IV SA/Wr 922/04

IV SA/Wr 922/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Marcin Miemiec /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Wiatkowska-Ilków
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 15
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędziowie WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Asesor WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 6 września 2004 r. Nr 145/2004 w przedmiocie instrukcji udostępniania informacji publicznej oraz ustalenia wysokości opłat pobieranych za udostępnianie informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153 poz. 1270) Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr 145/2004 z dnia 6 września 2004 r. Burmistrza Miasta i Gminy W. w sprawie instrukcji udostępniania informacji publicznej nie umieszczonej w Biuletynie Informacji Publicznej oraz ustalenia wysokości opłat pobieranych za udostępnienie informacji publicznej przez Urząd Miasta i Gminy W.
Badając legalność zarządzenia wojewoda stwierdził, że zarządzenie w § 1 podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 10 ust. 1, 12 ust. 2, 13 ust. 2 i 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., zwanej także dalej ustawą) w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908); w § 2 podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym; w § 3 podjęte zostało z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W § 1 zarządzenia odesłano do załącznika nr 1, w którym ustalono zasady udostępniania informacji publicznej nie umieszczonej w BIP. Treść załącznika nr 1 w ust. 1, 3, 4 i 5 powtarza postanowienia art. 10 ust. 1, 13 ust. 2, 12 ust. 2 i 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W § 2 zarządzenia odesłano do załącznika nr 2, ustalającego wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W § 3 zarządzenia ustalono opłaty za udostępnienie informacji publicznej w ust. 1 pkt a) - j) za wykonanie technicznych czynności przy udostępnieniu informacji publicznej; w pkt k) za 1 godz. pracy pracownika, który w imieniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wykonuje pracę dodatkową związaną z przygotowaniem informacji – w kwocie 30,00 zł.
W odpowiedzi na pytanie wojewody o podstawy kalkulacji wysokości opłat z § 3 zarządzenia, burmistrz wyjaśnił, że zostało to oparte o analizę rodzajową kosztów z uwzględnieniem: zużycia materiałów i energii, amortyzacji, wynagrodzenia, świadczenia na rzecz pracowników i pozostałych kosztów. Ponadto burmistrz wskazał, że wysokość roboczogodziny pracownika zajmującego się udostępnieniem informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy w W. wynosi 36,08 zł.
Jako podstawę prawną zarządzenia burmistrz powołał art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, według którego kierownikiem urzędu gminy jest wójt, a także art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który reguluje sprawę odpłatności za udostępnienie informacji publicznej w taki sposób, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom.
Według wojewody, podstawą wydania aktu normatywnego wewnętrznie obowiązującego (zarządzenia) mógłby być art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jest to także zgodne z § 134 powołanego rozporządzenia. Jednakże zdaniem wojewody, wydając na tej podstawie zarządzenie, burmistrz jako organ wykonawczy gminy musi jednak uwzględnić treść przepisów całego systemu prawa, w szczególności delegacji ustawowych dla rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Kompetencje organów gminy mają bowiem charakter rozłączny. Nie można wydać zarządzenia wewnętrznego w sprawie, która z mocy ustawy podlega regulacji w trybie uchwały rady gminy, będącej aktem prawa miejscowego. Na podstawie art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, to właśnie rada gminy jest upoważniona do określenia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Pojęcie "zasad dostępu i korzystania z dokumentów", którym posługuje się przepis, jest określeniem węższym niż ogólne pojęcie prawa do uzyskiwania informacji publicznej (art. 61 ust. 1 i 2 konstytucji) lub też prawa dostępu do informacji publicznej (art. 2 ust. 2 ustawy). Artykuł 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy udostępniania szczególnego rodzaju informacji publicznej, to jest o treści i postaci dokumentów. Przez zasady należy natomiast rozumieć dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno-organizacyjny. Wskazują one zarazem na sposób urzeczywistniania prawa do informacji. Mogą zatem dotyczyć spraw, które zostały uregulowane w badanym zarządzeniu, np. wzoru wniosku o udostępnienie dokumentów, sposobu jego składania, sposobu uiszczania opłat, sposobu przekazywania dokumentów.
Burmistrz w § 2 zarządzenia oraz w ust. 2, 3, 5, 6, 7 i 8 załącznika nr 1 do zarządzenia, określił zasady udostępniania każdej informacji publicznej. Dotyczy to również spraw udostępniania dokumentów. Zgodnie z art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zasady udostępniania dokumentów określa natomiast rada gminy w statucie gminy. Burmistrz, wydając w tym zakresie zarządzenie, naruszył zatem wyłączne kompetencje Rady Miejskiej w W. do określenia zasad dostępu do dokumentów i ich udostępniania. Zarządzenie burmistrza powinno było natomiast wyraźnie wyłączyć spod zakresu jego regulacji zasady udostępniania dokumentów.
Wojewoda zarzucił ponadto, że akt normatywny wewnętrzny, wydany na podstawie przepisu kompetencyjnego, nie może regulować praw i obowiązków obywateli, a zarządzenie nakłada takie obowiązki w załączniku nr 1 w ust. 2 (obowiązek złożenia wniosku w formie określonej załącznikiem nr 2) oraz w ust. 6 (obowiązek wniesienia opłaty). Dotyczy to także obowiązków związanych z udostępnieniem informacji. Zarządzenie wewnętrzne natomiast może regulować jedynie obowiązki pracowników organu.
Zgodnie z § 137 rozporządzenia, w uchwale i zarządzeniu nie należy powtarzać przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zarządzenie powtarza natomiast w załączniku nr 1 regulacje ustawowe, to jest art. 10 ust. 1, 13 ust. 2, 12 ust. 2 i 15 ustawy. Jest to, zdaniem wojewody, istotne naruszenie prawa.
W § 3 ust. 1 zarządzenia wprowadzono opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Według art. 7 ust. 2 ustawy dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej, jej wydruk, przesłanie albo przeniesienie jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane z wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, może on pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, obowiązany jest powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2).
Zdaniem wojewody, wynika z tego, że udostępnienie informacji publicznej jest nowym zadaniem organów władzy publicznej, realizowanym w formie czynności materialno – technicznych. Odmowa udostępnienia oraz umorzenie postępowania następuje natomiast w formie decyzji administracyjnej. Za czynności te nie pobiera się jednak żadnych opłat (skarbowej, administracyjnej lub innej), gdyż ex lege, z zasady dostęp do informacji jest bezpłatny. Organ jest natomiast zobowiązany zapewnić środki organizacyjno - techniczne, dające możliwość kopiowania informacji publicznej, jej wydruku lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.
Zdaniem wojewody, jedynie w przypadku informacji udostępnianej na wniosek pobiera się opłatę. Stanowi o tym art. 15 ust. 1 ustawy, który jako wyjątek od zasady nie podlega wykładni rozszerzającej. Wyjątek ten obejmuje wyłącznie koszty dodatkowe związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Koszty takie nie obejmują zatem wszelkich nakładów, jakie ponosi organ władzy publicznej, związanych z udostępnieniem informacji, ale tylko dodatkowe i to w zakresie wskazanym w ustawie.
Przesłanki materialno - prawne pobrania opłaty wskazuje ustawa, która zdaniem wojewody, zawęża możliwość pobrania opłaty tylko do tych dodatkowych kosztów, które związane są ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia albo z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. W pierwszym przypadku chodzi o formy utrwalenia, w jakich jest udostępniana na wniosek informacja publiczna, np. kopia dokumentu. Formy, w których organ jest zobowiązany utrwalić udostępnianą informację publiczną, określone zostały w art. 12 ust. 2 ustawy. Nie wyklucza to innych form udostępnienia, które może wskazać podmiot żądający udostępnienia informacji, np. odpowiedź na pytanie udzielona pisemnie lub ustnie. Przekształcenie informacji ma miejsce wtedy, gdy udostępnienie następuje w formie wskazanej we wniosku, innej niż forma, w której utrwalona jest informacja publiczna posiadana przez organ (np. przekształcenie posiadanych dokumentów w zapis cyfrowy lub kompilacja różnych dokumentów). W obu przypadkach organ pobiera opłatę za dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji, np. koszt odbitki, wydruku komputerowego, dyskietki lub płyty CD. W tej opłacie nie mogą być uwzględnione koszty podstawowe działalności organu, takie jak np. świadczenia na rzecz pracowników lub pozostałe koszty (niesprecyzowane). Za koszt dodatkowy nie można, według wojewody, w szczególności uznać dodatkowej pracy, jaką pracownik organu musi poświęcić na przygotowanie informacji. Praca związana z przygotowaniem informacji jest kosztem podstawowym funkcjonowania organu, który organ ponosi wykonując swoje ustawowe zadania. Kosztami tymi nie może zostać obciążony podmiot żądający udostępnienia informacji. Nie może być zatem pobierana opłata za dodatkową pracę wykonywaną przez pracownika urzędu, związaną z przygotowaniem informacji. W § 3 ust. l pkt k zarządzenia ustalono, że 1 godzina pracy pracownika wynosi 30,00 zł. Z wyjaśnień burmistrza wynika natomiast, że roboczogodzina pracownika zajmującego się udostępnianiem informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy w W. wynosi 36,08 zł. Zatem dzienne wynagrodzenie pracownika wynosi 288,64 zł, a przyjmując 20 dniowy miesiąc roboczy, wysokość wynagrodzenia wynosiłaby 5.772,80 zł.
Kwoty te wojewoda porównał do kwot określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasadniczego wynagrodzenia i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 33, poz. 264) tabeli miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego. Z tabeli tej wynika, że wysokość (najwyższego) wynagrodzenia w kwocie 5.050,00 zł przypisana jest do XXII kategorii zaszeregowania. Z kolei z załącznika nr 3 do rozporządzenia, w którym określono tabele stanowisk, kwot wynagrodzenia zasadniczego, dodatku funkcyjnego i wymagań kwalifikacyjnych oraz stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników (II. Tabela stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników urzędów gmin, miasta i miast na prawach powiatu) wynika, że XXII kategoria zaszeregowania przypisana została stanowisku zastępcy prezydenta m. st. Warszawy, skarbnika m. st. Warszawy (głównego księgowego budżetu m. st. Warszawy), skarbnika (głównego księgowego budżetu) miasta (miasta na prawach powiatu) powyżej 300 tys. mieszkańców oraz burmistrza dzielnicy powyżej 100 tys. mieszkańców.
W konkluzji tego wątku skargi wojewoda stwierdził, że pracownik Urzędu Miasta i Gminy w W., zajmujący się udostępnianiem informacji publicznej, uzyskiwałby wynagrodzenie w wysokości wyższej, niż np. zastępca prezydenta m. st. Warszawy, a nawet prezydent Warszawy (wysokość wynagrodzenia zasadniczego wynosi 5360,00 zł - I tabela załącznika nr 3 do rozporządzenia). Tak wysoko określone wynagrodzenie pracownika w Urzędzie Miasta i Gminy w W., które zostało wkalkulowane w opłaty za czynności techniczne usług, podwyższa koszty związane z udostępnianiem informacji publicznej. Koszty te, zdaniem wojewody, nie mogą stanowić określonych w art. 15 ust. 1 ustawy rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z udostępnianiem informacji publicznej.
Wojewoda podkreślił, że z wyjaśnień Burmistrza Miasta i Gminy W. wynika, że w opłaty te wliczono wynagrodzenia, świadczenia na rzecz pracowników i nieskonkretyzowane pozostałe koszty. Ponadto, według wojewody, ustalone przez Burmistrza Miasta i Gminy W. opłaty znacznie przewyższają wysokość opłat pobieranych w nastawionych na zysk prywatnych punktach kserograficznych.
Zdaniem wojewody, określone przez burmistrza w § 3 zarządzenia kwoty opłat naruszają regulację wskazaną w art. 15 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą podmiot może pobrać od osoby wnoszącej o informację publiczną opłatę w wysokości dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Według wojewody, należy zauważyć, że prawodawca pozwala pobrać opłatę z tytułu kosztów faktycznych. Opłaty te nie mogą być jednak traktowane jako forma uzyskiwania dodatkowych środków finansowych. Nie mogą być zatem kalkulowane ponad faktyczne i realne dodatkowe koszty ponoszone przez organ. Określona zarządzeniem wysokość opłat może zatem w rezultacie prowadzić do ograniczenia dostępności obywateli do uzyskania informacji publicznej.
Organ nadzoru powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 października 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wr 505/04) w podobnej sprawie. Ustalono tam, że art. 15 ust. 1 ustawy w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza według Sądu, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ustawy). Musi to więc być interpretowane według wykładni zawężającej. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Sąd uznał, że regulacja zawarta w art. 15 ust. 1 ustawy dotyczy rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji.
Wojewoda wskazał też, że pomimo dopuszczalności pobrania od wnioskodawcy opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry" żądać wniesienia tej opłaty. Przepisy ustawy nie przewidują bowiem możliwości uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Wszczęcie takiego postępowania, zgodnie z art. 10 ustawy, następuje na wniosek w momencie doręczenia podmiotowi zobowiązanego stosownego pisma lub złożenia wniosku w formie ustnej. Za takim stanowiskiem przemawia także regulacja art. 15 ust. 2 ustawy, która przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem również w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, czyli bez wniesienia opłaty. Oznacza to, zdaniem wojewody, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (to jest wydać decyzji o odmowie udostępnienie informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania. Dlatego postanowienie ust. 7 załącznika nr 1 do zarządzenia narusza powołane wyżej przepisy. Uzależnia bowiem udostępnienie informacji od wniesienia opłaty.
Zdaniem wojewody, przedstawione w uzasadnieniu skargi wywody sprawiają, że skarga jest zasadna i celowa.
W odpowiedzi na skargę burmistrz wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu przedstawił następującą argumentację.
Wykonując delegację z art. 11 b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska w W. w uchwale z 30 stycznia 2003 r. w sprawie ustalenia Statutu Gminy W. uregulowała w rozdziale VIII zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów rady, komisji Rady i Burmistrza (§ 115-117). Artykuł 11 b został dodany do ustawy o samorządzie gminnym (z dniem 30.05. 2001 r., na podstawie art. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 11.04. 2001 r. Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497). W orzecznictwie i w doktrynie brak jest dotychczas jednoznacznej interpretacji tego zapisu. Odnosi się on do organów gminy, to jest do rady gminy i do burmistrza. Zatem interpretując ten przepis należy odnosić się do dokumentów organów gminy, np. do zarządzeń Burmistrza. Nie należy więc traktować tego przepisu jako delegacji do uregulowania zasad dostępu do wszelkich dokumentów wytworzonych w danej gminie. Gdyby tak było, ustawodawca by to wprost uregulował. W związku z tym zaskarżone zarządzenie burmistrza jako zarządzenie wewnętrzne określa zasady udostępnienia informacji publicznych innych niż określonych w Statucie Gminy W. W konsekwencji burmistrz, wydając zaskarżone zarządzenie, nie naruszył kompetencji wykonawczych uregulowanych w Statucie Gminy W. oraz w art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe zarządzenie Burmistrza ma bowiem charakter odrębny od regulacji statutowej i nie koliduje z zapisami Statutu Gminy W.
Gmina nie godzi się z zarzutem skargi, że burmistrz wydając zarządzenie naruszył § 137 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zaskarżony akt ma bowiem, zdaniem gminy, charakter wewnętrzny. Oznacza to, że przepisy rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej nie mają zastosowania do tego typu zarządzeń. Dział VI zasad techniki prawodawczej jest zatytułowany "Projekty aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń)". Paragraf 133 rozpoczynający treść działu brzmi: "Uchwały Rady Ministrów są wydawane na podstawie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub ustawy, a uchwały innych organów oraz zarządzenia - na podstawie ustawy". Skoro rozporządzenie odnosi się do zarządzeń wydawanych na podstawie szczegółowej delegacji ustawowej, to przepisy zasad techniki prawodawczej nie mogą mieć zastosowania do zarządzenia wewnętrznego wydanego przez organ gminy na podstawie ogólnej delegacji ustawowej. Pod pojęciem "zarządzenie", użytym w cytowanym rozporządzeniu, należy rozumieć zarządzenia wydawane przez organy administracji rządowej, a nie administracji samorządowej. Wynika to z podstawy prawnej wydanego rozporządzenia, która skierowana jest do organów administracji rządowej, za wyjątkiem projektów aktów prawa miejscowego (dział VII § 142-143). Zdaniem gminy, zaskarżone zarządzenie burmistrza nie jest natomiast aktem prawa miejscowego. Przyjmując, iż zarządzenie to nie naruszyło § 137 zasad techniki prawodawczej, nie ma zatem podstaw do uznania, że powtórzenie w zarządzeniu art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 12 ust. 2 i art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi istotne naruszenie prawa. Ze względu na to, że kwestionowane zarządzenie ma charakter wewnętrzny, tj. skierowany do pracowników podległych burmistrzowi, powtórzenie przepisów ustawy nie może być uznane za istotne uchybienie prawa. Dodatkowo przesądza o tym użycie w tytule zarządzenia słowa "instrukcja".
Zdaniem gminy, błędny jest także pogląd wojewody, że określony w załączniku nr 2 zarządzenia wzór wniosku o udostępnienie informacji stanowi bezpodstawnie nałożony obowiązek na obywateli. Obowiązek złożenia odpowiedniego wniosku natomiast faktycznie ułatwia obywatelom korzystanie z informacji publicznej poprzez określenie informacji koniecznych do wykonania omawianego obowiązku ustawowego przez administrację samorządową. Brak takiego wniosku doprowadziłoby do niepotrzebnego przedłużenia postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Jeśli nawet obywatel nie złoży wniosku o udostępnienie informacji publicznej według przedstawionego wzoru, to Urząd Miasta i Gminy w W. zwraca się do obywatela o uzupełnienie wniosku.
W odpowiedzi na skargę podkreślono też, że publikowanie podobnych wzorów wniosków o udostępnienie informacji publicznej jest powszechną praktyką w administracji publicznej. Stosuje ją także skarżący wojewoda. Gmina W. wzorowała się na tym dokumencie wojewody, zamieszczając swój wzór wniosku w załączniku do zaskarżonego zarządzenia burmistrza.
Zdaniem gminy, zarzuty wojewody w zakresie istotnego naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez § 3 zaskarżonego zarządzenia nie są trafne. Z treści art. 15 ust. 1 ustawy wynika bowiem, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, może on pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Przepis ustawy nie określa natomiast, jakie są dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Ustawodawca nie wyłączył z tych dodatkowych kosztów jakichkolwiek kosztów działania organu zobowiązanego do udostępnienie informacji publicznej, w tym kosztów osobowych (związanych z zatrudnieniem pracowników organu). Zatem bezpodstawne jest kwestionowanie przez wojewodę kosztów pracy pracowników Urzędu Miasta i Gminy w W. Sam wojewoda w skardze podkreśla, iż udostępnienie informacji publicznej jest nowym zadaniem organów władzy publicznej, często skomplikowanym i wymagającym prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Praca pracownika samorządowego jest kosztem funkcjonowania organu. Nie wynika z tego jednak niemożność uwzględnienia tych kosztów w zakresie kosztów dodatkowych, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy. Paragraf 3 ust. 1 lit. k zarządzenia burmistrza odnosi się do pracy pracownika, który wykonuje dodatkową pracę związaną z przygotowaniem informacji, jak np. segregowanie, opisywanie itp. Niejednokrotnie czynności te ze względu na charakter żądanej informacji są konieczne w celu prawidłowego przygotowania informacji publicznej. Obywatel może zażądać szczegółowej informacji od Urzędu Miasta i Gminy w W. w zakresie przebiegu opisanej pracy pracownika organu. Może kwestionować opis pracy pracownika, a na urzędzie ciąży obowiązek wykazania nakładu pracy (czynności) pracownika określonych w § 3 ust. 1 lit. k zarządzenia.
W odpowiedzi na skargę podkreślono także, że regulacja zarządzenia o wysokości opłat stanowi próbę ucywilizowania dostępu obywateli do informacji publicznej. Chodzi o to, aby dostęp do tej informacji nie miał charakteru permanentnych żądań o udostępnienie wszelkiej informacji publicznej. Przyjęcie możliwości żądania znacznej wielkości informacji publicznej bez zagwarantowania organowi jakichkolwiek form i sposobu przeciwdziałania takim zachowaniom, doprowadziłoby w krótkim czasie do paraliżu organów władzy publicznej. Stąd ustawodawca wprowadził możliwość określenia opłat za udostępnienie informacji publicznej.
Zdaniem gminy, wojewoda w skardze skupił się także na próbie kwestionowania § 3 ust. 1 lit. k zarządzenia w zakresie opłat. Nie przedstawił jednak żadnych racjonalnych powodów podważających pozostałe opłaty. Zarzuty co do przedstawionej kalkulacji przez burmistrza są nietrafne. Wskazał on bowiem szczegółowe podstawy określenia opłat. Aby uzasadnić tę tezę, gmina przedstawiła dane z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. Nr 221, poz. 2192) oraz z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 listopada 1996 r. w sprawie
wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach cywilnych. (Dz. U. Nr 139, poz. 650 z późn. zm.), na których wzorowano zaskarżone zarządzenie. Powołała się też na zasady pobierania opłat za udostępnianie informacji publicznej w urzędzie wojewódzkim.
Zdaniem gminy, podnoszony przez wojewodę zarzut, że opłaty znacznie przewyższają wysokość opłat w prywatnych punktach kserograficznych jest także chybiony. Wojewoda nie wziął bowiem pod uwagę trudności porównywania charakteru pracy punktu kserograficznego z pracą urzędu gminy, jeśli wziąć pod uwagę ochronę dokumentów posiadanych przez organy władzy publicznej oraz konieczność kompletowania żądanych dokumentów. Nie można też utożsamiać opłaty za udostępnienie informacji publicznej z formą uzyskiwania dodatkowych środków finansowych przez gminę. Zarzut ten ma charakter publicystyczny, a nie prawny. Treść punktu 7 załącznika nr 1 do zaskarżonego zarządzenia jest prawnie dopuszczalna. Jest skierowana do pracowników urzędu gminy w tym sensie, że udostępnienie informacji publicznej z którą łączy się pobieranie opłaty, łączy się z koniecznością wystawienia rachunku oraz wniesienia opłaty. Zatem przepis ten nie koliduje z art. 15 ust. 2 ustawy.
W konkluzji gmina wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Zarządzenie burmistrza jest prawidłowe, jeżeli jest zgodne z przepisami prawa, które określają tryb postępowania prawodawczego oraz zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Przesłanki zgodności z prawem zarządzenia burmistrza są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Wynika to z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej w państwie. Wykonuje on część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność, podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej. Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega jednak nadzorowi wskazanych tam organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to także z art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach przez nie ustanowionych. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej. Konstytucja nie ustala ograniczeń zakresu tego nadzoru. Wynika z tego, że każda działalność, w tym także polegająca na wydawaniu zarządzeń, bez względu na ich charakter i przedmiot podlega nadzorowi.
Według powołanego art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Z powyższego wynika, że każde zarządzenie burmistrza dotknięte wadami prawnymi jest nieważne od dnia jego wydania. Należy podkreślić, że ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza. Z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika też, że zarządzenia wójta (burmistrza) nie podlegają nadzorowi (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, OwSS 2004, nr 2, poz. 43).
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 tej ustawy, zaskarżył zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy się zgodzić z zakwalifikowaniem przez wojewodę zaskarżonego zarządzenia jako aktu prawa miejscowego. Nie można zatem uznać wywodów gminy co do wewnątrzadministracyjnego obowiązywania zarządzenia jako skierowanego do pracowników urzędu gminy podległych burmistrzowi. Zaskarżone zarządzenie zawiera bowiem normy powszechnie obowiązujące na terenie gminy, nie konsumujące się w jednostkowym stosowaniu, nakładające szereg obowiązków na osoby żądające udostępnienia informacji publicznej od organów gminy. Stąd też należy się także zgodzić się z wywodami skargi o konsekwencjach prawnych powtórzenia w załączniku nr 1 do zarządzenia burmistrza treści aktu ustawowego, to jest art. 10, art. 12 ust. 3, art. 13 i art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jest to naruszenie § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".
Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., II SA 99/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 44; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1993 r., SA/Wr 1793/93, OwSS 1995, nr 4, poz. 142; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98, OwSS 2000, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, nr 4, poz. 53; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r., II SA/Wr 1389/03, OwSS 2004, nr 1, poz. 14 i inne) nie jest dopuszczalne powtarzanie regulacji ustawowych w aktach prawa miejscowego wydawanych przez organy samorządowe. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania w sytuacji, gdy norma ustawowa obowiązuje już na innej podstawie prawnej. Organ samorządowy nie posiada natomiast kompetencji do stanowienia aktów rangi ustawy. Dlatego też powtórzenie treści ustawy w akcie wydawanym przez organ samorządowy stanowi istotne naruszenie prawa. Zatem organ nadzoru zasadnie zarzucił nieważność tej części zarządzenia, to znaczy § 1 oraz wprowadzonego na mocy tego przepisu załącznika nr 1.
Prawidłowe jest też stanowisko skargi w części żądającej stwierdzenia nieważności § 2 zarządzenia, wprowadzającego wzór wniosku o udostępnianie informacji publicznej, stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia. Wojewoda stwierdził, że ta część zarządzenia narusza art. 11b ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Przepis ten powierzył radzie gminy kompetencję do stanowienia zasad dostępu i korzystania z dokumentów. Żaden inny organ nie może zatem wydawać aktów dotyczących tej kwestii. Wydanie aktu tej treści przez inny organ narusza ustawowo przyznaną kompetencję i wydany akt z naruszeniem tej kompetencji czyni nieważnym. W związku z tym burmistrz mógł wydać zarządzenie określające wzór wniosku o udzieleniu dostępu tylko do takich informacji, które nie są objęte treścią cytowanego art. 11b. Z badanego zarządzenia burmistrza nie wynika takie ograniczenie, jak sugeruje gmina w odpowiedzi na skargę. Zatem organ nadzoru trafnie zarzucił nieważność zarządzenia w tej części.
W związku z tym nie można też podzielić stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że zarządzenie nie jest w tej części nielegalne z tego powodu, że ułatwia załatwienie sprawy, poprzez określenie niezbędnych danych do złożenia podania o udostępnienie informacji publicznej.
Nie mają też istotnego znaczenia te zarzuty zawarte w odpowiedzi na skargę, w których burmistrz wskazywał na fakt podjęcia podobnych aktów, jak analizowane zarządzenie, przez Wojewodę D. Przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest bowiem konkretny akt, to jest zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 6 września 2004 r., Nr 145/2004, w przedmiocie instrukcji udostępniania informacji publicznej oraz ustalenia wysokości opłat pobieranych za udostępnianie informacji publicznej. Sąd nie jest upoważniony w tym postępowaniu do badania innych aktów, wydawanych przez inne organy. Właściwość sądu administracyjnego do badania zgodności z prawem danego aktu prawnego powstaje bowiem dopiero w dniu wniesienia skargi związanej z danym aktem prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela także stanowisko wojewody wyrażone w skardze, że § 3 zarządzenia, ustalający opłaty za udostępnienie informacji publicznej w ust. 1 pkt a) - j) za wykonanie technicznych czynności przy udostępnieniu informacji publicznej, jest niezgodny z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewoda słusznie wskazał, że przepis ten tylko w sytuacjach wyjątkowych upoważnia organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do pobrania opłaty, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Taka regulacja ustawowa oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej, ustalonej w art. 7 ust. 2 ustawy. Treść tego przepisu musi więc być tłumaczona według wykładni zawężającej. Prawo do pobierania opłaty może zatem dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Nie jest tu także dopuszczalne, przyjęte przez gminę w odpowiedzi na skargę, powoływanie się na zasady pobierania opłat kancelaryjnych w postępowaniach sądowych.
Regulacja zawarta w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dotyczy zatem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te będą różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Burmistrz określił więc także niezgodnie z ustawą ryczałtową stawkę za dodatkową pracę pracownika wykonującego dodatkowe czynności przy udostępnianiu informacji publicznej. W skardze ponadto trafnie zauważono, że nieprawidłowe jest obliczenie godzinowej stawki wynagrodzenia za pracę pracownika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w tym zakresie zarządzenie przekracza dyspozycję normy ustawowej zawartej w art. 15 ust. 1, która zezwala jedynie na pobieranie rzeczywistych kosztów powstałych w wyniku szczególnego sposobu udostępniania informacji publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tych powodów Sąd orzekł zatem jak w sentencji wyroku.