IV SAB/Gl 258/17

IV SAB/Gl 258/17 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2018-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki
Tadeusz Michalik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 2525/18 - Postanowienie NSA z 2019-01-31
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 170, art. 165 ust. 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: DIAS), polegająca na "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu B.M. ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej jej w dniu [...] r.".
Złożenie skargi poprzedził następujący tok zdarzeń.
Pismem z [...]r. strona otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach propozycję zatrudnienia na stanowisku starszego inspektora w służbie cywilnej.
Pisemnym oświadczeniem z 2 czerwca 2017 r. strona przyjęła propozycję zatrudnienia złożoną jej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), dalej także jako "pwKAS".
Pismem z 30 maja 2017 r. B.M. wezwała DIAS w Katowicach do złożenia jej propozycji służby. Podniosła w nim m.in., że winna otrzymać nie propozycję pracy, a propozycję służby.
W odpowiedzi z [...]r. organ poinformował funkcjonariuszkę, że nie podziela jej stanowiska odnośnie powinności złożenia jej propozycji służby.
Pismem z 12 czerwca 2017 r. strona złożyła do DIAS w Katowicach, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionując w nim decyzję o zwolnieniu jej ze służby.
W odpowiedzi z [...]r. organ po nie podzielił zapatrywań wyrażonych przez B.M. wskazując m.in., że ustawodawca mocą art. 165 ust. 7 pwKAS pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych w nim wymienionych "autonomiczne prawo" w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycję pełnienia służby, jak składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Zauważył także, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno–Skarbowej.
Niezależnie od powyższego, pismem z 29 czerwca 2017 r., skarżąca wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność DIAS i niezałatwienie sprawy w terminie, poprzez niezłożenia jej propozycji służby.
Pismem z 14 lipca 2017 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował stronę, że ponieważ nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w kwestii propozycji służby/pracy to brak jest podstaw do stosowania art. 37 kpa. Tym samym działanie DIAS jest w ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej prawidłowe i zgodne z prawem.
W tych okolicznościach prawnych i faktycznych strona pismem z 21 sierpnia 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W skardze strona skarżąca zakwestionowała postępowanie organu wobec jej stosunku służbowego po zmianach legislacyjnych wprowadzonych pwKAS, zarzucając mu bezczynność w sprawie postępowania z jej odwołaniem zawartym w piśmie z 12 czerwca 2017 r. zatytułowanym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, od decyzji administracyjnej stanowiącej w jej ocenie jednocześnie jej zwolnienie ze służby, jak i propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W związku z tym strona wniosła o "nakazanie przez Sąd organowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania) lub ewentualnie wniosła o to, aby Sąd zobligował DIAS w Katowicach do rozpoznania jej odwołania (jeżeli Sąd uzna Dyrektora za organ właściwy ku temu).
W uzasadnieniu strona skarżąca opisała swój dotychczasowy przebieg służby a następnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wykazywała, że złożona propozycja pracy ma charakter decyzji administracyjnej zwalniającej ją ze służby. Jej zdaniem otrzymana propozycja pracy ingeruje bezpośrednio w jej prawa, wpływa bowiem bezpośrednio na jej status jako funkcjonariusza, gdyż niezależnie od tego, czy przyjmie propozycję, czy też nie to i tak zwalnia ją ze służby i pozbawia statusu funkcjonariusza. Wyjaśniła, że bezczynność organu polega na tym, iż DIAS nie chce przekazać jej odwołania do Szefa KAS w trybie art. 133 KPA ani też (ewentualnie) nie chce się uznać za organ właściwy do rozpoznania sprawy. Zdaniem strony skarżącej o tym, iż sprawę powinien rozpatrzyć Szef KAS świadczy treść przepisu art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który wprost wskazuje, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może złożyć odwołanie do Szefa KAS. Jednocześnie zastrzegła, że gdyby (hipotetycznie) przyjąć, iż wskazany przepis art. 276 ust. 2 nie miałby zastosowania, to wówczas DIAS powinien uznać się za organ właściwy do rozpoznania sprawy i rozpatrzyć ją w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (niezależnie od nazwy złożonego środka odwoławczego).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie.
Po przedstawieniu toku podejmowanych czynności odniósł się do regulacji prawnych mających zastosowanie w sprawie. W tych ramach organ odnotował, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a tym samym trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Zauważył, że w sprawie nie tylko brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej ale również aktu w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.
W związku z tym wniósł on o odrzucenie skargi strony z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej. W razie zaś nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań jawi się przypomnienie, że stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a to oznacza, że samodzielnie dokonuje oceny przedłożonych mu akt administracyjnych i czynności podejmowanych przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej, albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tych ustaw.
Przechodząc do istoty sporu w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy kwestię dopuszczalności rozpoznania przedmiotowej skargi, a zatem ustalić, czy sąd administracyjny jest władny wypowiedzieć się w tej sprawie. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Określenie kognicji Sądu w niniejszej sprawie możliwe będzie po przeprowadzeniu analizy obejmującej status skarżącej oraz charakter prawny czynności podejmowanych w sprawie przez organ administracji skarbowej.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, o czym także powyżej, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W powołanym powyżej orzecznictwie przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.
W drugiej kolejności Sąd stwierdza, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organu jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego przytaczania w tej części uzasadnienia. Spór, co do zasady, koncentruje się na ustaleniu czy organ zobowiązany był do wydania decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego strony, a wobec jej nie wydania pozostaje w bezczynności, czy wprost przeciwnie.
Tym samym należy rozważanie - ad rem - rozpocząć od określenia statusu prawnego strony skarżącej. Jak wynika z akt administracyjnych, i co nie budzi żadnej wątpliwości, przed reformą Krajowej Administracji Skarbowej strona skarżąca była funkcjonariuszem celnym i pełniła służbę. Można zaznaczyć, że w aktach przedłożonych Sądowi brak jest dokumentu potwierdzającego w sposób formalny status prawny strony skarżącej, jednakże mając na uwadze treść pism strony skarżącej oraz odpowiedzi udzielanych przez organ administracji publicznej można uznać, że przed reformą administracji skarbowej strona pełniła służbę jako funkcjonariusz celny, a począwszy od 1 marca 2017 r. jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Fakt ten posiada w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ status prawny funkcjonariusza celnego regulowany był i jest w drodze decyzji administracyjnej, a zatem w drodze aktu administracyjnego. Oznacza to zarazem, że wszelkie zmiany w zakresie tak ukształtowanego statusu prawnego funkcjonariusza mogą być dokonywane w dwojaki sposób, albo w drodze decyzji administracyjnej zmieniającej status takiej osoby lub uchylającej go, albo też w drodze ustawowej, przy czym wówczas sam przepis ustawy musiałby stwierdzać, że dany akt administracyjny przestaje obowiązywać (dany stosunek prawny zostaje rozwiązany). Takie ujęcie tego zagadnienia wynika z tego, że między organem administracji publicznej a funkcjonariuszem celnym zawiązany został stosunek administracyjnoprawny i wszelkie zmiany w ramach tego stosunku prawnego wymagają zmian dokonywanych w drodze czynności publicznoprawnej przy wykorzystaniu, której został zawiązany lub też z mocy samej ustawy. W tym drugim przypadku ustawodawca wprowadza do ustawy rozwiązania polegające na zakończeniu zawiązanego stosunku prawnego z mocy tego aktu, bez konieczności podejmowania przez organ administracji dodatkowych rozstrzygnięć potwierdzających, czy zatwierdzających określony w danej ustawie skutek. Na marginesie można dodać, że rozwiązanie zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego z mocy prawa może wymagać podjęcia przez organ administracji decyzji przewidzianej treścią art. 162 kpa, a zatem decyzji wygaszającej dotychczasowy stosunek prawny. Podmiotami zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego są organ administracji publicznej i adresat działania tego organu a zatem funkcjonariusz celny. Przedmiot tego stosunku wyznaczony jest przepisami prawa administracyjnego, a w szczególności danej pragmatyki służbowej leżącej u podstaw jego zawarcia, jak również postanowieniami przedmiotowej ustawy normującej wprowadzenie w życie reformy administracji skarbowej, natomiast treść tego stosunku związana jest z prawami jakie przysługują funkcjonariuszowi i obowiązkami, które na nim ciążą. Treść tego stosunku wynika z aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji skarbowej, a skierowanego do adresata - czyli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.
W świetle poczynionych ustaleń przyjdzie stwierdzić, że stosunek prawny wiążący funkcjonariusza celnego z organem administracji skarbowej może być zmieniony lub uchylony w drodze konkretnego przepisu ustawy, bez konieczności podejmowania przez organ administracji jakichkolwiek działań. Może być on także uchylony mocą postanowień konkretnego przepisu ustawy jednakże z niezbędnością wydania decyzji o wygaśnięciu pierwotnej decyzji administracyjnej leżącej u jego podstaw. Jeżeli natomiast ustawodawca zamierza wprowadzać do treści danego stosunku jakiekolwiek zmiany, mocą czynności organu administracji publicznej, wówczas obowiązany jest zastosować taką formę działania organu, przy wykorzystaniu której możliwa będzie weryfikacja zmienionego stosunku administracyjnoprawnego.
Skoro zawiązanie tego stosunku prawnego nastąpiło w drodze decyzji, a zatem - stosownie do powyżej przeprowadzonej analizy - wszelkie zmiany w tym zakresie będą wymagały analogicznej prawnej formy działania organu administracji publicznej, czyli decyzji. Ubocznie można zasygnalizować jeszcze problematykę praw dobrze nabytych, ponieważ ukształtowanie sytuacji prawnej funkcjonariusza celnego w drodze decyzji administracyjnej wiąże się nie tylko z jego stosunkiem zatrudnienia, ale także odnosi się to do szeregu praw przysługujących mu z tego tytułu, jak również określonych ograniczeń uniemożliwiających funkcjonariuszowi na korzystanie z wszystkich praw przynależnych osobie nie będącej funkcjonariuszem.
Powyższe ustalenia pozwalają na przyjęcie, iż stosunek prawny funkcjonariusza celnego zawiązany w drodze aktu administracyjnego może być zmieniony lub rozwiązany jedynie w drodze analogicznego aktu administracyjnego lub też ustawodawca dokona tego z mocą postanowień przyjętej przez siebie ustawy, bez konieczności podejmowania działań ze strony organu administracji skarbowej.
Ustalenie statusu prawnego funkcjonariusza celnego (celno-skarbowego) i wskazanie mechanizmów przy wykorzystaniu, których status ten może być zmieniany lub rozwiązywany, będzie determinowało analizę unormowań zamieszczonych w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.).
W rozpoznawanej sprawie stan prawny normowany jest przepisami wyżej wymienionej ustawy albowiem wszystkie czynności organu administracji publicznej kierowane do skarżącej, w tym propozycja skierowana do strony skarżącej z [...]r., jak również jego odpowiedź z 12 czerwca 2017 r. na wniesione przez stronę skarżącą wezwanie z dnia 31 maja 2017 r., podjęte zostały na mocy postanowień wskazanej ustawy. Organ ten w podstawie prawnej przywołał postanowienia art. 165 ust. 7 tej ustawy oraz w pouczeniach o konsekwencjach przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji zatrudnienia wskazał treść postanowień art. 170 ust. 1 i 2 przywoływanej ustawy.
Stosownie do postanowień art. 165 ust. 7 tej ustawy Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei po myśli art. 169 ust. 4 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Przywołane powyżej przepisy nie są czytelne i wzbudzają istotne wątpliwości interpretacyjne, co znalazło odzwierciedlenie w działaniach podejmowanych przez organy administracji publicznej na skutek pism składanych przez skarżących, jak również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. Za zbędne uznać należy przywoływanie podejmowanych w tym zakresie orzeczeń, ponieważ prezentują one pełen wachlarz przyjmowanych rozwiązań. Ten ostatni fakt skłania skład orzekający w niniejszej sprawie do samodzielnej próby wykładni mających tu zastosowanie przepisów.
Toteż w tym miejscu przyjdzie rozstrzygnąć, jak się wydaje fundamentalne zagadnienie, w kontekście działań podejmowanych przez organ administracji skarbowej, a mianowicie ustalić charakter prawny przedłożonej stronie skarżącej 15 maja 2017 r. propozycji zatrudnienia i odpowiedzi tegoż organu na wniesione przez stronę pismo dotyczące propozycji zatrudnienia, ponieważ ustalenie to będzie warunkowało kognicje sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania wniesionej do niego skargi.
Nadto należy zauważyć, że stosownie do treści zdania pierwszego art. 165 ust. 7 tej ustawy "Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby". Zdanie to jest odmiennie interpretowane przez organ administracji skarbowej, a inaczej przez stronę skarżącą. Organ administracji występujące w tym zdaniu słowo "odpowiednio" wiąże z poszczególnymi organami w nim wymienionymi, natomiast strona skarżąca słowo to łączy z pracownikami i funkcjonariuszami. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dyrektywy preferencji systemowej i funkcjonalnej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie jej znaczenie, które prowadzi do odtworzenia normy najpełniej odpowiadającej funkcji tej instytucji. W tym kontekście wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych (zob. uchwała NSA z 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II OPS 2/17 - wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). W słowniku języka polskiego pod pojęciem "odpowiedni" widzi się szereg różnych znaczeń ale w pierwszej kolejności akcentuje się, że jest to "odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny dla kogoś, nadający się do czegoś, właściwy, należyty" (Słownik Języka Polskiego T. 2, pod red. red. M. Szymczaka. Warszawa 1979, s. 469). Analiza przedmiotowego przepisu uwzględniająca powyższe wskazanie skłania do opowiedzenia się za stanowiskiem prezentowanym przez stronę skarżącą, że słowo to wiązane musi być z pracownikami oraz funkcjonariuszami. Oznacza to, że sąd administracyjny w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska prezentowanego przez wypowiadający się w sprawie organ administracji publicznej, że słowo to łączone musi być z organami administracji skarbowej wymienionymi we wskazanej regulacji. Za takim ujęciem tego zagadnienia przemawia to, że we wskazanym przepisie ustawodawca dokonuje wpierw wyliczenia organów administracji skarbowej, które mają składać pracownikom w nich zatrudnionym stosowne propozycje, a następnie ustawodawca stwierdza, że organy te składają propozycje pracownikom i funkcjonariuszom, przy czym słowo odpowiednio odnosi się do składanych propozycji. Takie ujęcie wynika z kolejności słów występujących w tym przepisie. Zatem wykładnia literalna jest w tym przypadku jednoznaczna. Wiązanie wskazanego słowa z organami byłoby możliwe wówczas, gdyby we wskazanych organach zatrudnione były tylko ściśle określone kategorie pracowników, czyli tylko pracownicy cywilni bądź tylko funkcjonariusze, natomiast we wskazanych organach zatrudnieni są pracownicy legitymujący się różnymi statusami prawnymi. Także wykorzystanie innych rodzajów wykładni doprowadza do uzyskania analogicznego rezultatu, gdyż wykładnia celowościowa tej regulacji skłania do opowiedzenia się za przyjętym rozwiązaniem, gdyż celem tej regulacji jest unormowanie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w administracji skarbowej. Wykładnia systemowa również nakazuje się opowiedzieć za wskazanym ujęciem, gdyż weryfikacja zawiązanych stosunków prawnych musi odbywać się w formach właściwych dla nich i w przypadku stosunku administracyjnoprawnego muszą to być mechanizmy właściwe prawu administracyjnemu. Marginalnie można zaznaczyć, że podzielenie stanowiska prezentowanego przez organ administracji, że przedmiotowe słowo "odpowiednio" odnosi się do podmiotów wymienionych w art. 165 ust. 7 przywoływanej ustawy oznaczałoby, że wymienione w nim organy w sposób dowolny dokonują wyboru ofert pracy lub służby dla zatrudnionych w nich pracowników lub funkcjonariuszy. Zatem przy tym ujęciu wymienione w powyższym przepisie organy administracji skarbowej w sposób dowolny podejmowałyby decyzje o formie zatrudnienia obu kategorii pracowników w nich pracujących.
Wskazane ustalenie posiada kluczowe znaczenie dla dalszej oceny działań i czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej. Oznacza ono bowiem, że poszczególne organy (podmioty) administracji publicznej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy - o ile jest to ich zamiarem - obowiązane są do składania stosownych propozycji pracownikom oraz funkcjonariuszom w nich zatrudnionym lub pełniących służbę. Tym samym pracownikom zatrudnionym we wskazanych organach (podmiotach) składane są propozycje zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycje służby. Zatem z treści analizowanego przepisu wynika, że ustawodawca posłużył się w nim ujęciem podmiotowym adresata działań organu (podmiotu) administracji skarbowej, a nie ujęciem przedmiotowym związanym z merytoryczną zawartością przedłożonej propozycji. Inne odczytanie analizowanego przepisu nie będzie zgodne z jego treścią. Na marginesie można jedynie zaakcentować, że założenia z jakimi inicjator uchwalenia tej ustawy występował do Sejmu nie mają na tym etapie istotniejszego znaczenia, ponieważ Sąd dokonuje oceny konkretnej normy prawnej uzewnętrznionej w przepisie zamieszczonym w przyjętej ustawie, a nie kieruje się założeniami, którymi kierował się inicjator postępowania ustawodawczego. Założenia takie będą miały znaczenie w przypadku wykorzystywania wykładni historycznej i analizowania rozwoju danej instytucji w obowiązującym porządku prawnym. Sąd natomiast obowiązany jest do przeprowadzania analizy normy prawnej, która została przez uprawnione organy państwa (parlament wraz z prezydentem) przyjęta. Intencje wnioskodawcy na tym etapie nie mają już istotniejszego znaczenie, gdyż ocenie poddawany jest finalny efekt pracy - przyjęta norma prawna.
Drugim przepisem, który wymaga przybliżenia jest art. 169 ust. 4 - 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z tym przepisem propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W myśl ust. 6 tego przepisu do postępowań w sprawach, o których mowa jest w ust. 4 tego przepisu, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579). Zgodnie natomiast z ust. 7 przywoływanego artykułu od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Mając w polu widzenia treść art. 170 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy należy podkreślić, że odmowa przyjęcia propozycji służby skutkuje wygaśnięciem zawiązanego stosunku służbowego, czyli zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego i w tym zakresie organ administracji skarbowej winien wydać w oparciu o postanowienia art. 162 § 1 pkt 1 kpa, stosowną decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Tym razem jawi się uwaga, że - jak się wydaje - regulacja ta jest czytelna i nie nastręcza istotniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Na mocy przywołanych postanowień propozycja służby ma charakter decyzji administracyjnej, a zatem aktu administracyjnego i ujęcie takie wpisuje się w rozważania, które były prowadzone powyżej, a odnoszące się do zasad zmiany lub uchylenia zawiązanego stosunku administracyjnoprawnego. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej jest decyzją administracyjną, a funkcjonariuszowi przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W świetle dotychczas prowadzonych rozważań analizie należy poddać sytuację funkcjonariuszy w Służbie Celno-Skarbowej, którzy otrzymali propozycję zatrudnienia, a nie propozycję służby. Z treści przywołanych powyżej przepisów brak jest argumentów przemawiających za tym, aby organy (podmioty) administracji skarbowej wymienione w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy dysponowały możliwością dowolnego przedkładania propozycji zatrudnienia albo służby funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej. Organy te obowiązane były w myśl przedstawionej powyżej wykładni przedkładać funkcjonariuszom wskazanej służby propozycję służby względnie w terminie do 31 maja 2017 r. nie przedstawiać im takiej propozycji.
Zdaniem składu orzekającego przedłożenie propozycji zatrudnienia wskazanym funkcjonariuszom możliwe było jedynie po uprzednim uregulowaniu ich sytuacji formalnoprawnej jako funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Skoro organ administracji skarbowej uprzednio nie unormował sytuacji formalnoprawnej strony skarżącej to tym samym złożona jej propozycja zatrudnienia musi być widziana jako propozycja służby i w przypadku przyjęcia jej traktowana jako decyzja administracyjna. Następstwem przydania tej propozycji takiego charakteru jest stwierdzenie, że od takiej decyzji stronie skarżącej przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy oraz służy skarga do sądu administracyjnego.
Odmienne ujęcie propozycji zatrudnienia złożone stronie skarżącej skutkowałoby powstaniem trudnej do uwzględnienia w demokratycznym państwie prawa sytuacji prawnej strony skarżącej. Ujęcie takie spowodowałoby, że stosunek administracyjnoprawny jaki istniał między stroną skarżącą a organem administracji publicznej (stosunek służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej) zostałby zmieniony w drodze czynności mającej charakter cywilnoprawny (propozycji zatrudnienia), nadto stanowiłby przykład dowolności doboru funkcjonariusza, do którego skierowano propozycję zatrudnienia a nie propozycję służby. W przedłożonej propozycji zatrudnienia brak jest bowiem wskazania jakichkolwiek przesłanek przemawiających za skierowaniem do strony skarżącej propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, co pozostaje w oczywistej opozycji do treści art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy, który to zawiera katalog przesłanek, który winien być brany pod uwagę przy przedkładaniu stosownej propozycji. Marginalnie już można zaznaczyć, że rozwiązanie takie pozostaje w opozycji do postanowień art. 60 Konstytucji RP, który gwarantuje równy dostęp do służby publicznej.
Przedstawione powyżej rozważania widzieć należy również w kontekście postanowień art. 170 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, ponieważ potwierdzają one przyjęte wcześniej stanowisko. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i Izbach Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej i Izbach Administracji Skarbowej, wygasają: z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Z kolei po myśli ust. 2 przywołanego przepisu pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Treść przywołanych unormowań potwierdza przyjętą wykładnię występującego w art. 165 ust. 7 przedmiotowej ustawy słowa odpowiednio, ponieważ osobom zatrudnionym przedkłada się propozycję zatrudnienia a funkcjonariuszom propozycję pełnienia służby. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia przywoływanego już powyżej art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący o wygaśnięciu decyzji administracyjnej. Mając na uwadze przesłanki wygaśnięcia decyzji administracyjnej przewidziane we wskazanym przepisie, przyjdzie uznać, że art. 170 ust. 1 przedmiotowej ustawy nakazuje organom administracji zamknąć zawiązany stosunek administracyjnoprawny właśnie poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej, która w sposób formalny zamknie relację między tymi dwoma podmiotami.
Dla pełnego obrazu występującej sytuacji dostrzec należy jeszcze treść art. 171 przedmiotowej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej - przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.
W podsumowaniu prowadzonej analizy postanowień przedmiotowej ustawy leżących u podstaw składania stosownej propozycji dla strony skarżącej przyjdzie stwierdzić, że propozycję "zatrudnienia" przedłożoną stronie skarżącej uznać należy za decyzję administracyjną wydawaną w oparciu o postanowienia Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z przywoływanej powyżej ustawy. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby propozycja pochodząca od tego samego organu (podmiotu) administracji skarbowej kierowana do tej samej grupy adresatów w jedynych przypadkach przybierała formę decyzji administracyjnych (propozycja służby), a w innych nie legitymowała się takim charakterem (propozycja zatrudnienia). Następstwem takiego ustalenia jest przyjęcie stanowiska, że przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego i może być oceniana stosownie do reguł obowiązujących przed tymi sądami.
Należy jednakże podzielić pogląd organu, że brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 ww. ustawy wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie złożenia lub braku złożenia propozycji (pracy lub służby) podległym pracownikom i funkcjonariuszom.
Poza tym kompleksowa analiza przepisów ustawy wskazuje jednoznacznie, iż strona skarżąca nie ma racji wskazując, że jej zdaniem organ jest niejako zobligowany do złożenia "propozycji" służby/pracy dotychczasowemu funkcjonariuszowi/pracownikowi.
Wskazuje na to wprost i jednoznacznie treść art. 170 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, który stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2. 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.
Innymi słowy - w ocenie Sądu - skoro organ nie miał wynikającego z przepisów prawa obowiązku przedstawienia stronie skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (tzw. milczenie organu), toteż w sytuacji odpowiedzi na każdy wniosek, pismo kwestionujące działanie organu nie mógł pozostać bezczynny - jak określa przedmiot zaskarżenia strona w skardze do tut. Sądu.
Tym samym, w tym zakresie, organ nie naruszył przepisów proceduralnych, zawartych w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, a w szczególności jej art. 165 ust. 7, który to przepis umożliwiał podjęcie przez podmioty tam wskazane suwerennych decyzji co do osób, którym propozycje pracy lub służby nie zostaną złożone.
Konsekwencją powyższego wywodu jest to, że nie sposób zwalczać bezczynności organu w sytuacji, kiedy mamy do czynienia z sytuacją, gdy organ po myśli art. 165 ust. 7 omawianej ustawy nie miał obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym trybie, a zatem brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu postępowania administracyjnego.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji.