IV SA/WR 98/04

IV SA/Wr 98/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Bogumiła Skrzypczak /sprawozdawca/
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Sygn. powiązane
OSK 883/04 - Wyrok NSA z 2004-11-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 91
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2001 nr 71 poz 733
art. 4. art. 21
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego.
Sentencja
IV SA/Wr 98/04 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 15 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: S. NSA Andrzej Wawrzyniak S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 roku sprawy ze skargi Gminy Janowice Wielkie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnosląskiego z dnia 22 stycznia 2004 roku Nr PN.II.0911-2/2/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XIII/54/2003 Rady Gminy Janowice Wielkie z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Janowice Wielkie; - o d d a l a skargę.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 stycznia 2004 roku (Nr PN.II.0911-2/2/04) - wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591- ze zm.) - stwierdził nieważność uchwały Nr XIII/54/2003 Rady Gminy Janowice Wielkie z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Janowice Wielkie w części dotyczącej:
- § 8 ust. 1 w zakresie stwierdzenia: "zameldowanym i faktycznie zamieszkującym na terenie gminy na pobyt stały nie krótszy niż 5 lat do daty złożenia wniosku ",
- § 8 ust. 3, § 9 ust. 1 w zakresie stwierdzenia: "posiadającym stałe zameldowanie i faktyczne zamieszkiwanie na terenie Gminy Janowice Wielkie przez okres min. 5 lat do daty złożenia wniosku "
Organ nadzoru stwierdził, że w dniu 19 grudnia 2003 r. Rada Gminy Janowice Wielkie podjęła uchwałę Nr XIII/54/2003 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Janowice Wielkie. Przepisy we wskazanym zakresie w sposób istotny naruszają art. 21 ust. 3 pkt. 1, w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2001 r. nr 71 poz. 733 ze zm.). W § 8 ust. 1 znalazł się następujący zapis: "...najem lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Janowice Wielkie przysługuje osobom zameldowanym i faktycznie zamieszkującym na terenie gminy na pobyt stały nie krótszy niż 5 łat od daty złożenia wniosku..." W § 8 ust. 3 Rada Gminy uchwaliła, że kryterium zameldowania nie dotyczy przypadków wyszczególnionych w ust. 1 pkt. 1, 3 i 4. W § 9 stwierdza się, że najem lokalu socjalnego przysługuje osobom posiadającym stałe zameldowanie i faktyczne zamieszkiwanie na terenie Gminy Janowice Wielkie przez okres minimum 5 lat do daty złożenia wniosku i znajdującym się w trudnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej, określonej w § 7, § 8 ust. 2. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Przepis art. 21 ust. 3 ustawy stwierdza, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny uwzględniać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem
lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki zamieszkiwania kwalifikujące do ich poprawy, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas
nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli
społecznej, zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W § 8 ust. 1 i § 9 ust. 1 uchwały Rada Gminy Janowice Wielkie oznaczyła krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz lokalu socjalnego. Krąg tych osób wyczerpująco określa jednak ustawa w art. 4 ust. 1 i 2 stwierdzając, że uprawnionymi są wszyscy członkowie wspólnoty samorządowej, którzy posiadają niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i którzy spełniają jednocześnie kryterium dochodowe. Pod pojęciem członków wspólnoty samorządowej należy rozumieć wszystkich mieszkańców gminy, a zgodnie z brzmieniem art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. nr 16 poz. 93- ze zm.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Przepis ten nie stwierdza, aby konieczne było stałe zameldowanie.
Organ nadzorczy stwierdził, że w świetle przepisów art. 4 i art. 21 ust.3 pkt. 1 i 2 ustawy wprowadzenie wymogu zameldowania stanowi odmienne od ustawowego oznaczenie kręgu osób, które uprawnione są do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do gminnego zasobu mieszkaniowego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Wprowadzenie do zasad wynajmowania lokali, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Janowice Wielkie § 8 ust. 1 i § 9 ust. 1 w brzmieniu ustalonym w uchwale oznacza, że spośród członków wspólnoty samorządowej Gminy Janowice Wielkie o zawarcie umowy najmu mogą się starać jedynie te osoby, które posiadają zameldowanie na terenie gminy nie krócej niż 5 lat przed datą złożenia wniosku. Wyłączono zatem spośród mieszkańców Gminy Janowice Wielkie pewną kategorię osób, co nie jest zgodne z intencjami prawodawcy, wynikających z brzmienia art. 4 ustawy.
Gmina Janowice Wielkie wniosła na to rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W skardze zarzucono naruszenie prawa, polegającego na błędnej interpretacji
przepisów art. 4 i 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o
ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o
zmianie kodeksu cywilnego identycznych odmienne traktowania identycznych zapisów uchwał podjętych przez inne gminy.
Wywody rozstrzygnięcia nadzorczego, będące podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w ocenie skarżącego nie odpowiadają treści żadnego przepisu ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2001 r. nr 71 poz. 733 ze zm.). Ogólne sformułowania art. 4 ust. 1 i 2 nie pozwalają na stwierdzenie, że przepis ten wyczerpująco określa krąg uprawnionych. Stanowisko Wojewody nadinterpretuje treść ustawy, gdyż w ust. 1 stwierdzono jedynie, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Również treść art. 4 ust. 2 nie daje podstaw do przyjęcia, że kryterium dochodowe jest jedyną i wyłączną przesłanką decydującą o prawie do ubiegania się o mieszkanie. Przepis art. 21 ust. 3 wymienia przykładowe kryteria, które należy uwzględnić uchwalając zasady wynajmowania lokali, gdyż kryterium dochodowe powinno być brane pod uwagę " w szczególności", obok innych wskazanych w tym przepisie. Gmina Janowice Wielkie nie posiada możliwości budowania nowych mieszkań na wynajem. W tej sytuacji zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy odbywa się przez rozdysponowanie mieszkań z tak zwanego ruchu ludności. Gmina sprzedaje wszystkie mieszkania na rzecz najemców, którzy złożą wniosek o sprzedaż lokalu. Dlatego niezbędne było wprowadzenie okresu zamieszkania i zameldowania wskazującego na trwałe związanie danej osoby z gminą. Takie kryterium nie jest stosowane w sposób bezwzględny, gdyż przepis § 8 ust. 3 uchwały pozwala na wcześniejsze uzyskanie lokalu w przypadkach szczególnych.
Skarżący ponadto zarzucił, że uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali zawierające identyczne zapisy nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego.
Organ nadzoru w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołał się na swoją dotychczasową argumentację i dodatkowo stwierdził, że ocenie organu nadzorczego podlegała konkretna uchwała i nie może wypowiadać się do zarzutów związanych z innymi uchwałami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt.7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli działalności administracji publicznej, wyrażającej się – między innymi - w rozpoznawaniu skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Kontrola ta ma na celu ocenę legalności zaskarżonego aktu, a więc ocenę jego zgodności z prawem.
Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa (art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym).
Zasadny jest pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała Rady Gminy Janowice Wielkie Nr XII/54/2003 z dnia 19 grudnia 2003 roku w sprawie zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy jest dotknięta wadą nieważności. Zakwestionowane w rozstrzygnięciu nadzorczym postanowienia uchwały w istotny sposób naruszają prawo.
Ustawa o samorządzie gminnym wyróżniając kategorie wad uchwał organu gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie wymienia rodzaju wad, które należą do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 91 ust. 5 omawianej ustawy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio w postępowaniu dotyczącym wydania aktu nadzoru. Przy braku innych ustawowych wskaźników przyjąć należy, że przez pojęcie "istotne naruszenia prawa" należy rozumieć takie naruszenia prawa, które są znane na gruncie wykładni przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W oparciu o rozwiązania przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego do "istotnych naruszeń prawa" należy zaliczyć naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów regulujących hipotetyczną treść uchwał - przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania i ogłaszania uchwał.
W niniejszej sprawie zakwestionowane postanowienia naruszyły prawo materialne.
Trafnie wskazano w orzeczeniu nadzorczym, że postanowienia uchwały uzależniające prawo do ubiegania się o najem lokalu wchodzącego w skład zasobów Gminy od 5 letniego zameldowania na terenie Gminy ograniczają prawa niektórych członków mieszkańców, zagwarantowane ustawą. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71 poz. 733 ze zmn.) stanowi, że "...Tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy..." Takie sformułowanie wskazanych przepisów wskazuje na to, że gminy, w ramach zadań własnych, mają obowiązek tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkim mieszkańców gminy, jako członków wspólnoty samorządowej.
Każdy mieszkaniec gminy powinien posiadać jednakowe prawo do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego, a zróżnicowanie tych uprawnień może wynikać jedynie ze szczególnych przepisów ustawy.
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71 poz. 733 ze zmn.) przewiduje możliwość zróżnicowania sytuacji poszczególnych członków wspólnoty mieszkaniowej, w tym także w ten sposób, że w art. 21 udziela radzie gminy upoważnienia do stanowienia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego poszczególnych gmin.
Taki sposób ustawowej regulacji prowadzi jednak do wniosku, że ustawowe upoważnienie przyznane radzie gminy do stanowienia zasad wynajmowania tego rodzaju lokali (art. 21 ust. 3 cyt. ustawy) może dotyczyć jedynie kwestii wyraźnie wskazanych w ustawie. Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do wniosku, że chociaż mieszkańcy gminy ustawowo mają przyznane równe prawa, to uchwała rady gminy może niektóre prawa ograniczać, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takie rozumienie wskazanych przepisów prowadziłoby do interpretacji niezgodnej z podstawowymi założeniami prawa, w tym również zasad wynikających z Konstytucji RP, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego wydają akty prawne zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie (art. 94).
Wprawdzie art. 21 ust. 3, o którym mowa wyżej, dając radzie gminy upoważnienie do określenia zasad wynajmowania lokali używa określenie "w szczególności" przed wymienieniem możliwych postanowienień uchwały, nie oznacza to jednak, że uchwała rady gminy w przedmiocie zasad wynajmowania lokali może wprowadzać dowolne reguły, w tym również zasady wyłączające poszczególne grupy mieszkańców od ubiegania się o zawarcie umowy najmu.
Użyte w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71 poz. 733 ze zmn.) sformułowanie "...w szczególności..." oznacza, że rada gminy ustanawiając w uchwale zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu gminy może swobodnie kształtować te zasady, jednakże tylko w odniesieniu do zagadnień wymienionych w punktach 1 – 7 cytowanego przepisu.
Wskazane w cytowanej ustawie przesłanki (art. 21 ust. 3 pkt. 1 – 7) nie zawierają żadnych regulacji uzależniających prawo członka wspólnoty mieszkaniowej do ubiegania się o najem lokalu mieszkalnego od czasokresu zamieszkiwania na terenie danej gminy, ani też od daty zameldowania się na pobyt stały. Uchwalając zasady wynajmowania lokali rada gminy nie posiada więc upoważnień ustawowych do kształtowania tych prawa mieszkańców gminy w zależności od czasokresu zameldowania, czy też zamieszkiwania na terenie gminy.
W związku z powyższym Rada Gminy w Janowicach Wielkich określając zasady wynajmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Gminy nie mogła ograniczyć kręgu osób, którym służyłoby prawo o ubiegania się o najem lokalu mieszkaniowego od 5- cio letniego zameldowania na pobyt stały na terenie Gminy Janowice Wielkie.
Trafnie zatem organ nadzoru uznał, że Rada Gminy Janowice Wielkie stanowiąc takie zasady wynajmu lokali mieszkalnych w sposób istotny naruszyła prawo materialne, a tym samym, iż uchwała Rady Gminy w zakwestionowanej części jest nieważna.
Wniosku tego nie może zmienić okoliczność, że w niektórych orzeczeniach sądowych (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 roku II SA/Wr 2887/02 – OSS z 2003 r. Nr 3 poz. 72) wypowiadane były odmienne poglądy. W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, jedynie ubocznie uznał, że wprowadzenie zasady uzależniającej możliwość ubiegania się o najem mieszkania od okresu zameldowania na terenie gminy, nie powoduje nieważności uchwały. Myśl ta jednak nie została szerzej rozwinięta, w związku z tym stwierdzenia zawarte w tym wyroku nie mogą mieć znaczenie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie poglądu tego nie podziela z przyczyn wyżej wskazanych.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie mają również znaczenia te zarzuty skargi, w których wskazywano na to, że w uchwałach innych rad gminnych zawarte zostały podobne unormowania, zaś organ nadzoru nie stwierdził ich nie ważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia tylko legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie może się w związku z tym wypowiadać co do poglądów wyrażonych w innej sprawie, czy też co do braku poglądu mającego znaczenie w innej sprawie. Sąd stwierdzając w tej sprawie, że rozstrzygnięcie nadzorcze zakwestionowało uchwałę Rady Gminy jest zobowiązany ocenić legalność tego rozstrzygnięcia nadzorczego, niezależnie od działania organu nadzorczego w innych przypadkach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w związku z tym uznaje, że organ nadzoru nie naruszył prawa stwierdzając nieważność uchwały Nr XII z dnia 19 grudnia 2003r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Janowice Wielkie. W rezultacie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.
Stosownie zatem do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zmn.) skarga podlegała oddaleniu.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.