IV SA/WR 98/05

IV SA/Wr 98/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Henryk Ożóg /przewodniczący/
Małgorzata Masternak-Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6198 Inspekcja pracy
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Inspekcja pracy
Skarżony organ
Inspektor Pracy
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1981 nr 6 poz 23
art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 124 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA - Henryk Ożóg Sędziowie: Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Asesor WSA - Alojzy Wyszkowski Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2006 r. sprawy ze skargi Specjalistycznego Szpitala Zespolonego im. S. B. w W. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozpoznania zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]r. I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Okręgowy Inspektor Pracy we W. na podstawie art. 34 § 4 w nawiązaniu do art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 127 § 2 w nawiązaniu do art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.), a także na podstawie art. 16 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 128, poz. 1405 z późn. zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego nr [...]z dnia [...]r. w sprawie rozpoznania zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] r. numer: [...]
Okręgowy Inspektor Pracy uznał, iż zarzuty wniesione przez zobowiązanego, tj. Specjalistyczny szpital Zespolony im. S. B. w W. nie znajdują uzasadnienia w świetle dokonanych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego.
Z analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ II instancji stwierdził, iż nadal podlegają wykonaniu decyzje nr [...] i [...] zawarte w nakazie nr rej. [...]/, np[...]z dnia [...]r., którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. Powyższy nakaz inspektor pracy wydał po kontroli przeprowadzonej w
Specjalistycznym Szpitalu w W. w [...]r., wnosząc o niezwłoczną
wypłatę lekarzom zatrudnionym na Oddziale Otolaryngologii i Okulistyki Szpitala
Specjalistycznego w W. wynagrodzenia za czas pozostawania w gotowości do
udzielania świadczeń zdrowotnych. Pracodawca po otrzymaniu nakazu nr rej. jak wyżej
skierował pismem z dnia [...]r. znak: [...]odwołanie od decyzji nr [...] i [...].
Z uwagi na uchybienie terminu przewidzianego do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a., Okręgowy Inspektor Pracy wydał postanowienie z dnia [...] r. znak: [...], w którym uznał o bezskuteczności wniesionego odwołania. Po otrzymaniu powyższego postanowienia strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa (zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu) i nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zatem decyzje zawarte w nakazie nr rej.: [...]stały się ostateczne i podlegały wykonaniu.
W ramach kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r., dotyczącej realizacji decyzji nr [...] i [...] nakazu z dnia [...]r. nr [...]stwierdzono, iż przedmiotowe decyzje nie zostały wykonane. W związku z powyższym inspektor pracy skierował do pracodawcy upomnienie z [...]r. nr [...]z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w przypadku nie wykonania nałożonych na pracodawcę obowiązków.
W dniu [...]r. strona wniosła o prolongatę terminu wykonania decyzji zawartych w nakazie z dnia [...]r. wnioskując "o prolongatę o [...] miesięcy terminu spłaty określonych w w/w nakazie kwot". Pracodawca wniosek swój uzasadnił bardzo trudną sytuacją zakładu. Inspektor pracy po rozpatrzeniu wniosku wydał decyzję z dnia [...]r. nr [...], którą zmienił decyzje nr [...] i [...] ww. nakazu, w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin realizacji tych decyzji do dnia [...]r.
Od decyzji z dnia [...]r. inspektora pracy strona odwołała się, wnosząc o uchylenie decyzji inspektora pracy. Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy uchylił decyzję z dnia [...]r., przekazując inspektorowi pracy sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W czasie rozpatrywania przekazanej sprawy, inspektor pracy podjął czynności kontrolne u pracodawcy w dniu [...]r. (protokół z kontroli nr [...]). W wyniku dokonanych ustaleń inspektor pracy wydał decyzję z dnia [...]r. nr [...], w której umorzył postępowanie odwoławcze, dotyczące decyzji z dnia [...]r.. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Okręgowy Inspektor Pracy, gdyż postępowanie odwoławcze było prowadzone przez Okręgowego Inspektora Pracy i zostało zakończone decyzją z dnia [...]r. znak: [...].
Mając na względzie powyższe Okręgowy Inspektor Pracy we W.. uznał, iż brak jest podstaw do uznania argumentów zobowiązanego, jako uzasadniających "...uchylenie w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, Specjalistyczny Szpital Zespolony im. S. B. w W. wnosi o uchylenie postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...]r. Skarżący zarzuca organowi II instancji naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, twierdząc, że zaskarżony tytuł wykonawczy wydany w oparciu o decyzje zawarte w nakazie zapłaty z dnia [...]r., np. [...], wydany został bez uwzględnienia okoliczności, w ramach których inspektor pracy odstąpił od ustalenia terminów wymagalności tychże decyzji, uznając brak kompetencji organów Państwowej Inspekcji Pracy do ustalania terminów wypłaty zaległych świadczeń pracowniczych. Zdaniem skarżącego kwestia terminów realizacji decyzji inspektora pracy została odroczona do czasu ugodowego załatwienia tej sprawy przez występujące w tej sprawie strony. Skarżący podnosi, że zawarcie przedmiotowego porozumienie ogranicza zła kondycja finansowa szpitala będąca wynikiem sposobu finansowania świadczeń zdrowotnych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Sytuacja ta powoduje, że nakaz inspektora pracy nie może być wykonany.
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy we W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowane jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) zakresem zaskarżenia do sądu administracyjnego objęte są postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie.
Uchylenie decyzji administracyjnej czy postanowienia względnie stwierdzenie ich nieważności przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
Takie naruszenia przepisów procedury mające istotny wpływ na wynik sprawy, wystąpiły w rozpatrywanej sprawie.
Zgodnie z przepisem art. 20 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadkach określonych szczególnymi przepisami jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym działa m. in. organ Państwowej Inspekcji Pracy wydający decyzję w pierwszej instancji.
W myśl postanowień art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w postępowaniu przez organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nie uregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie, albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Do takich spraw nie uregulowanych w systemie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy należy m. in. kwestia warunków formalnej prawidłowości postanowień, do których należy odnieść przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 124 § 1 k.p.a, postanowienie powinno zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. Podpis pod postanowieniem, identycznie jak ma to miejsce w odniesieniu do decyzji, składa więc osoba piastująca funkcję organu administracji, osoba działająca z upoważnienia udzielonego na mocy art. 268a kpa oraz przepisów odrębnych, a także członkowie organu kolegialnego lub zespołu orzekającego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2000 r., s. 447). W przypadku decyzji będącej przejawem woli członków organu kolegialnego, podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z 30 września 1992 r., III AZP 17/92, OSNCP 1993, Nr 3, poz. 25). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że kwestia podpisywania decyzji administracyjnej wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem do jej wydania. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu, biorący udział w jej podjęciu, obowiązani są ją podpisać.
Według Sądu orzekającego takie stanowisko wyrażane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Wskazuje się, że ujęcie decyzji administracyjnej jako aktu oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, dopiero bowiem po jego złożeniu na dokumencie oświadczenie woli zostaje złożone w formie pisemnej (wyrok NSA z 12 lutego 1991 r., SA/Lu 889/90, OSP 2002 nr 2, poz. 27 z glosą J. Stelmasiaka i M. Zdyba). Jak podkreślił w tym ostatnim przypadku Naczelny Sąd Administracyjny, "Decyzje wydawane przez organ kolegialny... stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji - zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a.". Aczkolwiek powołane wyżej orzecznictwo sądowe dotyczy decyzji administracyjnych, z uwagi na brzmienie art. 124 k.p.a. identyczne do treści art. 107 § 1 k.p.a. (zdanie pierwsze), zachowuje ono aktualność w odniesieniu do postanowień administracyjnych. W wyroku z dnia 14 lipca 2004 r., GSK 244/04, NSA uznał, że uchwała rady właściwej izby notarialnej, będąca jednocześnie jej postanowieniem, powinna być podpisana przez wszystkich członków rady biorących udział w jej podejmowaniu.
Braki (uchybienia) w sposobie określenia tych składników uniemożliwiają lub utrudniają wskazanie, czy mamy do czynienia z objawem woli organu. Taki właśnie zarzut można przedstawić pod adresem zaskarżonego postanowienia. Otóż jednym z prawotwórczych jej składników jest podpis pod postanowieniem z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania postanowienia. Badaniu podlega przede wszystkim, czy podpis został złożony przez osobę piastującą funkcję organu administracyjnego lub przez osobę działającą z jej upoważnienia.
Wskazanemu w zaskarżonym postanowieniu imieniu i nazwisku decydenta (M. W.), jego stanowisku służbowemu (Okręgowy Inspektor Pracy) towarzyszy nieczytelny podpis poprzedzony zwrotem: w/z. Z powyższego wynika, że zaskarżone postanowienie nie zostało podpisane przez Okręgowego Inspektora Pracy, lecz przez nie dającą się zidentyfikować osobę działającą "w zastępstwie" organu. Zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy rozpatrywanie zażaleń od postanowień inspektorów pracy należy do właściwości Okręgowego Inspektora Pracy. Cesja tego uprawnienia może nastąpić na rzecz innych pracowników jednostki w drodze stosownego upoważnienia wydanego przez organ administracji publicznej (art. 268 "a" k.p.a.), jednak fakt ten powinien znaleźć odzwierciedlenie w powyższym postanowieniu (w formule "z upoważnienia"...). W orzecznictwie podnosi się wprawdzie prawo zastępcy do podpisywania aktów administracyjnych za organ, co wynika z samej istoty zastępstwa, jednakże formuła "w zastępstwie" nie jest synonimem zwrotu "zastępca" Okręgowego Inspektora Pracy, o którym jest mowa w art. 4 ust. 2 ustawy.
W konsekwencji należy stwierdzić, że istnienie upoważnienia do wydania postanowienia nie może być przedmiotem domniemań. Podpisanie postanowienia przez niezidentyfikowaną osobę, bez podania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego, z którego wynikałoby upoważnienie do jej wydani, uniemożliwia zbadanie przez Sąd, czy postanowienie stanowi objaw woli uprawnionego podmiotu, czy też podpisane zostało przez osobę nieuprawnioną.
Wobec powyższego Sąd nie wypowiedział się w kwestii zarzutów strony skarżącej dotyczących rozpoznania zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...]r., gdyż postanowienie w tej sprawie, jako nieostateczne i nieprawomocne nie podlega rozpoznaniu.
Uwzględniając powyższe, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji.
Na postawie art. 152 powołanej wyżej ustawy nie orzeczono w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia.