IV SAB/Po 104/22

IV SAB/Po 104/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Donata Starosta /przewodniczący/
Izabela Bąk-Marciniak
Monika Świerczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 2 pkt 9, art. 53, art. 153,  art. 170 ,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 16 ust. 2 pkt 1, art. 17 ust. 2,
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi M. U. na bezczynność Dyrektora Instytutu F. w przedmiocie przekazania odwołania 1. zobowiązuje Dyrektora Instytutu F. do przekazania do właściwego organu odwołania M. U. z dnia [...] sierpnia 2021 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że Dyrektor Instytutu F. dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Dyrektora Instytutu F. na rzecz M. U. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem datowanym na 14 czerwca 2022 r. M. U. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Instytutu F. (dalej: Dyrektor, organ) w zakresie nieprzekazania odwołania od decyzji Dyrektora z 20 maja 2021 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego odwołania do właściwego organu, tj. niedokonanie czynności określonej w art. 133 w zw. z art. 58 § 1 i 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Wniósł o zobowiązanie organu do przekazania jego odwołania i wniosku o przywrócenie terminu na dokonanie tej czynności do właściwego organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania, a nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie "p.p.s.a.").
Uzasadniając skargę wskazał, że 17 stycznia 2020 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej.
Dnia 21 maja 2021 r. doręczono mu decyzję Dyrektora odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, wskazując w pouczeniu, że decyzja jest ostateczna, a Skarżący może wystąpić o ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a.
Skarżący, zgodnie z pouczeniem i art. 52 § 3 p.p.s.a., nie skorzystał z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, lecz wniósł skargę na decyzję do WSA w Poznaniu.
WSA w Poznaniu postanowieniem z 03 sierpnia 2021 r., IV SA/Po 617/21, odrzucił skargę wskazując, że nie została wyczerpana droga instancyjna, która winna polegać na wniesieniu odwołania od decyzji Dyrektora do organu wyższej instancji, uznając jednocześnie, że pouczenie jest błędne, a od decyzji przysługuje odwołanie. Sąd jednocześnie nie wskazał, który organ będzie organem wyższego stopnia.
Wobec powyższego, pismem z 16 sierpnia 2021 r. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania, dokonując jednocześnie czynności (wnosząc odwołanie) i wskazując, że pismo jest kierowane do organu wyższego stopnia, a przesyłając do Dyrektora – organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie.
Pismem z 14 września 2021 r. Dyrektor wezwał Skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku wraz z odwołaniem przez wskazanie organu II instancji.
W replice z 23 września br. [winno być 2021 r. – uw. Sądu] na powyższe, Skarżący wskazał, że wezwanie jest bezpodstawne i to organ winien przekazać odwołanie do właściwego organu odwoławczego.
Skarżący nie uzyskał żadnej informacji w związku z odwołaniem przez 50 dni od przekazania pisma, zatem 17 listopada 2021 r. skierował telefonicznie i drogą elektroniczną (na adres sekretariatu Dyrektora) pytanie o przekazanie jego odwołania. 18 listopada 2021 r. uzupełnił pytanie o wskazanie ew. daty przekazania odwołania do organu wyższego stopnia.
W okresie 7 tygodni od przekazania zapytania nie uzyskał odpowiedzi na swoje pytania, zatem 22 grudnia 2021 r. wniósł ponaglenie na nieprzekazanie odwołania, przy czym do dnia 17 stycznia 2022 r. nie otrzymał informacji o rozpoznaniu ponaglenia. Tego też dnia (17 stycznia 2022 r.) Skarżący wniósł do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora.
Dnia 19 stycznia 2022 r. Dyrektor przesłał odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia Prezesowi Polskiej Akademii Nauk (dalej: Prezes PAN), o czym Skarżący dowiedział się z korespondencji elektronicznej od Dyrektora 21 marca 2022 r.
Ponadto w odpowiedzi na skargę z 17 stycznia 2022 r. wniesioną do WSA w Poznaniu Dyrektor stwierdził, że przekazał odwołanie do organu odwoławczego, czyli Prezesa PAN "niezwłocznie po ustaleniu kto, w przypadku tej sprawy, jest zdaniem organu organem odwoławczym".
Wobec powyższego Skarżący 15 marca 2022 r. wycofał skargę, a WSA w Poznaniu 22 marca 2022 r. [postanowieniem o sygn. IV SAB/Po 31/22 – uw. Sądu] umorzył postępowanie.
Dnia 26 kwietnia 2022 r. Skarżący odebrał pismo datowane na 20 kwietnia 2022 r. od Wiceprezesa PAN, że pismem z 27 stycznia 2022 r. Dyrektora poinformowano o braku właściwości Prezesa PAN w sprawie. Do pisma załączono rzeczone pismo zawierające przepisy, które w ocenie Prezesa winien zastosować Dyrektor ustalając organ odwoławczy. Skarżący podkreślił w tym zakresie, że ani w odpowiedzi na skargę z 15 lutego 2022 r. ani w piśmie kierowanym do Skarżącego z 21 marca 2022 r. Dyrektor nie odniósł się do ww. pisma Wiceprezesa PAN, a wobec dat pism – uzasadnione jest przypuszczenie, że organ znał jego treść.
Następnie, wobec nieprzekazania odwołania do organu odwoławczego przez 8 miesięcy, Skarżący pismem z 28 kwietnia 2022 r. ponaglił Dyrektora, a 19 maja 2022 r. zapytał o przekazanie odwołania do innego niż Prezes PAN organu.
W odpowiedzi z 20 maja 2022 r. Dyrektor poinformował, że 15 lutego 2022 r. (w dniu datowania odpowiedzi na skargę do WSA w Poznaniu) przekazał odwołanie do rozpoznania Radzie Naukowej Instytutu F. (dalej: RN IFM).
Dnia 27 maja 2022 r. Skarżący ponaglił Przewodniczącego RN IFM, a 09 czerwca 2022 r. otrzymał pismo Dyrektora skierowane do Przewodniczącego RN IFM datowane na 01 czerwca 2022 r., informujące, że zgodnie z otrzymaną przez Dyrektora opinią prawną (bez wskazania daty powzięcia informacji) RN IFM nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Dyrektora i prosił o zwrot dokumentów związanych z odwołaniem. Jednocześnie wezwał Skarżącego odrębnym pismem o usunięcie braków formalnych odwołania przez wskazanie organu II instancji. Skarżący podtrzymał w tym zakresie stanowisko wyrażone uprzednio w piśmie z 23 września 2021 r.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów na rzecz organu. W uzasadnieniu zaznaczył, że Skarżący wniósł ponaglenie. Przytoczył treść art. 35 § 3 k.p.a. wraz z wybraną tezą wyroku WSA w Krakowie z 15 września 2015 r., II SAB/Kr 114/15. Stwierdził, że nie można mówić o bezczynności Dyrektora, gdyż przekazał wniosek Skarżącego RN IFM w terminie ustawowym, a zwłoka w załatwieniu sprawy wynikła z powodu śmierci przewodniczącego RN IFM, czasu na wybranie nowego przewodniczącego (15 marca 2022 r.) i jego wdrożenie się do obowiązków. Podobnie Dyrektor postąpił w przypadku wskazania przez Skarżącego jako organu II instancji Prezesa PAN, który zwrócił wniosek bez rozpoznania wskazując, że nie jest on organem II instancji uprawnionym do rozpoznania przedmiotowego wniosku. RN IFM i Dyrektor są zdania, że RN IFM nie jest organem II instancji uprawnionym do rozpoznania wniosku Skarżącego i związanego z tym wnioskiem odwołania. Zdaniem Dyrektora brak jest organu II instancji uprawnionego do rozpoznania wniosku Skarżącego, zaś Skarżący jako organ II instancji uprawniony do rozpoznania wniosku i odwołania wskazał Prezesa PAN bądź RN IFM, z czym nie sposób się zgodzić. Wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Pismem z 11 października 2022 r. Skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, a nadto wniósł o przedłożenie do akt sprawy opinii prawnej, o której mowa w piśmie organu z 01 czerwca 2022 r. do przewodniczącego RN IFM wraz z dokumentami świadczącymi o dacie zamówienia i sporządzenia opinii, a także przeprowadzenie dowodów uzupełniających z tych dokumentów na wykazanie faktu, czy organ podjął działania ukierunkowane na ustalenie swojej właściwości jako organu II instancji. Skarżący odniósł się także do tez organu stwierdzając, że sprawa nie jest szczególnie skomplikowana – Prezes PAN ustalił stan faktyczny w czasie krótszym niż 10 dni; jednocześnie Dyrektor nie informował o niezałatwieniu sprawy w terminie (art. 36 k.p.a.). Organ nie przekazał odwołania do RN IFM w terminie ustawowym, gdyż gdyby RN IFM była organem odwoławczym – nastąpiło to po upływie ok. 180 dni. Skarga dotyczy ponadto Dyrektora, a nie piastuna funkcji Przewodniczącego RN IFM. Skarżący także w żadnym piśmie nie wskazywał Prezesa PAN jako organu odwoławczego, a nawet gdyby tak uczynił to organ nie jest związany takim wskazaniem. Z odpowiedzi organu wynika, że przekazywał odwołania do organów, co do których był przekonany, że nie są właściwe w sprawie. Kwestia organu II instancji została przy tym rozstrzygnięta prawomocnym orzeczeniem WSA w Poznaniu z 03 sierpnia 2021 r., IV SA/Po 617/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.").
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 1 pkt 9 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu.
Nie jest między stronami sporne, że Skarżący wniósł w toku procedowania niniejszej sprawy ponaglenie. Sąd mógł zatem przystąpić do rozpoznania niniejszej sprawy.
Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11; dostępne w CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie", które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19, CBOSA).
Jak stanowi art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a. Jak z powyższego wynika, Kodeks postępowania administracyjnego w art. 133 ustanawia 7-dniowy termin na przesłanie odwołania organowi odwoławczemu. W świetle cytowanego przepisu organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie tzw. samokontroli, jest obowiązany przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Przesłanie odwołania organowi wyższej instancji, należące do obowiązku organu pierwszoinstancyjnego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. I OSK 2066/18).
Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Na bezczynność organu pierwszej instancji, który tej czynności nie dokonuje w terminie - a więc w istocie sprawia, że wniesione odwołanie pozostaje bez rozpoznania - służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, art. 133 Nb 1; por. też postanowienie NSA z 23.08.2016 r., II OSK 1704/16, CBOSA).
Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby.
Jak wskazał NSA w wyroku z 25 maja 2022 r., II OSK 1545/19, w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania.
W wyroku z 24 maja 2022 r., III OSK 1314/21, NSA wskazał zaś, że moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. polegające na zagwarantowaniu spójności i logiki działania organów państwa oraz na zapobieżeniu współistnieniu w obrocie prawnym orzeczeń nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.
W niniejszej sprawie prawomocnym postanowieniem z 03 sierpnia 2021 r., IV SA/Po 617/21, WSA w Poznaniu przesądził, że wobec przyjęcia, że 20 maja 2021r. [Dyrektor] wydał decyzję odmawiającą Skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, to od tej decyzji – zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 - dalej: "u.d.i.p.") skarżącemu przysługiwało prawo złożenia odwołania. Tym samym w ocenie Sądu skarżący nie wyczerpał określonego w art. 52 § 2 p.p.s.a. trybu zaskarżenia poprzez wniesienie odwołania od decyzji z 20 maja 2021 r. Zaznaczył także, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, przysługuje skarżącemu prawo do złożenia zgodnie z art. 58 § 1-3 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 20 maja 2021 r. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego będzie skarżącemu ponownie przysługiwało od ewentualnej decyzji Instytutu o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeżeli nie będzie się z nią zgadzał, wydanej po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania zgodnie z powyższym przepisem art. 58 § 1 i 2 k.p.a.
Powyższe rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone ani przez Skarżącego, ani przez organ. Bez znaczenia dla niniejszej sprawy na obecnym etapie pozostaje zatem treść art. 17 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.
Konsekwentnie natomiast należy przyjąć stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 29 sierpnia 2018 r., I OW 90/18, że ustalając właściwość instancyjną, w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, nie ma podstaw do stosowania regulacji wynikających z ustaw materialnoprawnych, z których zakresem przedmiotowym związana jest żądana informacja publiczna.
We wskazanym orzeczeniu NSA wskazał także, że stosownie do art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz do decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy KPA, a zatem właściwość instancyjną należy ustalić, co do zasady, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. [W] ustawie o dostępie do informacji publicznej, która zawiera przepisy proceduralne o charakterze szczególnym w stosunku do przepisów KPA, nie przewidziano odrębnie organu właściwego do rozpoznania odwołania.
Stosownie do art. 17 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są:
1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;
2) w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie;
3) w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;
4) w stosunku do organów organizacji społecznych - odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku - organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.
Jednocześnie jak stanowi art. 22 k.p.a.:
Spory o właściwość rozstrzygają:
1) między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2–4 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny;
2) między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty – starosta;
3) między organami administracji zespolonej w jednym województwie niewymienionymi w pkt 2 – wojewoda;
4) między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej – minister właściwy do spraw administracji publicznej;
5) (uchylony)
6) między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach – minister właściwy do spraw administracji publicznej;
7) między wojewodą a organami administracji niezespolonej – minister właściwy do spraw administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą;
8) między organami administracji publicznej innymi niż wymienione w pkt 1–4, 6 i 7 – wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – minister właściwy do spraw administracji publicznej;
9) między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister – Prezes Rady Ministrów.
§ 2. Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny.
§ 3. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić:
1) strona;
2) organ jednostki samorządu terytorialnego lub inny organ administracji publicznej, pozostające w sporze;
3) minister właściwy do spraw administracji publicznej;
4) minister właściwy do spraw sprawiedliwości, Prokurator Generalny;
5) Rzecznik Praw Obywatelskich.
Ponadto, jak stanowi art. 42 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (Dz.U. z 2020 r. poz. 1796 ze zm., dalej w skrócie "u.P.A.N.") podstawową jednostką naukową Akademii jest instytut naukowy, zwany dalej "instytutem". W myśl art. 46 ust. 1-3 u.P.A.N. Instytut występuje w stosunkach prawnych we własnym imieniu i działa na własny rachunek. W imieniu instytutu oświadczenia woli składa dyrektor lub upoważniona przez niego osoba. Instytut nie odpowiada za zobowiązania Akademii, a Akademia nie odpowiada za zobowiązania instytutu.
Z kolei, o czym stanowi art. 5 zdanie pierwsze u.P.A.N., Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad Akademią, w tym nad jednostkami naukowymi oraz innymi jednostkami organizacyjnymi Akademii w zakresie zgodności działania ich organów z przepisami ustawy, statutem Akademii lub statutami jednostek naukowych, z wyłączeniem gospodarki finansowej.
Sąd wskazuje także, że Skarżący zasadnie stwierdza, że to organ jest obowiązany ustalić właściwość instancyjną. W doktrynie podkreśla się, że przy ustaleniu właściwości organu wyższego stopnia niezbędne jest uwzględnienie zmian regulacji materialnoprawnej, która może przesuwać właściwość organu wyższego stopnia do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, oceniana [...] na podstawie obowiązujących przepisów w dniu skutecznego wniesienia odwołania. Jeżeli [organ] ustali, że nie jest właściwy, obowiązany jest niezwłocznie przekazać sprawę organowi właściwemu (art. 65 § 1), a w razie gdy nie może ustalić organu właściwego albo gdy w sprawie właściwy jest sąd powszechny, obowiązany jest do zwrotu odwołania wnoszącemu (art. 66 § 3). Nie może jednak zwrócić odwołania, jeżeli sąd powszechny uznał się za niewłaściwy (art. 66 § 4) – zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 127 [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2022, Nb 29.
W niniejszej sprawie wniosek Skarżącego o przywrócenie terminu na wniesienie odwołania wraz z odwołaniem wpłynął do Dyrektora Instytutu F. dnia 16 sierpnia 2021 r., co potwierdza stosowna pieczęć. Z odpowiedzi na skargę organu wynika, co pośrednio wskazywał Skarżący, że Dyrektor w niniejszej sprawie przekazywał odwołanie organom, co do których sam miał wątpliwości, czy są organami wyższego stopnia, a następnie bądź to przyjmował, bądź sam występował o "zwrot" odwołania (z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia). Jednocześnie, co szczególnie istotne, to Dyrektor pozostaje dysponentem odwołania Skarżącego – nie rozpoznał on odwołania, jak sugerował Prezes PAN, traktując go niejako jako wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie wstąpił on w spór kompetencyjny, lecz nawet po przekazaniu odwołania Radzie Naukowej Instytutu – wystąpił o jego zwrot.
W chwili wyrokowania przez Sąd odwołanie Skarżącego pozostaje nierozpoznane, w dyspozycji Dyrektora Instytutu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wobec powyższego, Sąd – stwierdziwszy bezczynność Dyrektora w przekazaniu odwołania Skarżącego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Instytutu F. do ich przekazania do organu właściwego w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1. sentencji wyroku).
Konsekwentnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że ww. organ dopuścił się bezczynności w przekazaniu przedmiotowego odwołania i wniosku (pkt 2. sentencji wyroku).
Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3. sentencji wyroku).
Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności w kontrolowanej sprawie, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego. Wyjaśnić należy, że dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana postać bezczynności, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów – musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek (podanie) strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako "naruszenie", bądź "zwykłe naruszenie". Dla uznania rażącego charakteru naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Powinno też jawić się jako pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (usprawiedliwienia).
W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie tyle wynikała ze złej woli organu lub ostentacyjnego zaniedbywania przezeń swych obowiązków, ile raczej była wynikiem istotnych wątpliwości w zakresie właściwej interpretacji przepisów (w szczególności wobec zapadłego uprzednio orzeczenia Sądu).
O kosztach postępowania (pkt 4. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł).