II OSK 1930/12

II OSK 1930/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jacek Chlebny
Włodzimierz Ryms /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 5/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2012-04-02
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Dnia 31 października 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 5/12 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SAB/Kr 5/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w postępowaniu z wniosku W. S. z dnia 20 czerwca 2011 roku.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W. S. (zwany dalej skarżącym) złożył 20 czerwca 2011 roku wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wszczęcie postępowania administracyjnego, domagając się wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (usunięcie) z terenu działki nr [...] w miejscowości J. obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia organowi architektonicznemu.
W piśmie z dnia 7 lipca 2011 roku organ administracji poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania jedynie w części dotyczącej wybudowania drenażu bez wymaganego zezwolenia, w pozostałej części kwalifikując jego wniosek, jako skargę.
Skarżący pismem z dnia 19 lipca 2011 roku wezwał organ administracji do usunięcia naruszenia prawa. Organ administracji ponownie wskazał, w piśmie z dnia 8 sierpnia 2011 roku, że nie widzi możliwości wszczęcia postępowania. W konsekwencji w dniu 23 sierpnia 2011 roku skarżący wniósł skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została odrzucona z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia, tj. zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, które skarżący wniósł dopiero w dniu 30 sierpnia 2011 roku.
Następnie w piśmie z dnia 6 grudnia 2011 roku skarżący ponowił zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.
W piśmie z 21 grudnia 2011 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uznał zażalenie na bezczynność za nieuzasadnione.
W konsekwencji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga W. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.
Skarżący podniósł w skardze, że w odpowiedzi na jego pismo z dnia 19 lipca 2011 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził (w piśmie doręczonym mu 10 sierpnia 2012 roku) brak uzasadnienia prawnego dla wszczęcia i przeprowadzenia na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (usunięcie) z terenu działki nr [...] w miejscowości J. wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia organowi architektonicznemu następujących obiektów:
a) utwardzona droga dojazdowa dochodząca do drogi gminnej (o szerokości 4 m i długości 40 m);
b) utwardzony plac o wymiarach 6m x 15m;
c) utwardzony drugi plac o powierzchni 40m;
d) utwardzona pętla drogowa o szerokości 4 metrów i długości 30m.
Organ administracji zakwalifikował bowiem pismo skarżącego jako skargę wniesioną w trybie art. 227 K.p.a., która nie wszczyna postępowania administracyjnego, a więc nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi, stwierdzając ponownie brak podstaw do wszczęcia postanowienia administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SAB/Kr 5/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu w postępowaniu z wniosku W. S. z dnia 20 czerwca 2011 roku.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium oceny zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego.
Zdaniem Sądu zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazuje bezspornie, iż zarzut bezczynności tego organu uczyniony przez skarżącego jest uzasadniony.
Wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania został błędnie zakwalifikowany przez organ administracji, jako skarga z art. 277 K.p.a. Tymczasem, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, że pismo skarżącego z 20 czerwca 2011 roku zawierało żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego. Żądanie to odwoływało się do okoliczności prawnie relewantnych na gruncie prawa administracyjnego. Przywołane w tym piśmie (i następnych pismach skierowanych do organu nadzoru budowlanego) fakty, w ocenie Sądu, jednoznacznie wskazują, że dotyczą one problematyki regulowanej prawem administracyjnym (prawem budowlanym i działalności organów nadzoru budowlanego), które załatwiane są w drodze działań prawnych organu administracyjnego (rozstrzygającym w postępowaniu jurysdykcyjnym istotę indywidualnej sprawy decyzją administracyjną) oraz mające wpływ na sposób załatwienia sprawy. Skarżący, jako współwłaściciel działki nr [...] w miejscowości J. – ma niewątpliwy interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego i wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ administracji. W ocenie Sądu, w żaden sposób nie można było przyjąć, że pisma skarżącego i zawarte w nich żądania, to skargi w trybie art. 277 K.p.a.
Pomimo kolejnych pism (jak np. wezwanie do usunięcia naruszeń z dnia 19 lipca 2011 roku) nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Tym samym, zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. należy kwalifikować, jako bezczynność. Organ administracji powinien był z chwilą wpłynięcia pisma z 20 czerwca 2011 roku wszcząć postępowanie administracyjne (na wniosek lub z urzędu) albo na podstawie art. 61a K.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nie było żadnych podstaw do tego, aby pozostawić to pismo bez nadania mu dalszego biegu w postępowaniu jurysdykcyjnym. Można więc kwalifikować działania organu (a w zasadzie ich brak) jako bezczynność.
Bezczynność organu administracji ma miejsce zaraz po upływie ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej, niezależnie od tego, jakie były jej powody i w jakim stopniu organ wykazywał się aktywnością podczas prowadzonego postępowania, którego jednak nie zakończył. Powstanie bezczynności nie zależy natomiast od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym, zgodnie z art. 36 K.p.a., ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracji. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy. Jednak to właśnie przekroczenie terminu stwarza "bezczynność", a nie zaniedbanie obowiązków sygnalizacyjnych.
W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, organ administracji nie tylko dopuścił się znaczącego przekroczenia terminu do jej załatwienia naruszając art. 35 K.p.a., lecz nawet nie zastosował odpowiednich działań sygnalizacyjnych z art. 36 K.p.a. W pismach skarżącego skierowanych do organu zawartych jest szereg wniosków dowodowych, do których będzie należało się odnieść w toku postępowania administracyjnego i w kontekście już podjętych przez organ czynności (wizji). Niewątpliwie stosownej analizy będą wymagały oświadczenia S. P. i K. B. złożone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, zwłaszcza w zakresie, w którym same mają potwierdzać, iż roboty budowlane zostały wykonane w 2006 roku i 2007 roku. Konieczne też, zdaniem Sądu, będzie skonfrontowanie tego zakresu robót budowlanych z zakresem wynikającym z robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę z [...] lipca 1994 roku.
Biorąc pod uwagę brak wszczęcia postępowania pomimo wzywania organu przez skarżącego do usunięcia naruszenia, a tym samym brak załatwienia sprawy w terminie ustawowym (zgodnie z art. 35 K.p.a.) oraz całkowite pominięcie istotnych wątpliwości w ocenie stanu faktycznego, zdaniem Sądu, zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 K.p.a.) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), co obligowało Sąd do stwierdzenia tej okoliczności na podstawie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga na bezczynność organu administracji jest uzasadniona i mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi koniecznym stało się zobowiązanie przez Sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z dnia 20 czerwca 2011 roku.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlanego (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stosunku do robót budowlanych nie stanowiących obiektu budowlanego,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez uznanie działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ administracji przeprowadził kontrolne postępowanie administracyjne ze skargi W. S. zakończone w terminie zawiadomieniem skarżącego o załatwieniu skargi, co stanowi naruszenie art. 227 K.p.a. w zw. z art. 237 K.p.a. uzasadniającym uchylenie wyroku Sądu I instancji.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że organ administracji z chwilą wpłynięcia pisma z dnia 20 czerwca 2011 roku powinien wszcząć postępowanie administracyjne na wniosek lub z urzędu albo na podstawie art. 61a K.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Uznanie, że organ administracji powinien wszcząć postępowanie na wniosek strony prowadzi w konsekwencji do przyjęcia, że pismo osoby, która je wniosła posiada wszelkie walory wniosku wszczynającego postępowanie. Zaprzecza takiemu stwierdzeniu dalsza część uzasadnienia, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje na możliwość wszczęcia postępowania z urzędu. Tym samym Sąd ocenia pismo W. S., jako niespełniające wymogów wniosku wszczynającego postępowanie. W konsekwencji nieuzasadnione jest twierdzenie Sądu I instancji, że organ administracji mógł wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Świadczy to również, zdaniem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nie potrafił zakwalifikować pisma W. S. i określić ram prawnych dalszego jego rozpatrywania przez organ nadzoru budowlanego. Tymczasem pismo samo w sobie nie stanowi wniosku wszczynającego postępowanie.
Kompetencja organu administracji do podejmowania decyzji znajduje podstawę w prawie materialnym. Z kolei art. 49b ustawy Prawo budowlane, stanowiący w ocenie Sądu I instancji, podstawę wniosku W. S., wyraźnie wskazuje, że przedmiotem jego treści jest obiekt budowlany, a nie roboty budowlane, jakimi niewątpliwie jest wysypanie gruzu na teren działki porośnięty trawą. Do robót budowlanych niezaliczanych do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania ani art. 48 ust. 1, ani art. 49b ust. 1 tej ustawy. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni działki, użytkowanej jako użytek zielony, bez zmiany sposobu użytkowania terenu utwardzonego, to jest po utwardzeniu w dalszym ciągu użytkowanego jako użytek zielony, nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, do organu administracji wpłynęło jedno pismo W. S. z dnia 19 lipca 2011 roku, na które uzyskał on odpowiedź. Użycie przez Sąd I instancji liczby mnogiej jest jedynie sugestią mająca uzasadniać zawarte w wyroku rozstrzygnięcie o rażącym charakterze bezczynności organu administracji.
Skarżący kasacyjnie stwierdził, że organ administracji rozpoznając sprawę W. S., załatwił ją w tempie wręcz ekspresowym. Pismo W. S. wpłynęło w dniu 20 czerwca 2011 roku. W dniu 21 czerwca 2011 roku zawiadomieniem wyznaczono datę kontroli. W dniu 1 lipca 2011 roku odbyła się kontrola, a w dniu 7 lipca udzielono odpowiedzi W. S.. Zachowany został więc termin do załatwienia skargi wynikający z art. 237 § 1 K.p.a.
W. S., wnosząc skargę na bezczynność, wnosił w istocie o zbadanie przez Sąd poprawności kwalifikacji prawnej jego pisma z dnia 20 czerwca 2011 roku. Sąd I instancji trafnie uznał, że nie jest to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, natomiast nietrafnie uznał, że jest to wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowym postępowaniem było zakwalifikowanie pisma W. S., jako skargi i prawidłowym postępowaniem było załatwienie tej skargi poprzez udzielenie odpowiedzi na nią.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) – dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Skarga kasacyjna wniesiona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Przedmiotem kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny była skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wymagało to dokonania oceny, czy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jeżeli tak to, czy wniosek ten powinien być procesowo rozpatrzony przez ten organ administracji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd I instancji uznał, że pismo W. S. z 20 czerwca 2011 roku było wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Kopia tego wniosku znajduje się w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (k – 23 do 28). W treści tego pisma zawarte jest jednoznaczne stwierdzenie "wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę (usunięcie) z terenu działki [...] w miejscowości J. wybudowanych bez uzyskania wymaganego prawem budowlanym zgłoszenia organowi architektoniczno budowlanego obiektów budowlanych". Wśród tych obiektów wnioskodawca wskazał m.in. utwardzony plac o wymiarach 6 x 15 m, utwardzony plac o powierzchni 4 m2. Nie było więc uzasadnionych podstaw do traktowania pisma z 20 kwietnia 2011 roku jako skargi.
W dniu wpłynięcia ww. wniosku do organu administracji obowiązywał art. 61a § 1 K.p.a. Z przepisu tego wynika, że jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., to jest żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania może więc nastąpić z przyczyn podmiotowych, to jest gdy żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną w sprawie, jak i z innych przyczyn, to jest z przyczyn przedmiotowych.
Jeśli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uważa, że nie ma podstaw do uwzględnienia zawartego w piśmie W. S. z 20 czerwca 2011 roku wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych, to powinien wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Niewydanie tego rozstrzygnięcia w terminach określonych w art. 35 § 1, § 2 i § 3 K.p.a. oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był w bezczynności.
Trafnie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ administracji powinien był po wpłynięciu pisma z 20 czerwca 2011 roku wszcząć postępowanie administracyjne albo na podstawie art. 61a K.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji formułuje jednak przedwczesne na tym etapie stwierdzenie, że "brak wszczęcia postępowania", a tym samym "brak załatwienia sprawy w terminie ustawowym" skutkował koniecznością stwierdzenia bezczynności. Skoro jednym z możliwych rozstrzygnięć, jakie organ administracji może wydać jest odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, to nie można stawiać organowi administracji zarzutu, że pozostaje w bezczynności z powodu niewszczęcia postępowania. Bezczynność organu administracji w przedmiotowej sprawie polegała na tym, że organ ten nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wniosku z 20 czerwca 2011 roku. Stwierdzenie Sądu I instancji, że bezczynność organu administracji związana jest z brakiem wszczęcia postępowania administracyjnego jest niedokładnością, która nie miała wpływu na wynik sprawy. Zarówno w treści wyroku, jak i w jego uzasadnieniu, Sąd prawidłowo zobowiązał organ administracji do wydania aktu z wniosku W. S. z dnia 20 czerwca 2011 roku nie przesądzając rodzaju tego rozstrzygnięcia.
Wskazanie Sądu I instancji, że stosownej analizy będą wymagały oświadczenia S. P. i K. B. złożone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym oznacza, że organ administracji będzie miał obowiązek ich oceny, jeśli uznana, że nie istnieją podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn przedmiotowych.
Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 227 K.p.a. oraz art. 237 § 1 – § 4 K.p.a. Jak to zostało już wcześniej wskazane, brak było podstaw do traktowania pisma W. S. z dnia 20 czerwca 2011 roku, jako skargi. Przepisy te nie mogły więc mieć zastosowania do załatwienia wniosku zawartego w tym piśmie.
Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie stosował tego przepisu. podstawą prawną wydanego przez ten Sąd wyroku był art. 149 P.p.s.a., który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Jest to w istocie rodzaj instrukcji dla sądu, jakie treści orzeczenie ma wydać, jeśli uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Oczywistym w tej sytuacji jest, że nie zawarł w sentencji stwierdzenia, że skargę oddala.
Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlanego(Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 – tekst jednolity ze zm.), w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jego merytoryczna ocena jest przedwczesna. Skarga na bezczynność to skarga na niewydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie, a nie na niewydanie rozstrzygnięcia określonego rodzaju. Skarżący kasacyjnie, powołując się na treść art. 49b ustawy Prawo budowlane, pragnie w istocie wykazać, że nie powinno zostać wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzonej drogi dojazdowej oraz dwóch utwardzonych placów, gdyż przepis ten nie reguluje tych kwestii.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, czy ww. stanowisko organu administracji jest prawidłowe, czy też nie. Stwierdzić jedynie należy, że jeśli organ administracji uważa, iż postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki utwardzonej drogi dojazdowej oraz dwóch utwardzonych placów zawarte we wniosku W. S. nie powinno być wszczęte, gdyż art. 49b ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do tego typu sytuacji, to powinien wydać w tym przedmiocie postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. W uzasadnieniu tego postanowienia organ administracji powinien wskazać argumenty, które jego zdaniem przemawiają z wydaniem tego rodzaju rozstrzygnięcia. Od postanowienia tego osobie żądającej wszczęcia postępowania będzie przysługiwało zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). Jeśli organ odwoławczy utrzyma w mocy postanowienie organu I instancji, osoba żądająca wszczęcia postępowania będzie mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego. Dopiero wówczas sąd administracyjny oceni prawidłowość wskazanych przez organy administracji argumentów, w tym argumentu, że art. 49b ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania do żądań, które sformułował W. S., jeśli oczywiście argument taki zostanie w uzasadnieniu postanowień organów administracji powołany.
Odnośnie do zarzutu niezasadnego uznania przez Sąd I instancji, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być przedmiotem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawą prawną orzeczenia przez sąd administracyjny, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest art. 149 § 1 zdanie 2 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie został jednak podniesiony w skardze kasacyjnej. Tym samym nie ma podstaw do dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawidłowości uznania przez Sąd I instancji, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.