IV SAB/Gl 52/16

IV SAB/Gl 52/16 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2016-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Małgorzata Walentek /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki
Szczepan Prax /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu  - art.149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 149  par. 1  pkt  3,  art.  149  par.  1 a,  art. 200,  art.  205  par.  1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2015 poz 2058
art. 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji A na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 12 listopada 2015r., w terminie 14 dni; 4) zasądza od wymienionego Dyrektora na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 12 listopada 2015 r. Międzyzakładowa Organizacja A, reprezentowana przez przewodniczącą – B. P., wystąpiła do Dyrektora Zespołu Szkół [...] w T. (zwanego dalej "organem" lub "Dyrektorem Zespołu Szkół") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie wykazu nauczycieli zatrudnionych w szkole wraz z informacją o przyznanych im dodatkach motywacyjnych.
W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 19 listopada 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę, że w ostatnim z okresów przyznano dodatek motywacyjny dla 35 nauczycieli w kwocie 4.082,43 zł a w roku szkolnym 2015/2016 w Zespole Szkół [...] w T. zatrudnionych jest 48 nauczycieli.
Pismem z dnia 18 stycznia 2016 r. Międzyzakładowa Organizacja A, zwana dalej w skrócie "MOZ" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół [...] w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi skarżąca wniosła o:
– zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia imiennej listy nauczycieli wraz z przyznanymi im dodatkami motywacyjnymi w roku szkolnym 2015/2016,
– zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że w wielu szkołach wszystkich typów nie wszyscy nauczyciele otrzymują dodatek motywacyjny, co jest niezgodne z art. 30 Karty Nauczyciela. Powyższa sytuacja spowodowała, że MOZ wystąpił o udostępnienie informacji dotyczących w szczególności nauczycieli pozbawionych tego świadczenia. Następnie wskazano, iż do dnia 18 stycznia 2016 r. wniosek nie został rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej a jedynie otrzymano od organu informację, że dodatku motywacyjnego nie otrzymuje 13 nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół [...] w T.. Zdaniem strony skarżącej żądanie wykazu nauczycieli, którym przyznano dodatek motywacyjny wraz z jego wysokością jest informacją dotyczącą osób realizujących zadania publiczne oraz sposobu podziału środków publicznych, a zatem jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie podkreślono, że Zespół Szkół [...] w T. posiada status tzw. jednostki organizacyjnej Powiatu T., wykonującej zadania publiczne, a jej dyrektor jako podmiot realizujący zadania publiczne i dysponujący funduszami publicznymi zobligowany jest do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Ponadto stwierdzono, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, której przyznano dodatek motywacyjny, jednakże ograniczenie to nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, a zatem nie dotyczy nauczycieli w zakresie objętym wnioskiem, ponieważ nauczyciele należą do osób realizujących zadania publiczne, za które otrzymują wynagrodzenie ze środkópublicznych. Zdaniem strony skarżącej skoro nauczyciel posiada status funkcjonariusza publicznego i jest osobą zatrudnioną w samorządowej jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi to zarazem realizuje zadania o znaczeniu publicznym.
W odpowiedzi na skargę z dnia 9 lutego 2016 r. organ wniósł o uznanie jej za bezzasadną z uwagi na fakt udzielenia odpowiedzi na wniosek poprzez przekazanie danych odnośnie elementów wynagrodzenia pracowników szkoły. Jednocześnie organ podkreślił, że przekazał takie dane, które nie naruszają zapisów ustawy o ochronie danych osobowych, gdyż według jego wiedzy pracodawca nie może udostępnić danych zatrudnionych nauczycieli, jeżeli nie mają oni obowiązku składania oświadczeń majątkowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie.
Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności a nadto zgodnie z § 1a rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Celem skargi na bezczynność organu administracji jest natomiast zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.
W kontrolowanej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu [...] w T. polegającą na nie załatwieniu jej wniosku z dnia 12 listopada 2015 r., o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie wykazu nauczycieli zatrudnionych w szkole wraz z informacją o przyznanych im dodatkach motywacyjnych.
Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwana dalej "u.d.i.p."
Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny. W rozpatrywanej sprawie Zespół Szkół [...] w T. wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że Dyrektor tej jednostki, jako organ ją reprezentujący, jest zobowiązany w sprawach udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK1469/10 publik. w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zresztą kwestia ta nie była sporna.
Natomiast aby stwierdzić, że Dyrektor Zespołu Szkół, jako podmiot zobowiązany w sprawie udostępnienia informacji publicznej, pozostaje w bezczynności, niezbędne jest jednocześnie dokonanie oceny tego, czy żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną.
Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062,oraz z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, LEX nr 1082797). Cytowana ustawa przyjęła zatem jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej, stanowiąc w art. 2 ust.1, że przysługuje on każdemu, oczywiście do granic chronionych prawem.
Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się więc od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice, nie oznacza zatem, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. Ograniczenie to nie dotyczy natomiast informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest zatem ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna, jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagę na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, wywodząc o jednolitości systemu prawnego, przy wątpliwościach interpretacyjnych pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną, zasadnym jest odwołanie się do treści art. 115 §§ 13 i 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. nr 88, poz. 553 ze zm., dalej Kk), zawierających definicję pojęć: funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną.
Przepis art. 115 § 13 w pkt 4 Kk stanowi, że funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, zaś w jego § 19, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polskę umową międzynarodową.
Funkcję publiczną pełni zatem osoba, która wykonuje funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. Z unormowania art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, system ten zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się. Wykonywanie zadań publicznych przez szkołę odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli szkolnych. Nauczyciel jest zatem osobą realizującą zadania publiczne, zatrudnioną w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi. Poza tym nauczyciel, zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy o systemie oświaty jest pracownikiem pedagogicznym szkoły, placówki oraz zakładu kształcenia i placówki doskonalenia nauczycieli i korzysta - na mocy art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie Kodeks karny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/15)
W związku z tym należało stwierdzić, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy osób realizujących zadania publiczne finansowane ze środków publicznych oraz sposobu podziału tych środków, a więc informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Uznając zatem, że żądane informacje stanowią informację publiczną, a Dyrektor Zespołu Szkół jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej ustalić należało czy podjął on działania zgodne z ustawą.
Załatwienie sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. może natomiast nastąpić:
- poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2),
- poprzez odmowę udzielenia informacji w drodze decyzji administracyjnej, albo poprzez umorzenie postępowania (art. 16 ust. 1) z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, bądź też
- poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 ustawy),
Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych z tych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji lub podjęciem stosownej czynności. Także przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji.
W niniejszej sprawie wniosek skarżącej z dnia 12 listopada 2015 r. nie został załatwiony zgodnie z u.d.i.p. Wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia 19 listopada 2015 r. niemniej jednak nie odpowiadała ona żądaniom w nim zawartym. Organ nie udostępnił bowiem wykazu nauczycieli zatrudnionych w szkole wraz z informacją o przyznanych im dodatkach motywacyjnych. Natomiast przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca należy traktować jako nieudzielenie żądanej informacji.
Podkreślenia wymaga, że adresat wniosku nie jest uprawniony do dowolnego doboru informacji przekazanych, ale powinien rozpoznać wniosek w zakresie żądań w nim zawartych i to w sposób określony w ustawie. Oznacza to, że powinien udzielić informacji zgodnej z wnioskiem bądź w sytuacji, gdy uzna, że informacje, których wnioskodawca żąda nie podlegają ujawnieniu, ze względu na ograniczenia ustawowe wynikające z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. odmówić jej udostępnienia wydając decyzję (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.).
Należy jednocześnie wskazać, że przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione lub ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź jeżeli objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia szczególnego interesu publicznego do jej uzyskania (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Skoro sprawa w zakresie żądania zawartego we wniosku skarżącej z dnia 12 listopada 2015 r. nie została załatwiona zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po stronie jego adresata zachodzi bezczynność. Wobec tego należało stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Konsekwencją tego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia i załatwienia wniosku skarżącej z dnia 12 listopada 2015 r. w terminie 14 dni, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Termin ten liczony jest od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 286 § 2 P.p.s.a.). Jednocześnie w ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Natomiast organ zareagował na wniosek skarżącej w terminie, jednakże bezczynność w tym zakresie była wynikiem wątpliwości co do wystąpienia przesłanki ochrony danych osobowych osób objętych, wnioskiem, a w konsekwencji miało wpływ na błędną ocenę co do sposobu realizacji żądania. W związku z tym Sąd orzekł jak w pkt 3 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a.
O kosztach postępowania, na które składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł, orzeczono w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 P.p.s.a.