IV SA/WR 94/06

IV SA/Wr 94/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski /sprawozdawca/
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Marcin Miemiec
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
art. 5 ust. 5, art. 7, art. 14 ust. 5
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Robert Hubacz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz w sprawie odpłatności w przedszkolach, oddziałał przedszkolnych przy szkole podstawowej i oddziale żłobkowym prowadzonym przez Gminę Miejską G. stwierdza niezgodność z prawem § 1, § 2 ust. 1, ust. 4, ust. 7, § 3 zaskarżonej uchwały oraz użycia w uchwale pojęcia "opłata stała".
Uzasadnienie
Wojewoda D. na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem § 1, § 2 ust. 1, ust. 4, ust. 7, § 3 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie "ustalenia czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizacje podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz w sprawie odpłatności w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej i oddziale żłobkowym prowadzonych przez Gminę Miejską G. " oraz stwierdzenie niezgodności z prawem użycia w uchwale pojęcia "opłata stała"
W uzasadnieniu skargi podał, że § 1 ust. 1 i ust.2, § 3 uchwały w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, natomiast § 2 ust. 1, ust. 4, ust. 7 narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
W § 1 i w § 3 uchwała stanowi 1. Ustala się czas zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin dziennie. 2. Wprowadza się tzw. ,,opłatę stałą" za pobyt dziecka w przedszkolu, w oddziałach czynnych ponad 5 godzin dziennie i realizujących program przekraczających podstawy programowe oraz w oddziale żłobkowym i oddziale specjalnym oraz w oddziałach przedszkolnych przy szkole podstawowej.
§ 3. 1. Opłata stała w oddziałach przedszkolnych wynosi 95,00 zł (dziewięćdziesiąt piąć złotych). 2. Jeśli do przedszkola uczęszcza więcej niż jedno dziecko z danej rodziny opłata stała wynosi: a) 60,00 zł (sześćdziesiąt zł) od drugiego dziecka, b) 40,00 zł(czterdzieści zł) od każdego kolejnego dziecka". 3. Opłata stała w oddziałach żłobkowych prowadzonych przez Gminę miejską G. wynosi 105,00 zł (sto pięć zł). 4. Jeżeli do oddziału żłobkowego prowadzonego przy przedszkolu publicznym uczęszcza więcej niż jedno dziecko z danej rodziny oplata stalą za drugie i każde kolejne dziecko wynosi 65,00 zł (sześćdziesiąt pięć zł).
Wojewoda D. argumentując swe stanowisko stwierdził, że zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dodatkowo według § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin.
Zgodnie z zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. Ustawodawca nie przewidział pojęcia "opłaty stałej". Kompetencją rady jest jedynie ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową.
Do kompetencji rady nie należy także ustalenie czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Jest to przekroczenie kompetencji ustawowej.
W § 2 rada zapisała: "1. Opłatę stałą ponoszą rodzice lub opiekunowie prawni dziecka niezależnie od obecności dziecka w placówce...4. W przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu trwającej pełny miesiąc kalendarzowy(tj. od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca) a spowodowanej chorobą, pobytem w szpitalu lub sanatorium, opłaty stałej nie pobiera się... 7.Opłata stała za pobyt dziecka w przedszkolu wnoszona po 15 dniu każdego miesiąca rodzi obowiązek naliczenia odsetek za nieterminową wpłatę.
Organ nadzoru stwierdził, iż powyższy zapis został podjęty z istotnym naruszeniem art. 32 Konstytucji. Zgodnie z art. 7 i 16 ust. 2 samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 8 Konstytucji stwierdza, iż jest ona najwyższym prawem Rzeczpospolitej a j ej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Według art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada równości wyrażona w tym przepisie oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, (stanowisko taki wyraził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach: 17/95, OTK ZU Nr 3/1995, s. 177; 7/98, OTK ZU Nr 6/1998, s.505). Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotnie uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji. Wspólną cechą, istotnie uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, mogłoby być w tym przypadku korzystanie przez dzieci z zajęć przekraczających podstawę programową. Rada zaś przyjęła kryterium przyczyny nieobecności dziecka, uznając, iż przypadkiem nieobecności dziecka, kiedy nie pobiera się opłaty, jest nieobecność z powodu choroby, pobytu w szpitalu lub sanatorium. Rada naruszyła tym samym zasadę równego traktowania podmiotów prawa posiadających tę samą cechę, istotną dla celu regulacji. Rada przyjęła kryterium różnicowania niepozostające w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji. Kryterium tym jest bowiem określona przyczyna nieobecności w przedszkolu i to w połączeniu ze wskazaną arbitralnie przez Radę długością trwania tej nieobecności (od pierwszego do ostatniego dnia miesiąca).
Zapis zaś ust. 7 § 2 -"Opłata stała za pobyt dziecka w przedszkolu wnoszona po 15 dniu każdego miesiąca rodzi obowiązek naliczenia odsetek za nieterminową wplata", nie powinien znaleźć się w akcie administracyjno-prawnym (uchwała), a co najwyżej w akcie cywilno-prawnym (umowa), zawieranym między dyrektorem placówki a rodzicami, opiekunami dziecka.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w G. wniosła o oddalenie skargi i obciążenie Wojewody D. kosztami postępowania.
W uzasadnieniu podała, że skarżony przez organ nadzoru zapis § 1 ust. 1 i 2 w/w uchwały dotyczy określenia przez organ prowadzący czasu zajęć wychowawczo -dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w wymiarze 5 godzin dziennie oraz wprowadzenia "tzw. opłaty stałej". Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół określa czas przeznaczony na realizację powyższej podstawy programowej jako nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Rada przyjęła, iż określenie "nie krótszy niż 5 godzin dziennie" upoważnia organ gminy do dokładnego określenia czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej, a także wprowadzenia zajęć dodatkowych i ustalenia zasad odpłatności. Wprowadzenie pojęcia "tzw. opłaty stałej" nie wynika wprost z ustawy o systemie oświaty, ale to samo pojęcie jest stosowane w wielu innych przepisach ustawowych. W w/w uchwale zapis tzw. "opłata stała" ma na celu przede wszystkim stworzenie czytelności tegoż zapisu, który kierowany jest do społeczności lokalnej - mieszkańców Gminy Miejskiej G. i zapewnia jej niezmienność w trakcie obowiązywania uchwały.
Skarżony przez organ nadzoru zapis § 3 w/w uchwały dotyczy zasad pobierania tzw. opłaty stałej od rodziców dzieci uczęszczających do publicznych placówek przedszkolnych. Należy podkreślić, iż edukacja dzieci w wieku przedszkolnym jest zadaniem własnym gminy, na które to zadanie gmina nie otrzymuje dotacji z budżetu Państwa.
Zatem gmina może swobodnie kształtować wysokość kosztów ponoszonych przez rodziców w przypadku, gdy wychowankowie przedszkoli korzystają z usług placówek przedszkolnych wykraczających poza realizację podstawy programowej.
W piśmie z dnia [...] r. kierowanym do Wojewody D. - Wydział Prawny i Nadzoru określono w sposób szczegółowy koszty związane z tzw. opłatą stałą, na którą składają się koszty związane z przygotowywaniem posiłków ( obiad, podwieczorek ), wynagrodzenie nauczycieli realizujących program przekraczający podstawę programową wychowania przedszkolnego, wynagrodzenie personelu pomocniczego oraz koszty eksploatacji budynku (pismo w załączeniu).
Zróżnicowanie tzw. opłaty stałej w stosunku do ilości większej niż jedno dziecko z danej rodziny miało na celu zwiększenie dostępności edukacji przedszkolnej w stosunku do rodzin wielodzietnych, co też było przedmiotem konsultacji prowadzonych przez przedstawicieli organu prowadzącego z dyrektorami wszystkich placówek przedszkolnych.
Organ nadzoru zakwestionował również zapis ust. 7 § 2 uchwały, twierdząc że zapis dotyczący odsetek od nieterminowych wpłat może mieć miejsce wyłącznie w akcie cywilnoprawnym. Należy przyznać, że brak jest tak doktrynalnej jak i legalnej definicji pojęcia uchwały, ale jest ona formą oświadczenia woli organu kolegialnego, powszechnie dostępnego dla danej społeczności samorządowej i rozstrzygającą w podstawowych sprawach wspólnot samorządowych. Jest więc nieporozumieniem, że poinformowanie społeczności lokalnej o jej prawach ale także o obowiązkach, np. zapłaty odsetek jest działaniem bezprawnym. Przyjęcie takiego sposobu rozumowania powinno skutkować kwestionowaniem wielu innych aktów prawnych nakładających na obywateli obowiązek zapłaty odsetek za nieterminowe regulowanie należności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591/ nie wprowadza innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady gminy.
Według art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Powyższy przepis nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Skargę należy uznać za zasadną
Art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin.
Zgodnie z jego ust. 7 organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności:
1) zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki;
2) wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie;
3) zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki;
4) wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych".
W oparciu o art. 5a ustawy:
ust. 1 Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach.
ust. 2 Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym:
1) gmin - w przedszkolach oraz szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5;
2) powiatów - w szkołach i placówkach, o których mowa w art. 5 ust. 5a;
3) samorządów województw - w szkołach, placówkach, zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli oraz kolegiach pracowników służb społecznych, o których mowa w art. 5 ust. 6.
Ust. 3 tego przepisu stanowi, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego".
Stosownie zaś do art. 14 ust. 5 ustawy opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myśl art. 6 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: 1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 3) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Dodatkowo według § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół, czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego jest nie krótszy niż 5 godzin.
Słusznie Wojewoda zauważa, że kierując się zasadą ekwiwalentności świadczeń opłatę wnosi się za konkretne świadczenia, przekraczające podstawę programową. W ustawie nie przewidziano pojęcia "opłaty stałej". Uprawnienie rady obejmuje zatem jedynie ustalenie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przekraczające podstawę programową.
W ramach kompetencji rady nie mieści się też ustalenie czasu zajęć wychowawczo-dydaktycznych przeznaczonych na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, gdyż przekracza to kompetencję ustawową.
§ 2 zaskarżonej uchwały określa zasadę wnoszenia opłaty stałej i ewentualnych jej zwrotów oraz naliczenia odsetek.
Ustalając zakres i treści normy kompetencyjnej, upoważniającej do uchwalenia zasad ustalania wysokości opłat za świadczenia, rada jest obowiązana uwzględnić przepisy Konstytucji , której stosowanie jest obowiązkiem jednostek samorządu terytorialnego.
Przepis bowiem art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obowiązujący również organy samorządu terytorialnego stanowi, że wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2).
Art. 8 Konstytucji stwierdza natomiast, iż jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.
Zasada równego traktowania wymaga by wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (potwierdzają to tezy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego: 17/95, OTK ZU Nr 3/1995, s. 177, podobnie: 7/98, OTK ZU Nr 6/1998, s. 505).
Dotyczy to również stosowania odpowiedniego kryterium różnicowania. Dokonując oceny regulacji prawnej pod kątem zasady równości należy w pierwszej kolejności ustalić, czy można wskazać wspólną cechę istotnie uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej normy prawnej.
W § 2 zaskarżonej uchwały zawarto zasady pokrywania przez rodziców kosztów pobytu dzieci w przedszkolu i miało to zapewne na celu umożliwienie zwrotu rodzicom kosztów za zajęcia i inne świadczenia.
Jednakże analiza § 2 ust. 2 wskazuje, iż Rada Miasta i Gminy przyjęła kryterium różnicowania nie pozostające w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji. Kryterium tym jest bowiem określona przyczyna nieobecności dziecka w przedszkolu (choroba pobyt w szpitalu lub sanatorium) i to w połączeniu ze wskazaną arbitralnie przez Radę określoną długością trwania tej nieobecności (pełny miesiąc kalendarzowy).
Nie można logicznie uzasadnić, że krótsza niż przyjęta w uchwale nieobecność dziecka w przedszkolu nie może skutkować odpowiednim zmniejszeniem odpłatności i dlaczego w innych życiowo doniosłych okolicznościach gmina nie dostrzega podstawy do ustalenia podobnego zmniejszenia odpłatności. Należy zatem podzielić pogląd organu nadzoru iż "przyjęte przez Radę kryteria dokonywania zwrotu opłaty z pobyt dziecka w przedszkolu rodzicom dzieci uczęszczających do przedszkola, nie pozostają w racjonalnym związku z celami jakie były, zdaniem Rady, podstawą ich wprowadzenia".
Również dotyczą te rozważania kwestii zróżnicowania opłat w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do przedszkola.
Rada naruszyła tym samym zasadę równego traktowania podmiotów prawa posiadających wspólną cechę, istotną dla regulacji.
Co do treści zakwestionowanego § 2 ust. 7 uchwały w myśl prawa cywilnego odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika to z czynności prawnej albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu (Art. 359. § 1 k.c.).
Uchwała rady gminy nie może ustanawiać przepisów rangi ustawowej, stąd należy podzielić pogląd Wojewody o sprzeczności z prawem ust. 7 § 2 uchwały, gdyż regulacja ta nie może znajdować się w akcie administracyjno-prawnym (uchwała), a co najwyżej w akcie cywilno-prawnym (umowa), zawieranym między dyrektorem placówki a rodzicami, opiekunami dziecka.
Z tych względów, należało uznać, iż zaskarżona uchwała w § 1, § 2 ust. 1, ust. 4, ust. 7, § 3 jest niezgodna z przepisami obowiązującymi w dniu jej podjęcia. Z tego powodu na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.