB wydał postanowienie (znak: [...])), w którym wskazał, iż organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu GINB powołał się na przyjęte w doktrynie oraz w orzecznictwie rozumienia ustawowych pojęć "bezczynność" oraz "przewlekłość" uznając, że organowi nie można zarzucić naruszenia. Zdaniem GINB, organ słusznie przyjął, iż wniosek został uzupełniony jedynie w części, wobec czego posiada braki, których wystąpienie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie GINB zastrzegł, że kwestie (zarzuty) merytoryczne skarżącej objęte ponagleniem wykraczają poza zakres przedmiotowy postanowienia, a ich zasadność nie była przez GINB rozpatrywana.
Mając powyższe na względzie, zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., tj. po wyczerpaniu środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przez organem, skarżąca zaskarżyła bezczynność organu do Sądu.
Wskazano, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, skarga na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. przysługuje również w przypadkach nieuprawnionego pozostawienia podania bez rozpoznania (uchwała NSA (7) z 3.09.2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 11.02.2014 r., II GSK 2427/13, LEX nr 1450763; wyrok NSA z 19.05.2015 r., I OSK 57/15, LEX nr 1984475; wyrok NSA z 10.03.2011 r., II GSK 358/10, LEX nr 992368). W konsekwencji, skarżąca jest uprawniona do złożenia skargi na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie.
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, jakoby nie uzupełniła w całości wniosku, co skutkowało pozostawieniem sprawy bez rozpoznania. W piśmie z dnia 7 października 2024 r., skarżąca wskazała, iż niektóre działki nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...], co wynika z:
- pisma Urzędu Gminy [...] znak [...] z 16.09.2024r., zawierającego wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz
- informacji Urzędu Gminy [...] znak [...] z 16.09.2024r.
Jednocześnie wskazała, że jak wynika zarówno z pisma Urzędu Gminy [...] znak [...] z 16.09.2024r., jak i z Informacji Urzędu Gminy [...] znak [...] z 16.09.2024r, działki [...], obręb J. oraz działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie K. gm. [...] objęte są studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Przeznaczenie wskazanych działek w studium to: ZL - Lasy i zadrzewienia. Działki te są położone w odległości ok. 650 - 700 m od projektowanych elektorowi wiatrowych.
Wskazano, że nieobjęcie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powyższych działek nie oznacza braku możliwości realizowania zamierzenia inwestycyjnego przez skarżącą, mimo iż, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 4) Ustawy zmieniającej, na podstawie której wprowadzono zmiany w zakresie możliwości lokowania elektrowni wiatrowych:
"1. Jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w art. 15 ust. 2 lub ust. 7 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej inwestor wskazuje na spełnienie wymogu zachowania odległości nie mniejszej niż 700 metrów od budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej, dołączając do tego wniosku:
4) wypis i wyrys z planu miejscowego obejmującego nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów"
nie oznacza to, że wszystkie nieruchomości położone w odległości równej i mniejszej niż 700 m od projektowanej elektrowni wiatrowej muszą być objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie takiego stanowiska stanowiłoby zaprzeczenie sensu oraz celu zmian wprowadzonych Ustawą zmieniającą. Nadrzędną zasadą obowiązującą na gruncie przepisów prawa jest lokowanie elektrowni wiatrowych, które spełniają wymóg zachowania odległości nie mniejszej niż 700 metrów od budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej. Zgodnie z powyższym, inwestor musi wykazać, że: a) elektrownia wiatrowa będzie posadowiona w miejscu, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza możliwość lokowania elektrowni wiatrowych; oraz
b) w promieniu 700 metrów nie ma posadowionych budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszanej.
Brak jest regulacji, które wskazywałyby na konieczność obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na całym obszarze znajdującym się w odległości 700 metrów od projektowanej inwestycji. Zgodnie z powyższym, na inwestorze spoczywa obowiązek udowodnienia, że w promieniu 700 metrów od elektrowni wiatrowej nie ma posadowionych budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszanej. Artykuł 9 ust. 1 Ustawy zmieniającej wskazuje jedynie pomocniczo w jaki sposób okoliczność tego rodzaju może zostać wykazana w postępowaniu przez właściwym organem. Jednocześnie powołany przepis nie wprowadza odrębnego wymogu prawnego, na podstawie którego organ mógłby przyjąć, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi obowiązywać na całym obszarze 700 metrów od projektowanej elektrowni wiatrowej.
W konsekwencji, brak było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru. Przyjąć należy, że inwestor jest uprawniony do wykazania spełnienia przesłanek ustawowych np. poprzez przedłożenie aktualnego sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy, nieruchomości położonych w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów. Obowiązek wynikający z art. 9 ust. 1 Ustawy zmieniającej skarżąca wykonała poprzez przedstawienie organowi w piśmie z dnia 7 października 2024 r. informacji o aktualnym sposobie zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości znajdujących się w odległości równiej i mniejszej niż 700 metrów od projektowanych dwóch elektrowni wiatrowych.
Z przedłożonych wyjaśnień, zdjęć oraz pozostałych dokumentów bezsprzecznie wynika, iż została zachowana minimalna odległość inwestycji od budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszkaniowej. Organ był więc zobowiązany nadać bieg postępowaniu. Mimo to, wbrew brzmieniu obowiązujących przepisów prawa, organ bezpodstawnie pozostawił sprawę bez rozpoznania, czym naruszył art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 Ustawy zmieniającej.
W konsekwencji przyjąć należy, że organ winien wszcząć postępowanie i zakończyć je w terminie określonym w art. 35 k.p.a., czego nie zrobił dopuszczając się tym samym bezczynności. Jednocześnie bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Organ dokonał bowiem wadliwej interpretacji obowiązujących przepisów błędnie nakładając na skarżącą obowiązek, który nie wynika z obowiązujących regulacji prawnych, czego następstwem było błędne uznanie, iż skarżąca nie uzupełniła braków formalnych podania oraz bezpodstawne pozostawienie sprawy bez rozpoznania.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że pismem z 6 września 2024 r. (znak: [...]), dotyczącym wniosku o pozwolenie na budowę dla inwestycji pn.: "Dwie elektrownie wiatrowe o mocy do 4,5 MW każda, wraz z niezbędną infrastrukturą, wezwał skarżącą w pkt 4 do "przedłożenia wypisu i wyrysu z planu miejscowego obejmującego nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów".
W odpowiedzi na wezwanie pismem z 7 października 2024 r. skarżąca wskazała, że "jak wynika z Informacji Urzędu [...] znak [...] z 16 września 2024 r., działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w obrębie K. gm. [...] nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a objęte są studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (...). Działki te są położone w odległości ok. 650-700 m od projektowanych elektrowni wiatrowych. Brak objęcia miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego powyższych działek nie oznacza jednak braku możliwości realizowania zamierzenia inwestycyjnego przez Stronę".
Wojewoda nie zgodził się ze skarżącą, która podnosi, iż "brak jest regulacji, w tym przepisów ustawy zmieniającej, które wskazywałyby na konieczność obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na całym obszarze znajdującym się w odległości 700 metrów od projektowanej inwestycji". Ustawodawca w art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 553) precyzyjnie wskazuje, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołącza się wypis i wyrys z planu miejscowego obejmującego nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów. Wojewoda zauważył, że ww. przepis nie wprowadza zastrzeżenia "o ile plan miejscowy został sporządzony dla takiego obszaru".
Samo "przedstawienie informacji o aktualnym sposobie zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości znajdujących się w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów od projektowanych dwóch elektrowni wiatrowych" nie stanowi wypełnienia dyspozycji wynikającej z przywoływanego art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw, bowiem "informacje" te nie stanowią wypisu i wyrysu z planu miejscowego.
Z wykładni celowościowej ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wynika, że plan miejscowy przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej sporządza się co najmniej dla obszaru, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy. Na obszarze tym nie mogą być zlokalizowane nowe budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Trzeba przy tym mieć na względzie, że ustawodawca w art. 6 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nakazał uwzględnienie przez wojewodę - przy wydawaniu pozwolenia na budowę - tych odległości. W konsekwencji organ architektoniczno-budowlany, w ramach swoich kompetencji ustawowych, był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany żądać od inwestora, aby do wniosku o pozwolenie na budowę dołączony został wypis i wyrys z planu miejscowego. Ustawodawca w znowelizowanych przepisach wyraźnie wskazuje, że do wniosku "dołącza się" ww. dokumenty. Wojewoda zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania informując, że "inwestor może ponownie złożyć wniosek, dołączając wszystkie, prawidłowo przygotowane dokumenty". Stąd też na gruncie niniejszej sprawy nie można Wojewodzie zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, gdyż żądanie uzupełnienia braku formalnego wynikało bezpośrednio z przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 r. ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.
Skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Sąd wyjaśnia, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.
Wskazać należy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulowane są w w/w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Z powyższych unormowań wynika więc, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, sprawa zasadniczo powinna być załatwiona w terminie jednego miesiąca.
Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
W ocenie Sądu treść niniejszej skargi i okoliczności sprawy wskazują na to, że powinna ona zostać uznana za skargę na bezczynność organu.
Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.
Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 k.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia, a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 27 listopada 2024 r. wniosła ponaglenie na bezczynność organu do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") w związku z niezałatwieniem sprawy administracyjnej w terminie poprzez niezasadne pozostawienie podania skarżącej bez rozpoznania.
9 grudnia 2024 r. GINB wydał postanowienie (znak: [...])), w którym wskazał, iż organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a k.p.a.
Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy podkreślić, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela wiążący pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, że na pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W realiach rozpoznawanej sprawy, w ramach skargi na bezczynność, możliwe i konieczne było więc zbadanie, czy zawiadomienie o pozostawieniu wniosku strony bez rozpoznania, wobec nieuzupełnienia braków formalnych, miało uzasadnienie, a następnie, w zależności od wyniku uprzedniej oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności.
Dokonując tej oceny Sąd przypomina sekwencję istotnych dla tej sprawy zdarzeń :
- 26.08.2024 r. – skarżąca złożyła wniosek o pozwolenie na budowę dwóch elektrowni wiatrowych o mocy do 4,5 MW każda wraz z niezbędna infrastrukturą,
- 06.09.2024 – organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez m.in. przedłożenie wyrysu i wypisu z m.p.z.p. obejmujący nieruchomości położone w odległości równej i mniejszej 700 m, pouczając o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych
- 07.10.2024 r. – skarżąca uzupełniła braki formalne, ale nie w pełni. W zakresie dotyczącym wypisu i wyrysu z m.p.z.p. skarżąca wskazała bowiem, że działki położone w odległości do 700 m nie są objęte m.p.z.p.
- 25.10.2024 r. – organ pozostawił wniosek bez rozpoznania z powodu nieuzupełnienia braków formalnych.
Dla oceny prawidłowości postępowania w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miał art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 553 z późn. zm.) stanowiący, że :
"1. Jeżeli w planie miejscowym, o którym mowa w art. 15 ust. 2 lub ust. 7 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 1, przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, we wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej inwestor wskazuje na spełnienie wymogu zachowania odległości nie mniejszej niż 700 metrów od budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej, dołączając do tego wniosku:
4) wypis i wyrys z planu miejscowego obejmującego nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów".
Sąd podziela stanowisko organu, że skoro przepis art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw jednoznacznie i wprost przewiduje, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołącza się wypis i wyrys z m.p.z.p., to brak dołączenia tego dokumentu powoduje, iż wniosek jest obarczony brakami, które nie zostały uzupełnione.
Należy podkreślić, że już z wykładni literalnej wynika, że powyższy przepis stanowi, iż inwestor ma obowiązek dołączyć m.in. wypis i wyrys z planu miejscowego obejmującego nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów. Wskazuje na to sformułowanie "dołączając do tego wniosku" mające charakter obligatoryjny i jednoznacznie nakładające taki obowiązek.
Sąd podziela pogląd organu, że samo "przedstawienie informacji o aktualnym sposobie zagospodarowania, w tym zabudowy nieruchomości znajdujących się w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów od projektowanych dwóch elektrowni wiatrowych" nie stanowi wypełnienia dyspozycji wynikającej z przywoływanego art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o zmianie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz niektórych innych ustaw, bowiem "informacje" te nie stanowią wymaganego przez w/w ustawę wypisu i wyrysu z planu miejscowego.
Trafnie organ wskazał, że z wykładni celowościowej ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych wynika, że plan miejscowy przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej sporządza się co najmniej dla obszaru, o którym mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy, a więc nie mniejszej niż 700 m od planowanej elektrowni. Na obszarze tym nie mogą być zlokalizowane nowe budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa. Istotne jest to, że ustawodawca w art. 6 pkt 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nakazał uwzględnienie przez wojewodę - przy wydawaniu pozwolenia na budowę - tych odległości. W konsekwencji organ architektoniczno-budowlany, w ramach swoich kompetencji ustawowych, był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany żądać od inwestora, aby do wniosku o pozwolenie na budowę dołączony został wypis i wyrys z planu miejscowego. Ustawodawca w znowelizowanych przepisach wyraźnie wskazuje, że do wniosku "dołącza się" ww. dokumenty.
Przyjmuje się, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. podlega wykładni ścisłej, a jego stosowanie służy wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa, a więc innymi słowy usunięciu braków w zakresie odnoszącym się do "ustalonych tymi przepisami prawa innych wymagań". Wobec tego, że brakami podania są niewątpliwie takie tylko braki, które uniemożliwiają nadanie mu biegu, stosowanie przywołanego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku (podania) oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji - przed którym inicjowane jest postępowanie - uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, albowiem ustalenia faktyczne determinujące wydanie decyzji o określonej treści są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (wyrok NSA z 6 sierpnia 2024 r., II GSK 2115/23, LEX nr 3773492).
Wojewoda – wobec niespełnienia przez skarżącą obligatoryjnego wymogu dołączenia do wniosku wypisu i wyrysu z planu miejscowego obejmującego nieruchomości położone w stosunku do elektrowni wiatrowej w odległości równej i mniejszej niż 700 metrów – prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa pozostawił wniosek skarżącej bez rozpoznania informując, że "inwestor może ponownie złożyć wniosek, dołączając wszystkie, prawidłowo przygotowane dokumenty". Niedołączenie bowiem wypisu i wyrysu z planu miejscowego było brakiem, który uniemożliwił nadanie wnioskowi biegu.
Stąd też na gruncie niniejszej sprawy Wojewoda nie był bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącej, gdyż żądanie uzupełnienia braku formalnego wniosku wynikało bezpośrednio z przepisów prawa, a skoro nie został on uzupełniony to prawidłowo pozostawiono podanie bez rozpoznania. Pozostawienie podania bez rozpoznania stanowiło zakończenie postępowania.
W związku z powyższym organ nie pozostawał bezczynny, gdyż zakończył postępowanie podejmując na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. czynność w postaci pozostawienia wniosku skarżącej bez rozpoznania.
Wobec powyższego na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalono skargę.