IV SAB/Gl 208/17

IV SAB/Gl 208/17 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2018-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Renata Siudyka
Teresa Kurcyusz-Furmanik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 2998/18 - Wyrok NSA z 2020-02-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1764
art. 1,  art. 2,  art. 6,  art. 13,  art. 16
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 119 pkt 2,  art. 149 par. 1 pkt 3,  art. 149 par. 1a,  art. 286 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność "A" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] r. w terminie 14 dni; 2) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od "A" S.A. w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 lipca 2017 r. M.M. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność A S.A. z siedzibą w K. (dalej: "A S.A.") w zakresie nierozpoznania jej wniosku z dnia 25 maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym domagała się udostępnienia informacji publicznej następującej treści:
1) o podanie wszelkich kosztów/wydatków jakie zostały poniesione przez A S.A. w K. na rzecz B - ul. [...],tj. gazety " [...]", portalu internetowego [...], telewizji "[...]" w okresie od 01 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r.
2) o udostępnienie kopii/skanów wszystkich faktur i innych dokumentów, w tym umów dot. wszystkich zleceń i usług realizowanych przez B, a także kopii dokumentów związanych z zamówieniem publicznym, w którym brało udział B w okresie od 01 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r.
3) czy ktoś po stronie A S.A. w K. sprawdzał jaka jest faktyczna docieralność telewizji [...]? Jak brzmiało zapytanie ofertowe, kto je sporządzał, kto zlecał usługi i weryfikował ich faktyczne wykonanie w okresie od 01 stycznia 2014 r. do 30 kwietnia 2017 r. (podanie imion i nazwisk pracowników oraz zajmowanych stanowisk). Prośba o udostępnianie dokumentacji z postępowań.
4) czy pracownicy przeanalizowali oferty innych wydawnictw, ile ofert wpłynęło, od kogo i na jakie kwoty? Prośba o udostępnienie i przekazanie dokumentacji z postępowań.
5) czy A S.A. w K. weryfikuje nakład prasy i faktyczną sprzedaż gazety "[...]"? Kto za to odpowiada? Prośba o udostępnienie stosownej dokumentacji.
Skarżąca, powołując się na naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej w skrócie: "ustawa" lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej"), domagała się zobowiązania A S.A. do udzielenia żądanej informacji publicznej, w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt administracyjnych, a także zasądzenia zwrotu kosztów. Podkreśliła, że do dnia złożenia skargi A S.A. nie udostępniła żądanej informacji, ani też nie wydała decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, czym naruszyła ustawowy 14-dniowy termin, wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy. Poinformowała jedynie pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., że żądania skarżącej nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, w rozumieniu ustawy, bowiem związane są z majątkiem, a ściśle z wydatkami A S.A. Ponadto, powołując się na przepis art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy A S.A. uznała, że ustawodawca ograniczył prawo do uzyskania informacji o majątku spółek handlowych, w których jednostki samorządu mają pozycję dominującą, jedynie do informacji o dochodach i stratach takich spółek oraz dysponowaniu tymi dochodami sposobie pokrywania strat. Zdaniem A S.A. nie można uznać, że informacją publiczną jest informacja o wszelkich wydatkach przez nią ponoszonych z udziałem województwa, a jedynie informacja o sposobie zagospodarowania dochodem z tej działalności A S.A. Żądane informacje nie są związane bezpośrednio z wykonywaniem przez A S.A. zadań publicznych. Informacje dotyczące wykonywanych działań marketingowych, kosztów publikacji materiałów promocyjnych i informacyjnych, niezależnie od tego czy przybierają one postać informacyjną, czy też reklamową nie stanowią informacji publicznej. A S.A. nie jest wojewódzką osobą prawną, a jej majątek nie stanowi majątku województwa, a tym samym informacje o sposobie wydatkowania środków z tego majątku nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, zgodnie z przepisem art. 1 ustawy. Informacje będące przedmiotem wniosku stanowią w ocenie skarżącej informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ustawy. Sama A S.A. jako osoba prawna, w której jednostka samorządu terytorialnego - województwo ma pozycję dominującą oraz jako wykonująca zadania publiczne, jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy udzielenie informacji publicznej powinno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten minął w dniu 12 czerwca 2017 r., a skarżąca nie otrzymała informacji, o której mowa w art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2 ustawy, ani też decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 22.8.2012 r. (sygn. akt II SAB/Lu 72/12) "o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia". Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Ustawa w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 zawiera przykładowy, otwarty katalog władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Ten przykładowy katalog został zakreślony stosunkowo szeroko i pozostaje w ścisłych relacjach z pojęciem informacji publicznej. Wskazuje się, że tworząc otwarty katalog podmiotów, o których mowa powyżej, ustawodawca podzielił je na dwie główne kategorie. Zobowiązał do udzielania informacji publicznej: "władze publiczne" oraz inne podmioty wykonujące "zadania publiczne" (posiadające takie informacje). Zdaniem komentatora sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy oznacza więc, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, o ile wykonuje zadania publiczne (Budziński, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyd. 2, 2015, Legalis). NSA w uzasadnieniu do uchwały (7) z dnia 11.4.2005 r., I OPS 1/05. Legalis, trafnie podkreślił, że: "wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez pewne podmioty (...), które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym wypadku więc konieczna jest wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania władzy publicznej (zadania publiczne)". Sąd uznał, że Spółka komunalna, jaką jest przedsiębiorstwo wodociągów i kanalizacji wykonuje zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także dysponuje majątkiem publicznym (zob. wyr. WSA w Olsztynie z 13.12.2005 r., II SA/Ol 799/05, Legalis). Również przepis art. 6 ustawy zawiera katalog otwarty. Użycie przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 zwrotu "w szczególności" wskazuje na otwarty charakter katalogu przedmiotowego (zob. wyr. NSA we Wrocławiu z 5.12.2002 r., II SA/Wr 1600/02, niepubl.; wyr. NSA w Warszawie z 13.10.2003 r., II SA/Ka 1706/03, niepubl.). Zgodnie z regułą wyrażoną w § 153 pkt 3 rozporządzenia Prezesa RM z 20.6.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908). posłużenie się zwrotami "w szczególności" albo "zwłaszcza" przesądza o przykładowym charakterze wyliczenia. Jednocześnie, zwrócenie się o udostępnienie informacji i danych nieujętych we wspomnianym katalogu nie może stanowić podstawy odmowy ich udostępnienia. W takiej sytuacji zobowiązany podmiot zobligowany jest do stosowania ogólnych zasad wyrażonych w treści ustawy, w tym z poszanowaniem zasady powszechnego dostępu do informacji publicznej. Zdaniem NSA, wszelkie wątpliwości powinny przemawiać na korzyść wnioskodawcy (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2.7.2003 r., II SA 837/03. MoP 2003, Nr 17, s. 770, oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.10.2002 r., II SA 2037/02, niepubl.). Odnosząc się do rozważań przedstawionych przez GPW S.A., dotyczących art. 47 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 486) wskazać należy, iż pojęcie wojewódzkich osób prawnych - o których mowa w ust. 1 - zostało zdefiniowane na potrzeby i wyłącznie w ramach ogólnie pojętych zasad gospodarowaniem mieniem wojewódzkim, a nie zaś majątkiem. Majątek jest pojęciem szerszym od mienia. Taka też definicja służy realizacji zapisów rozdziału lub przepisów szczególnych związanych z nabyciem mienia województwa. Dlatego też nie przesądza o tym, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka nie jest wojewódzką osobą prawną, a co za tym idzie przyjęcie, że żądane informacje z tego powodu nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.6.2011r. (sygn. akt I OSK 285/11), złożenie skargi do sądu administracyjnego nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, gdyż jak zauważył NSA "(...) skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 31.3.2008 r., I OSK 262/08, wyrok NSA z dnia 24.5.2006 r., I OSK 601/05, postanowienie NSA z z dnia 3.10.2007 r., I OSK 1382/07 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6.7.2011 r., VIII SAB/Wa 18/11)". Należy również nadmienić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekał już w praktycznie identycznej sprawie wyrokiem IV SAB/GI 164/15 z dnia 2 marca 2016 r.
W odpowiedzi na skargę organ - Zarząd A S.A. wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 12 czerwca 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, którego przedmiotem były informacje dotyczące działalności promocyjnej oraz informacyjnej w zakresie ilości oraz kosztów publikacji jakie A S.A. poniosła w związku z publikacjami w wydawnictwach. W sytuacji, gdy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, organ winien załatwić wniosek zgodnie z ustawą, udzielając tej informacji albo odmawiając udostępnienia żądanych informacji przy czym w takim przypadku właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja administracyjna. Jak jednak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli natomiast sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wówczas nie można wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy. Wnioskodawca powinien być powiadomiony o odmowie, w formie zwykłego pisma informacyjnego (por. wyr. NSA w Warszawie z 10.1.2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, Legalis, post. NSA z 13.3.2007 r., sygn. akt I OSK 243/07, Legalis). Wobec tego, iż w ocenie A S.A. żądane do udostępnienia przez skarżącą dane nie stanowią informacji publicznej, brak było w niniejszej sprawie podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, albowiem w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W ocenie A S.A. jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych, albowiem, co jest bezsporne jest ona osobą prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego (tutaj województwo) ma pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy). Należy jednak wyraźnie podkreślić, że nie wszystkie informacje posiadane przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych stanowią informację publiczną. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to, czy wszelkie informacje dotyczące działalności A S.A. jako spółki prawa handlowego, której część akcji posiada województwo stanowią informacje publiczne. W ocenie A S.A. z całą pewnością tak nie jest wobec treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c (a więc między innymi jednostki samorządu terytorialnego) mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Tym samym ustawodawca ograniczył prawo do uzyskania informacji o majątku spółek handlowych w których jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą jedynie do informacji o dochodach i stratach takich spółek oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Tym samym nie można uznać, że informacją publiczną jest informacja o wszelkich wydatkach ponoszonych przez spółkę z udziałem województwa, a jedynie informacja o sposobie zagospodarowania dochodu z tej działalności. Odnosząc się do treści złożonej skargi, podzielić należy pogląd, zgodnie z którym wymieniony w art. 6 ustawy katalog informacji publicznych ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Tym niemniej należy przyjąć, że o ile ustawodawca dopuścił uznanie za informacje publiczne innych niż wprost wskazanych w art. 6 ust. 1 ustawy informacji, to jednocześnie w pkt 5 tego ustępu wskazał jednoznacznie jakie informacje dotyczące majątku publicznego podlegają udostępnieniu w trybie ustawy w zależności od tego jakiego podmiotu one dotyczą. Ustawodawca uznał, że udostępnieniu podlegają m.in. informacje o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych nie wskazując w tym zakresie dodatkowych warunków, a jednocześnie w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie wskazał, że udostępnieniu podlegają jedynie informacje o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Należy zatem przyjąć, że celem ustawodawcy było ograniczenie zakresu informacji dotyczących takich spółek handlowych jedynie do wskazanych danych. W przeciwnym razie przepis ten ograniczałby się do stwierdzenia, że udostępnieniu podlegają informacje o majątku publicznym spółek handlowych w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, bez uszczegółowienia charakteru informacji podlegających udostępnieniu. Żądane przez skarżącą informacje nie są związane bezpośrednio z wykonywaniem zadań publicznych, tylko z bieżącym prowadzeniem działalności na rynku konkurencyjnym. Informacje dotyczące wykonywanych działaniach marketingowych oraz kosztach publikacji materiałów promocyjnych i informacyjnych, niezależnie od tego czy przybierają one postać informacyjną, czy też reklamową nie stanowią informacji publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e ustawy. Majątek A S.A. nie stanowi mienia województwa, bowiem zgodnie z treścią art. 47 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) mieniem województwa jest własność i inne prawa majątkowe nabyte przez województwo lub inne wojewódzkie osoby prawne. Wyłącznie w sytuacji, w której A S.A. byłaby wojewódzką osobą prawną, to wówczas nie ulegałoby wątpliwości, że również mienie nabyte przez nią stanowiłoby mienie województwa, a tym samym majątek jednostki samorządu terytorialnego - województwa. Wówczas też, na gruncie ustawy w sposób odmienny należałoby oceniać żądanie udostępnienia przez skarżącą informacji o sposobie wydatkowania środków stanowiących majątek województwa. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy udostępnianiu podlega informacja publiczna o majątku publicznym w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego, a także o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Dla oceny, czy A S.A. jest wojewódzką osobą prawną należy sięgnąć do przepisu art. 47 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z tym przepisem "wojewódzkimi osobami prawnymi, poza województwem, są samorządowe jednostki organizacyjne, którym ustawy przyznają wprost taki status, oraz te osoby prawne, które mogą być tworzone na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo". Nie ulega wątpliwości, że A S.A. nie jest osobą prawną, która może być tworzona na podstawie odrębnych ustaw wyłącznie przez województwo. Nie jest ona zatem wojewódzką osobą prawną, a co za tym idzie jej majątek nie stanowi majątku województwa. To, że województwo posiada znaczną część jej akcji nie oznacza, że mienie A S.A. jest majątkiem województwa. Również na gruncie bardziej liberalnych w tym względzie przepisów dotyczących gminnych osób prawnych dominuje pogląd zgodnie z którym spółka prowadząca działalność komercyjną, w której nawet jeden udział (akcja), stanowiący niewielki ułamek całego kapitału, należy do innych niż gmina lub inna komunalna osoba prawna podmiotów, nie jest komunalną osobę prawną. Podobnie wypowiedział się również Sąd Najwyższy wskazując w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 14 marca 1995 r., III CZP 6/95, OSNC 1995, nr 5, poz. 72, że tylko w wypadku, gdy gmina objęłaby całość kapitału akcyjnego, należałoby spółkę akcyjną uznać za odrębną komunalną osobę prawną. Podsumowując powyższe uznać należy, że żądane do udostępnienia informacje nie stanowią informacji publicznych, albowiem nie mieszczą się w katalogu informacji wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy, zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c (a więc między innymi jednostki samorządu terytorialnego) mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, że na tle wskazanych przepisów A S.A. nie jest wojewódzką osobą prawną, to tym samym majątek tej spółki nie stanowi majątku województwa, a zatem informacje o sposobie wydatkowania środków z tego majątku nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy i nie mogą zostać udostępnione w jej trybie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej w skrócie, tak jak dotychczas: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a.
Uwzględniając skargę na bezczynność, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie stwierdza, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wyznaczone żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Jednocześnie skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu.
Należy podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności, tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu do nich nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3109/12, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl. - dalej: "CBOSA").
Skarga na bezczynność organów ma na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy, bowiem jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2453/10 i postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt I SAB/Wa 109/10, oraz wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, CBOSA).
Omawiane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w tej ustawie formach (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1-3) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna, w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w związku z art. 6; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; a po trzecie: według art. 4 ust. 3 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W rozpatrywanej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej przez skarżącą we wniosku z dnia 25 maja 2017 r.
W odpowiedzi na wniosek organ poinformował, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej mimo, że A S.A. należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, a w konsekwencji tego zobowiązana jest do udzielania informacji publicznej w ograniczonym obszarze wyznaczonym treścią art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e ustawy. Nadto, wnioskowane informacje nie są związane bezpośrednio z wykonywanymi przez A S.A. zadaniami publicznych, ale zadaniami marketingowymi i wydatkami na promocję oraz reklamę.
Wskazać należy, iż prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).
Art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej określa zakres przedmiotowy stosowania jej przepisów, przy czym zaznaczyć należy, że zamieszczone tam wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy a nie zamknięty. Wynika to wprost z brzmienia przepisu, który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna "o majątku publiczny, w tym o:". Udostępnieniu podlega zatem każda informacja o majątku publicznym, a nie tylko w przypadkach wymienionych w punktach art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h) ustawy o dostępie do informacji publicznej. O tym, czy informacja o majątku jest informacją o majątku publicznym decydują więc obiektywne okoliczności a nie to, czy została ona wymieniona w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a-h ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ponadto, ograniczenia takie wynikają też z przepisów ustawy dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 922).
Ustawodawca jednoznacznie przewidział dostęp do informacji będącej w posiadaniu podmiotów, określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczając się do ogólnego sformułowania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.
W tym zakresie podzielić przyjdzie stanowisko i pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 164/15 (CBOSA), który dokonując analizy Statutu A S.A., zamieszczonego na stronach BIP uznał, że A S.A. powstała w wyniku komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego, w celu prowadzenia działalności o charakterze użyteczności publicznej. Cele te realizuje przez prowadzenie działalności w zakresie zadań własnych samorządu województwa polegających na prowadzeniu gospodarki wodnej, a w szczególności zarządzaniu i utrzymaniu zbiorników wodnych, produkcji i dystrybucji wody pitnej, budowie i utrzymaniu infrastruktury wodociągowej o zasięgu województwa i ochronie środowiska.
Akcjonariusze na dzień 17 kwietnia 2013 r. to Województwo Śląskie w 80,27% i pozostali akcjonariusze w 19,73 % akcji.
Zgodnie z treścią art. 4 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Jak wynika z powyżej przedstawionych uregulowań, krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym, a obejmuje również podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym.
W świetle tego sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 ustawy przez użycie zwrotu "w szczególności" należałoby rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Podejmując próbę zdefiniowania "zadania publicznego" i "majątku publicznego" można natomiast posłużyć się poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa sądów administracyjnych. Jako "zadania publiczne" uznano tam zadania, które należą do państwa i które powinny wykonywać szeroko rozumiane podmioty władzy publicznej (art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 163 i 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP).
Wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej należy przede wszystkim do organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego, jak i innych podmiotów nienależących do aparatu administracji publicznej, takich jak samorządy zawodowe, spółdzielnie, spółki prawa handlowego, a nawet podmioty prywatne, wykonujących tzw. funkcje zlecone administracji publicznej, jako jednostki współadministrujące. Istota instytucji zadań zleconych z zakresu administracji publicznej polega na tym, że przepisy prawa powierzają bądź pozwalają na powierzenie określonemu podmiotowi, nie będącemu organem administracji rządowej bądź samorządu terytorialnego, wykonywanie zadań administracji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, iż takie zlecenie zadań nie zmienia charakteru prawnego podmiotu, na rzecz którego ono nastąpiło. Zachowuje on nadal swój charakter prawny, a jedynie w zakresie zlecenia działa jako organ administracji publicznej (por. E. Ochendowski - Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 1999). Przytoczyć tu można także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w uchwale z 27 września 1994 r. sygn. W 10/93, publ. OTK w 1994 r., cz. II, s. 192, w której w odniesieniu do zadań samorządu terytorialnego jako zadań o charakterze publicznym stwierdzono, że "zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych". W kolejnej uchwale z dnia 14 maja 1997r. sygn. akt W 7/96 publ. OTK 1997/2/27 Trybunał uznał, że zadania publiczne to zadania dotyczące społeczeństwa lub społeczności lokalnej, służące realizacji interesu publicznego (społecznego, a w tym także interesu jednostki) i wykonywane przede wszystkim w formach działania właściwych dla podmiotów, którym przysługują kompetencje władcze. Będą to zatem nie tylko czynności, w których demonstruje się władztwo wymienionych w sentencji podmiotów ale także takie działania o charakterze niewładczym, które mają na celu realizację potrzeb społecznych lub organizację życia publicznego, w tym także czynności związane z gospodarowaniem mieniem państwowym lub komunalnym. Trybunał miał na uwadze coraz bardziej wzrastające i nabierające na znaczeniu, ze względu na dokonujące się w naszym kraju przeobrażenia gospodarcze i społeczne, zadania administracji publicznej także jako administracji świadczącej, tj. takiej, która zapewnia obywatelom określone świadczenia lub inne korzyści (np. organizacja pomocy społecznej czy umożliwienie obywatelom korzystania z urządzeń komunalnych). Uznał, iż nie ma podstaw, by odmówić charakteru zadań publicznych tym zadaniom, które wykonywane są przez inne podmioty, w zakresie, w jakim wykonują zlecone im przez ustawy lub na podstawie ustaw zadania o charakterze publicznym. Stwierdził nadto, że wyraźny podział pomiędzy pojęciami władzy publicznej w znaczeniu podmiotowym i działalnością państwa, a sferą działalności innych podmiotów został nieco zatarty. Stało się tak z powodu dokonujących się przemian przede wszystkim w sferze gospodarki i zarządzania sprawami gospodarczymi państwa. W wyniku owych przemian zarysowała się tendencja zlecania zadań administracji publicznej podmiotom mającym postać organizacyjną także spółek prawa handlowego czy fundacji.
Mając to na względzie, do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, powinno zaliczać się także te podmioty, które wykonują tzw. funkcje zlecone administracji publicznej (por. Z. Cieślak, J. Lipowicz, Z. Niewiadomski - Prawo administracyjne, część ogólna, wyd. PWN 2000 czy uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2005r. sygn. akt I OPS 1/05, CBOSA).
Bezspornie, jako zadanie publiczne należy traktować zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie gospodarki wodnej. Należy to do zadań własnych samorządu województwa (art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 486).
Nie ulega przy tym wątpliwości, że Statutu A S.A. stanowi wyraźnie, że wykonuje zadania o charakterze użyteczności publicznej należące do zadań samorządu województwa, wymienione w art. 14 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie województwa. Należy zatem do podmiotów, które wykonują zadania publiczne. Tym samym należy ona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko dlatego, że jest osoba prawną, w której jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominująca, ale przede wszystkim dlatego, że jest osobą prawną, która wykonuje zadania publiczne. W konsekwencji każda informacja, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych przez A S.A., będąca w jej bądź odnosząca się do jej funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie omawianej ustawy. Tylko te kwestie, względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną. Zatem, stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.".
Przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe przewidział sam ustawodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym - byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 263/15, CBOSA).
Nie ulega wątpliwości, że A S.A. prowadzi działalności w zakresie zadań własnych samorządu województwa polegających na prowadzeniu gospodarki wodnej, a w szczególności zarządzaniu i utrzymaniu zbiorników wodnych, produkcji i dystrybucji wody pitnej, budowie i utrzymaniu infrastruktury wodociągowej o zasięgu województwa i ochronie środowiska. Jej działalność polega zatem wyłącznie na wykonywaniu zadań publicznych. Podejmowane przez nią zadania marketingowe i wydatki na promocję i reklamę związane mogą być wyłącznie z prowadzoną działalnością. Dotyczą zatem wykonywania zadań publicznych, a w toku prowadzonego postępowania nie zostało wykazane, by wydatki te mogły być związane z innymi działaniami niż wykonywane w celach statutowych. W konsekwencji, wbrew twierdzeniom przedstawionym w odpowiedzi na skargę i w piśmie przekazanym skarżącej, wydatki ponoszone na reklamę i promocję A S.A. pozostają w ścisłym związku z wykonywaniem zadań publicznych z zakresu gospodarki wodnej, przez co nie straciły charakteru informacji publicznej.
Dodatkowo zauważyć można, że w katalogu podmiotów określonym w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy zamieszczono także podmioty, które dysponują majątkiem publicznym. Przesłankę określoną jako "dysponowanie majątkiem publicznym" zdefiniować można jako - mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie należące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz mienie należące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym (por. Biuletyn Komisji Nadzwyczajnej dla rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów, nr 8 z dnia 27 marca 2001 r., druk sejmowy 79132 B oraz T. Aleksandrowicz: Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. Prawnicze LexisNexis 2002, s. 91-92). Jak wynika z informacji przedstawianych na stronach BIP status własnościowy A S.A. pozwala zatem stwierdzić, że znacząca cześć jej majątku stanowi mienie komunalne. Jej sytuacja finansowa odpowiada zatem definicji "dysponowanie majątkiem publicznym", pozwalającej na zaliczenie do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej.
Tymczasem, organ do dnia wniesienia skargi nie załatwił wniosku skarżącej w sposób i terminie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zatem zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony i dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej w sposób odpowiadający regulacji omawianej ustawy (art. 4 ust. 3 i 5 w związku z art. 1, art. 3 ust. 2 i art. 6 ustawy), organ uwzględni wyżej poczynione rozważania.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 2 sentencji wyroku. Stwierdzenie bezczynności organu w zakresie załatwienia wniosku łączy się ze zobowiązaniem do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Dodatkowo, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd był obowiązany rozważyć, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; CBOSA). W tym zakresie Sąd miał na uwadze, że organ pozostawał bierny w kolejnej analogicznej sprawie rozpatrywanej w tut. Sądzie ze skargi skarżącej, dlatego w punkcie 3 sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., w punkcie 4 sentencji Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (wpis w kwocie 100,- zł.).