II SAB/Ol 53/16

II SAB/Ol 53/16 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2016-08-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-06-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Alicja Jaszczak-Sikora /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II OSK 2586/16 - Postanowienie NSA z 2016-12-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 3 § 2 i 3, art. 58 § 1 pkt 1, art. 154 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 1445
art. 88 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas, Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora ( spr. ), Sędzia WSA Ewa Osipuk, Protokolant referent Milena Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Rady Powiatu w podjęciu czynności nakazanych prawem postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu A. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 23 maja 2016 r. (data nadania pocztowego) A. W., po uprzednim wezwaniu Rady Powiatu "do podjęcia czynności nakazanych prawem, zaniechania naruszenia prawa i wykonania prawomocnego wyroku sądu oraz do usunięcia naruszenia prawa oraz interesu prawnego", na podstawie art. 87 ust. 1
i art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U.
z 2015 r. poz. 1445 ze zm.), dalej jako: "u.s.p.", wniósł za pośrednictwem tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na;
1. bezczynność Rady Powiatu, zaniechanie podjęcia czynności nakazanych prawem oraz naruszenie prawa i interesu prawnego skarżącego poprzez zaniechanie respektowania i wykonywania prawomocnych wyroków sądów administracyjnych: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1946/13 oddalającego skargę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 263/13, tj. naruszenie art. 170 oraz art. 286 § 1 i § 2 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
2. zaniechanie podjęcia czynności nakazanych prawem i zaniechania naruszania prawa i interesu prawnego skarżącego poprzez zaniechanie podjęcia działań mających na celu usunięcie bezprawnych skutków prawnych i faktycznych wywołanych przez nieważną uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie odwołania A. W. ze stanowiska skarbnika powiatu, w szczególności poprzez: respektowanie uchwały z dnia "[...]" w sprawie powołania skarżącego na stanowisko skarbnika powiatu, a tym samym jego prawa do pełnienia tej funkcji oraz usunięcie
z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały z dnia "[...]" powołującej drugiego skarbnika powiatu pomimo zgodnego z prawem zajmowania tego stanowiska przez skarżącego, tj. naruszenie art. 170 oraz art. 286 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi;
3. zaniechanie usunięcia naruszenia prawa, tj. art. 12 pkt 3 u.s.p., § 15 pkt 3 oraz § 71 statutu powiatu "[...]", polegającego na jednoczesnym funkcjonowaniu w obrocie prawnym wskazanych dwóch wzajemnie wykluczających się uchwał powołujących na pojedyncze oraz jednoosobowe stanowisko skarbnika powiatu dwie osoby;
4. w konsekwencji na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" powołującej drugiego skarbnika powiatu, pomimo zgodnego z prawem zajmowania tego stanowiska przez skarżącego, jako podjętej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności u.s.p. i statutu powiatu.
Skarżący podniósł, że zaskarżona bezczynność jak i uchwała narusza jego prawo do pełnienia funkcji skarbnika, jak i uregulowania jego sytuacji prawnej jako pracownika Starostwa Powiatowego, który to urząd uzależnia swoje stanowisko względem skarżącego (tj. przywrócenie do pracy, umożliwienie wykonywania obowiązków pracowniczych, wypłatę pensji, sprostowanie świadectwa pracy) od decyzji Rady Powiatu w zakresie respektowania powołanych wyroków. Wskazał, że bezczynność organu jak i zaskarżona uchwała naruszają jego dobra osobiste chronione na podstawie art. 23 kodeksu cywilnego, w postaci czci i godności osobistej, dobrego imienia, gdyż są wyrazem słuszności dyscyplinarnego odwołania skarżącego z jego stanowiska, co zostało zakwestionowane przez sądy administracyjne.
W związku z powyższym skarżący wniósł o zobowiązanie Rady Powiatu do:
- podjęcia czynności nakazanych prawem, tj. respektowania wyroków sądów administracyjnych i prawa skarżącego do pełnienia funkcji skarbnika oraz do uregulowania, prawnie dopuszczalnymi środkami, sytuacji prawnej skarżącego oraz drugiego powołanego bezprawnie na to stanowisko skarbnika, ewentualnie
o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia "[...]" powołującej drugiego skarbnika;
- zobowiązanie Starostwa Powiatowego do wskazania czy skarżący jest pracownikiem starostwa, czy starostwo wypłaca skarżącemu wynagrodzenie i czy uiszcza należne składki ZUS;
-dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych dokumentów oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący omówił skutki stwierdzenia nieważności uchwały
o jego odwołaniu ze stanowiska skarbnika powiatu. Stwierdził, że wszystkie akty wydane w oparciu o tą uchwałę muszą być uznane za niezgodne z prawem. Wyraził przekonanie, że nadal pozostaje skarbnikiem powiatu. Podał, że bezpośrednio po uprawomocnieniu się wyroku stwierdzającego nieważność uchwały o jego odwołaniu, stawił się do pracy. Starosta zwolnił go z obowiązku świadczenia pracy, jednocześnie nie uznaje go za pracownika, gdyż nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia, nie odprowadza składek ZUS oraz nie sprostował błędnie wystawionego świadectwa pracy.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podkreślił, że art. 88 ust. 1 u.s.p. dopuszcza możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego niewykonania czynności nakazanych prawem. Wskazał, że powołane w skardze art. 170 i 286 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie nakazują Radzie Powiatu dokonania czynności żądanych w skardze. Tym samym brak jest zaniechania organu. Podniósł, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 12 pkt 3 u.s.p. oraz przepisów statutu powiatu i regulaminu organizacyjnego starostwa. Nie zgodził się ze skarżącym o zajmowaniu przez niego nadal stanowiska skarbnika. Podał, że w obrocie cywilnoprawnym obowiązuje prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia 26 lutego 2013 r.(sygn. akt "[...]") o oddaleniu powództwa skarżącego
o odszkodowanie w wysokości 27.196,23 zł. tytułem niezgodnego z prawem odwołania ze stanowiska skarbnika powiatu. Kwestia dotycząca uregulowania sytuacji prawnej skarżącego w zakresie pełnienia/niepełnienia funkcji skarbnika powiatu została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy prawa pracy i k.p.c. Wskazał, że z konstrukcji i treści odpowiednich przepisów kodeksu pracy (np. art. 44 i 45 k.p., czy art. 56 k.p.) wynika, że zarówno nieuzasadnione, jak i sprzeczne z prawem wypowiedzenie, czy rozwiązanie z pracownikiem umowy o pracę jest skuteczne i prowadzi do ustania stosunku pracy, a skutek ten może być zniwelowany jedynie z woli pracownika (wyrażonej przez wniesienie pozwu do sądu pracy), orzeczeniem sądu o bezskuteczności wypowiedzenia, czy przywróceniu do pracy. Czynność prawna pracodawcy rozwiązująca stosunek pracy, chociażby oczywiście wadliwa prawnie, jest skuteczna. Zaznaczono też, że w dniu 29 grudnia 2015 r. Rada Gminy uchwałą nr "[...]" powołała skarżącego na stanowisko skarbnika Gminy. Tym samym, zdaniem organu, roszczenia skarżącego tracą swoją aktualność i realność w kontekście wykazania interesu prawnego. Stwierdzono, że kwestionowana uchwała nr "[...]" o powołaniu D. S. na stanowisko skarbnika powiatu, nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nie rozstrzyga w sposób władczy o jego prawach czy interesach. Prawnie legitymowaną osobą, która może wywodzić swój interes prawny lub uprawnienie z tej uchwały jest tylko adresat tej uchwały.
Na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718), dalej jako p.p.s.a., zawarte w piśmie strony skargi na bezczynność w podjęciu czynności nakazanych prawem i skarga na uchwałę z dnia "[...]", zostały rozdzielone do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem niniejszego postępowania jest zarzucana przez skarżącego Radzie Powiatu bezczynność polegająca na zaniechaniu podjęcia czynności nakazanych prawem oraz zaniechaniu respektowania i wykonywania prawomocnych wyroków sądów administracyjnych, oparta na art. 88 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi szczególną podstawę prawną zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu powiatu, do której nawiązuje art. 3 § 3 p.p.s.a., gdy organ powiatu, tutaj rada powiatu, nie wykonuje czynności nakazanych prawem lub przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Unormowanie to przede wszystkim wymaga istnienia wyraźnej normy prawnej, która wprost nakazywałaby radzie powiatu wydania uchwały określonej treści. W postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 2728/15 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na ugruntowane stanowisko judykatury, wyjaśnił, że
w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu terytorialnego "nakazana prawem". Argumentował też przekonywująco, że dopiero po stwierdzeniu istnienia podstawy prawnej do podjęcia działania organu gminy, którego zaniechanie skarżący zarzuca, konieczne jest wykazanie związku między bezczynnością uchwałodawcy a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia takim zaniechaniem. Przy niespełnieniu pierwszej przesłanki, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, bezprzedmiotowe stało się badanie istnienia tegoż związku. W ocenie składu orzekającego "czynność nakazaną prawem", o której mowa w art. 88 ust. 1 u.s.p., odnosić należy wyłącznie do aktu uchwałodawczego, który podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Skarżący zarzuca Radzie Powiatu nierespektowanie i niewykonanie powołanych wyroków sądów administracyjnych, mocą których uchwała o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika powiatu została uznana za nieważną, a więc została usunięta z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Skarżący nie dostrzega przy tym, że sąd administracyjny nie jest władny oceniać skutków prawnych takiego stanu rzeczy dla uprawnień pracowniczych skarżącego. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego wyznacza art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym unormowaniem sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych i stosują środki określone w tych przepisach, a stosownie do art. 4 w/w ustawy rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach.
Stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w punktach 1-4a powołanego przepisu. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w sprawie skarg na bezczynność organu wykonującego administrację publiczną w takich granicach, w jakich służy skarga, na określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy: decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność organu, gdy przepis prawa nie obliguje organu administracji publicznej do wydania rozstrzygnięcia, które byłoby samoistnie zaskarżalne w administracyjnym postępowaniu. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności, gdy nie podejmuje nakazanych prawem administracyjnym (materialnym lub ustrojowym) aktów lub czynności w sprawach indywidualnych w określonym przez prawo terminie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. skarga na bezczynność może dotyczyć innych nakazanych prawem czynności, ale podjętych w ramach postępowania administracyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej.
Niespornym w sprawie jest, że powołanie, czy odwołanie skarbnika powiatu, jak
i ocena skutków stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika nie podlega trybowi postępowania administracyjnego. Dlatego Radzie Gminy nie można zarzucić bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Nie może być też mowy o skardze na niewykonanie wyroku w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten może dotyczyć tylko niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w przypadku skargi na bezczynność po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu, musi ona spełniać przesłanki z art. 149 p.p.s.a., który ma zastosowanie do spraw prowadzonych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej (por. pos. NSA z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt I OZ 226/16).
Zaniechanie organu uchwałodawczego powiatu może podlegać zaskarżeniu tylko na podstawie art. 88 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. Przy czym jak już wyjaśniono, dla skutecznego wniesienia takiej skargi konieczne jest ustalenie istnienia normy prawnej, która wprost nakazywałaby organowi powiatu określone działanie. Skarżący sam nie konkretyzuje żadnych podstaw prawnych, wspomina tylko o "dopuszczalnych środkach prawnych". Oczekiwane przez niego działania organu to: przywrócenie do pracy, umożliwienie wykonywania obowiązków pracowniczych, wypłata pensji, sprostowanie świadectwa pracy, które to czynności dotyczą ściśle stosunku pracy, a więc sprawy cywilnej, zdefiniowanej w art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, czyli materii zastrzeżonej do właściwości sądu powszechnego (art. 2 §1 k.p.c.). Tylko sąd pracy dysponuje odpowiednimi w tym zakresie środkami i w związku z tym uprawniony jest do oceny skutków stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika. W świetle art. 68 § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.) powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy. Sąd administracyjny może natomiast wyłącznie kontrolować legalność działania organów administracji publicznej poprzez weryfikowanie zgodności z prawem wydanych przez nich aktów, tj. czy konkretny akt podjęty został na podstawie i w granicach prawa lub oceniać też bezczynność organu, rozumianą jako zaniechanie nakazanych prawem działań. Czynność nakazana prawem zaś, to czynność, co do której obowiązek dokonania, wynika wprost z przepisów obowiązującego prawa. Przy czym ustawodawca, poprzez redakcję przepisu art. 88 u.s.p. dał wyraz temu, iż nie chodzi tu o czynności możliwe do podjęcia lecz
o czynności zawierające element obligatoryjności. Sąd administracyjny mógłby wypowiedzieć się na temat skutków stwierdzenia nieważności uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska skarbnika, jeżeli okoliczność ta podniesiona zostałaby
w skardze na bezczynność podlegającą zaskarżeniu w trybie sądowoadministracyjnym. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, gdyż Sąd nie stwierdził istnienia takich przepisów, które obligowałyby Radę Powiatu wprost do podjęcia uchwały regulującej status prawny skarżącego, po stwierdzeniu nieważności odwołania.
Z tych też względów, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę, jako niedopuszczalną, należało odrzucić.
O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.