IV SAB/Po 1/24

IV SAB/Po 1/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Busz
Tomasz Grossmann
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35 par. 1 - 5,  art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 12, art. 36 par. 1 i 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 7d pkt 1 lit a, art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 i 2 , art. 24ust. 2a, 2b, 2c
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi H. W. na bezczynność Starosty w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 10 stycznia 2023 r.; 2. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej H. W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. H. W., reprezentowana przez r.pr. G. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty w ponownym załatwieniu sprawy: żądania wszczęcia postępowania administracyjnego z dnia 10 stycznia 2023 r. w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków (aktualizacji danych w bazie ewidencji gruntów i budynków, która odpowiadałaby stanowi zgodnemu ze stanem faktycznym, tj. stanem sprzed 25 lipca 2022 r.) po wydaniu przez W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej też jako: "WWINGiK") postanowienia z dnia 25 kwietnia 2023 r. uchylającego postanowienie Starosty Nr [...] z dnia 8 lutego 2023 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wprowadzenia w dniu 25 lipca 2022 r. zmian danych ewidencyjnych pod numerem zmiany [...].
Skarżąca wniosła o:
1. wydanie stosownego aktu lub dokonania czynności przez Starostę bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a."),
2. uwzględnienie skargi na bezczynność Starosty przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie Starosty do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Starostę w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),
3. stwierdzenie, że Starosta dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),
4. zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Zdaniem Skarżącej prawidłowo wykonane czynności weryfikująco–sprawdzające dokonane w ponownie prowadzonym postępowaniu winny skutkować odmową aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze stwierdziła, że żądając wszczęcia postępowania w istocie żądała ponownego przeprowadzenia czynności weryfikująco-sprawdzających i wydania stosownej decyzji.
Według Skarżącej zawarte w piśmie z dnia 12 lipca 2023 r. braki, o których uzupełnienie została wezwana przez Starostę, były całkowicie bezzasadne. Starosta wzywając Skarżącą do usunięcia rzekomych braków nie wskazał jakiegokolwiek przepisu prawa, z którego wywodził potrzebę uzupełnienia braków. Nie mniej jednak Skarżąca, jak tylko mogła najlepiej, dostosowała się do wezwania i w dniu 19 lipca 2023 r. przekazała mapę, na której zaznaczyła sposób korzystania z gruntów i budynków. Na wezwanie organu przekazała też stosowną dokumentację fotograficzną obrazującą prowadzenie działalności rolniczej.
Następnie wskazała, że pomimo dostosowania się do wezwania, organ kolejnym pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r. wezwał do przedłożenia dokumentacji geodezyjnej z ustalenia użytku gruntowego, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skarżąca podała, że wszyscy geodeci, do których zwróciła się o pomoc w załatwieniu przedmiotowej sprawy odmówili pomocy - nie wyrazili chęci odpłatnego załatwienia sprawy.
Dalej relacjonowała, że pomimo upływu wyznaczonego terminu na usunięcie braków i zapowiedzi pozostawienia podania bez rozpoznania, organ formalnie nie poinformował Skarżącej o pozostawieniu podania bez rozpoznania i dlatego też Skarżąca w dniu 07 listopada 2023 r. wniosła ponaglenie. Dopiero po wniesieniu ponaglenia organ poinformował Skarżącą o pozostawieniu podania bez rozpoznania.
Skarżąca stanęła na stanowisku, że żądanie z dnia 10 stycznia 2023 r. w okolicznościach przedmiotowej sprawy (wadliwego wykonania czynności weryfikacyjno-sprawdzających) niewątpliwie spełniało kryterium kompletności i dlatego też pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi o bezczynności organu. Jej zdaniem tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu termu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał na przebieg postępowania i argumentował, że w niniejszej sprawie aktualizacja danych ewidencyjnych może być dokonana tylko na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Starosta zauważył, że podstawą do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych jest "wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących działki" sporządzany przez uprawnionego geodetę, jako wynik pracy geodezyjnej, z ustalenia użytku gruntowego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego. W przypadku przyjęcia dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje z urzędu w drodze czynności materialno-technicznej.
Starosta wskazał, że z treści postanowienia z dnia 28 listopada 2023 r. WWINGiK wynikał dla Starosty obowiązek zakończenia w określonym terminie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo zdaniem organu WWINGIK stwierdził, że Starosta dążył do załatwienia sprawy, prowadząc korespondencję z wnioskodawczynią, wskazując na konieczność przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej, która czyni zadość wymogom prawa i stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wyraźnie wskazał, że Starosta nie zlekceważył wniosku i nie wykazał braku woli załatwienia sprawy, a odręczny szkic sporządzony przez wnioskodawczynie na kopii mapy zasadniczej, stanowiący uzupełnienie wniosku, nie jest dokumentem, który może być włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jako źródło danych ewidencyjnych. Wniosek nie mógł być zrealizowany.
Następnie organ przywołał przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczące ewidencji gruntów i budynków i ich aktualizacji. Starosta wskazał, że jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, ma obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do baz danych ewidencyjnych. Wprowadzenie zmian danych ewidencji gruntów i budynków następuje w trybie czynności materialno-technicznej, po otrzymaniu dokumentów niezbędnych do wprowadzania wnioskowanej zmiany. W niniejszej sprawie zdaniem organu takiego dokumentu wnioskodawczyni - H. W. nie przedłożyła.
W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę pismem z 08 stycznia 2024 r. Starosta poinformował o wniesieniu odwołania od decyzji Starosty z dniu 20 grudnia 2023 r. o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] danych w zakresie zmiany użytku gruntowego i zmiany funkcji budynku i przekazaniu go do organu II instancji W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność organu. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca wypełniła powyższy wymóg formalny składając ponaglenie z dnia 7 listopada 2023 r., które zostało rozpoznane przez WWINGiK (k. 90 i 107 akt adm.). Przy czym, sposób rozpatrzenia ponaglenia przez organ administracji II instancji nie determinuje rozpoznania skargi na bezczynność organu.
Do skarg na bezczynność organu nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Oznacza to, że skarga może być skutecznie wniesiona aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść "w każdym czasie".
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że Skarżąca zarzuca bezczynność Starosty w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 10 stycznia 2023 r. i załatwienia sprawy w przedmiocie aktualizacji danych w bazie ewidencji gruntów i budynków.
Na podstawie art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). Należy również zauważyć, że termin "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. Wprawdzie dopiero zmiany wprowadzone nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) uściśliły definicję "bezczynności organu", to już uprzednio przyjmowano jednolicie w orzecznictwie i piśmiennictwie, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego nie załatwia sprawy w terminie. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu.
Obecnie, pod rządem art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., pojęcie "bezczynności" – inaczej niż pojęcie "przewlekłości" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) - jest rozumiane formalnie: jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, względnie w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku wyłącznie o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., albo na podstawie przepisu szczególnego, względnie terminu przedłużonego przez organ zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" – również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. – sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Załatwienie, więc sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Nadto, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma brzmienie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752, dalej jako : "p.g.k.").
Zgodnie z art. 7d pkt 1 lit. a p.g.k. do zadań starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie dla obszaru powiatu ewidencji gruntów i budynków, w tym bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2. Ewidencja gruntów i budynków, jak stanowi art. 2 pkt 8 p.g.k. to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
W odniesieniu do gruntów ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.k.). Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k.). Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 p.g.k.).
Stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Przytoczone przepisy wskazują, że istotą ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z jej nazwą, jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. Ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym zbiorem informacji o gruntach, który pełni funkcje informacyjno-techniczne, nie rozstrzygając sporów o prawo, nie nadając ani nie ujmując praw. Deklaratoryjny charakter wpisów zawartych w ewidencji gruntów i budynków oznacza, że nie kształtuje ona nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. I OSK 1718/13, CBOSA). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która mając charakter techniczno-deklaratoryjny rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy (por. wyroki NSA: z dnia 27 października 1998 r., sygn. II SA 1094/98, z dnia 18 marca 1999 r., sygn. II SA 1728/98 i z dnia 19 kwietnia 2001 r., sygn. II SA 862/00, CBOSA). Natomiast, procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter i przede wszystkim obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieści się również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, przy czym chodzi o wpisy mające charakter oczywistych, w świetle złożonych dokumentów geodezyjnych lub innych materiałów dowodowych, omyłek. Chodzi zatem o błędy dostrzegalne bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 1444/20, CBOSA).
Co istotne, zgodnie z art. 24 ust. 2c p.g.k. odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej.
W tym miejscu wskazać należy na ustalony przez Sąd następujący stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla rozpoznania skargi na bezczynność organu.
W dniu 25 lipca 2022 r. do bazy danych ewidencji gruntów i budynków została wprowadzona zmiana o numerze zmiany [...], na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym Miasto K., dotycząca sposobu użytkowania gruntów rolnych zabudowanych (Br-Rllla) na tereny mieszkaniowe (B) oraz zmiana atrybutów budynku o identyfikatorze [...] z "budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa - g" na "pozostałe budynki niemieszkalne - i". Przedmiotowa zmiana nastąpiła w związku z wpływem do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków opracowania geodezyjnego wpisanego do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...] w dniu 14 lipca 2022 r. Opracowanie geodezyjne (operat techniczny) sporządzone zostało przez geodetę uprawnionego, w związku z pracą geodezyjną polegającą na podziale nieruchomości, oznaczonej działką ewidencyjną nr [...].
W dniu 10 stycznia 2023 r. H. W. złożyła do Starosty wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wskazała, że o dokonanej zmianie została poinformowana zawiadomieniem o zmianach w danych ewidencyjnych nr zmiany [...] z dnia 25 lipca 2022 r.
W dniu 8 lutego 2023 r. Starosta postanowieniem Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej wprowadzenia w dniu 25 lipca 2022 r. zmian danych ewidencyjnych pod numerem zmiany [...], z uwagi na brak danych ewidencyjnych - działki [...]. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 kwietnia 2023 r., Nr [...]
W dniu 26 czerwca 2023 r. akta sprawy zostały zwrócone organowi I instancji.
W dniu 12 lipca 2023 r., w związku z postanowieniem W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 25 kwietnia 2023 r. uchylającym postanowienie Starosty, w którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, H. W. została zawiadomiona przez Starostę, że wniosek nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa i jednocześnie zobowiązana do doprecyzowania żądania. Organ wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2023 r. Wezwanie skarżąca odebrała 17 lipca 2023 r.
W dniu 19 lipca 2023 r. H. W. przedłożyła do organu I instancji mapę, na której własnoręcznie zaznaczyła teren przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej oraz teren i budynki, które są użytkowane w związku z prowadzoną działalnością rolniczą.
W dniu 24 sierpnia 2023 r. Starosta zwrócił się do wnioskodawczyni o uzupełnienie w terminie 14 dni braków formalnych wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych oraz pisma z 19 lipca 2023 r., poprzez przedłożenie dokumentacji geodezyjnej z ustalenia użytku gruntowego, sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednocześnie Starosta wyjaśnił powołując się na art. 24 ust. 2a i 2b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, procedurę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz wymagane dokumenty. Wskazał, że niewypełnienie wezwania będzie skutkować pozostawieniem pisma bez rozpoznania. Powyższe wezwanie wnioskodawczyni odebrała w dniu 28 sierpnia 2023 r.
W dniu 8 września 2023 r. H. W. poinformowała, iż został powołany geodeta w celu sporządzenia dokumentacji i jednocześnie wniosła o przedłużenie terminu (nie precyzując daty końcowej) do uzupełnienia braków formalnych tj. przedłożenia dokumentacji geodezyjnej, argumentując wydłużającym się czasem załatwienia sprawy.
W dniu 19 września 2023 r. Starosta wezwał stronę do sprecyzowania terminu przedłożenia dokumentacji geodezyjnej z ustalenia użytku gruntowego, sporządzonego przez uprawnionego geodetę, poprzez oznaczenie konkretnej daty. Wezwanie wnioskodawczyni odebrała w dniu 25 września 2923 r.
W dniu 29 września 2023 r. H. W. wniosła o wydłużenie terminu załatwienia sprawy do dnia 20 października 2023 roku, a następnie pismem z dnia 20 października 2023 roku o wydłużenie terminu do dnia 20 listopada 2023 roku.
W dniu 7 listopada 2023 r. H. W. złożyła do WWINGiK, za pośrednictwem Starosty, ponaglenie na bezczynność w załatwieniu sprawy - wniosku o aktualizację danych ewidencyjnych na działce nr [...] oraz wezwanie do ustanowienia geodety uprawnionego z urzędu.
Pismem z dnia 21 listopada 2023 r. Starosta zawiadomił Skarżącą o pozostawieniu jej podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a.
W dniu 24 listopada 2023 r. Starosta przekazał ponaglenie na bezczynność organu do WWINGiK.
WWINGiK postanowieniem z dnia 28 listopada 2023 r., Nr [...] stwierdził, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz wyznaczył termin jednego miesiąca od dnia odebrania postanowienia na załatwienie sprawy.
W dniu 29 listopada 2023 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Starosty będącą przedmiotem niniejszego postępowania.
W dniu 30 listopada 2023 r. Starosta zawiadomił wnioskodawczynię o treści art. 10 § 1 k.p.a.
Decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. nr [...] Starosta odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], danych w zakresie zmiany użytku gruntowego i zmiany funkcji budynku.
Oceniając terminowość załatwienia przedmiotowej sprawy zainicjowanej wnioskiem z 10 stycznia 2023 r., Sąd nie dopatrzył się bezczynności organu aż do dnia 31 sierpnia 2023 r. Po wpływie do organu wniosku z 10 stycznia 2023 r. Starosta w ustawowym terminie miesiąca zakończył postępowanie wydając postanowienie z 08 lutego 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Przy czym, rolą Sądu w niniejszej sprawie na bezczynność organu nie jest ocena prawidłowości powyższego sposobu załatwienia wniosku
z 10 stycznia 2023 r. Następnie, na skutek zażalenia Skarżącej, w związku z treścią
i wskazaniami zawartymi w postanowieniu WWINGiK z 25 kwietnia 2023 r., po zwrocie akt w dniu 26 czerwca 2023 r. (k. 72 akt adm.), Starosta w dniu 12 lipca 2023 r. wezwał Skarżącą do wykonania zobowiązania w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W wezwaniu tym organ I instancji poinformował także wnioskodawczynię o niemożności załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do 31 sierpnia 2023 r. (k. 73 akt adm.). Z akt sprawy wynika, że Starosta nie zawiadomił ponownie Skarżącej o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, wobec czego przyjąć należy, że termin do jej załatwienia upływał w dniu
31 sierpnia 2023 r.
W ocenie organu II instancji, przedmiotem wniosku Skarżącej z 10 stycznia 2023 r. była aktualizacja danych w bazie ewidencji gruntów i budynków, tzn. że H. W. złożyła ten wniosek w trybie art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.k. Skutkiem powyższego, organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zmianę danych w tym trybie powinien być przez wnioskodawcę udokumentowany, co wynika z art. 24 ust. 2b p.g.k. W przypadku nieprzedstawienia przez wnioskodawcę dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego uzasadniającej wprowadzenie zmiany w ewidencji, wniosek o dokonanie zmiany nie może być uwzględniony. W razie bezskutecznego upływu terminu do uzupełnienia wniosku w tym zakresie organ I instancji powinien wydać stosowaną decyzję.
Jak już wcześniej wskazywano, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Regularne dokonywanie takich zawiadomień pozwala bowiem organowi - co do zasady - uniknąć zarzutu pozostawania w bezczynności.
Tymczasem, dopiero w wyniku wniesienia ponaglenia z dnia 7 listopada 2023 r. oraz jego rozpatrzenia przez WWINGiK - postanowieniem z dnia 28 listopada 2023 r. stwierdzającym bezczynność Starosty w załatwieniu sprawy – została ona załatwiona decyzją organu I instancji (k. 117 akt sąd.). Starosta wydał decyzję w dniu 20 grudnia 2023 r., zatem ten dzień należy uznać za dzień załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że organ załatwił sprawę z uchybieniem terminu, albowiem ten upływał w dniu 31 sierpnia 2023 r., zgodnie z określonym przez organ terminem do załatwienia sprawy wskazanym w piśmie z dnia 12 lipca 2023 r. Starosta dopuścił się zatem bezczynności w okresie od 31 sierpnia 2023 r. do 20 grudnia 2023 r. Nie sanowały tego uchybienia późniejsze pisma organu I instancji z 19 września 2023 r., ani z 21 listopada 2023 r., albowiem nie zawierały one przedłużenia terminu do załatwienia sprawy o jakim mowa w art. 36 § 1 k.p.a. (k. 85, 94 akt adm.). Takich przedłużeń terminu załatwienia sprawy brak także w piśmie z 24 sierpnia 2023 r. (k. 79 akt adm.).
Nadto, jak to wskazano powyżej, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego organ I instancji winien załatwić sprawę o jakiej mowa w art. 24 p.g.k. decyzją. Gdy organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej (np. wezwanie organu wystosowane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. było wadliwe), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji.
Wobec powyższego, Starosta przez okres 3 miesięcy i 20 dni (od 1 września do 20 grudnia 2023 r.) pozostawał w bezczynności, zatem Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 2 sentencji wyroku.
Starosta dopuścił się przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy bezczynności, jednakże z uwagi na fakt, że bezczynność ta ustała po wniesieniu skargi, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, to postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku H. W. z dnia 10 stycznia 2023 r. należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
Zgodnie z art. 145 § 1a p.p.s.a. rozpoznając skargę na bezczynność sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące naruszenie prawa" o jakim mowa w treści art. 149 § 1a p.p.s.a. jest pojęciem nieostrym, wymagającym interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy. W orzecznictwie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ administracyjny, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, bądź też ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; CBOSA).
Trzeba zaznaczyć, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadkach, gdy przekroczenie przez organ ustawowych terminów wyznaczonych na załatwienie sprawy jest znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19; 18 lipca 2019 r. II OSK 533/19, CBOSA).
Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA).
Zdaniem Sądu okoliczności niniejszej sprawy nie dawały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśniał przyczyny braku wydania decyzji w sprawie w odpowiednim terminie. Wynikało to z błędnego stanowiska organu, że jest on władny do pozostawienia podania Skarżącej z dnia 10 stycznia 2023 r. bez rozpoznania w przypadku nieuzupełnienia jego braków formalnych. W ocenie Sądu w takim przypadku zdecydowanie nie można przypisywać bezczynności organu charakteru rażącego. Tym bardziej, że po wydaniu przez WWINGiK postanowienia z dnia 28 listopada 2023 r. stwierdzającego, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz wyznaczeniu termin jednego miesiąca od dnia odebrania postanowienia na załatwienie sprawy, sprawa została załatwiona decyzją Starosty z dnia 20 grudnia 2023 r. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie 3 wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi (100 zł) oraz wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł), zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), co łącznie daje kwotę 597 zł.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przez trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.