IV SA/Wr 851/21

IV SA/Wr 851/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Marta Pająkiewicz-Kremis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 46b pkt 2 i art. 48a ust. 1pkt 3
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Protokolant: Iga Nowik po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia 15 września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 4.217 (słownie: cztery tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. (dalej: DPWIS, organ drugiej instancji) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej: PPIS, organ pierwszej instancji) z dnia 18 marca 2021 r. (nr [...]) o wymierzeniu spółce A. sp. z o.o. z siedzibą we W. kary pieniężnej.
Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 14 stycznia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę sanitarną w należącym do spółki pubie "[...]" przy ul. [...] we W., podczas której stwierdzono nieprawidłowości dotyczące nieprzestrzegania przepisów przeciwpandemicznych a polegające na udostępnieniu miejsc do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach o zamkniętej przestrzeni oraz prowadzeniu działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu napojów gościom siedzącym przy stolikach oraz stojącym w części sali, spożywanych w miejscu lokalu. Zgodnie z protokołem kontroli, w czasie kontroli w lokalu przebywało ok. 30-40 osób spożywających napoje alkoholowe i bezalkoholowe; właściciel, pracownicy oraz klienci lokalu nie zasłaniali ust i nosa oraz nie zachowywali wymaganego dystansu społecznego.
Na podstawie tych ustaleń PPIS decyzją nr [...] z dnia 15 stycznia 2021 r. nakazał spółce zamknięcie wspomnianego pubu, a nadto, w dniu 21 stycznia 2021 r. wobec spółki zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia spółce kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniu 14 stycznia 2021 r. w lokalu gastronomicznym "[...]" do obowiązujących w tym czasie przepisów przeciwepidemicznych, obejmujących w szczególności zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach zakładu gastronomicznego, jak również zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców i inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzący przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu.
Wobec tego, że przeprowadzona w dniu 22 stycznia 2021 r. kontrola sprawdzająca ujawniła niezastosowanie się przez właściciela pubu do decyzji z dnia 15 stycznia 2021 r. o zamknięciu całego przedsiębiorstwa oraz dalsze prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności polegającej na udostępnieniu miejsc do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach o zamkniętej przestrzeni oraz prowadzenie działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu napojów gościom siedzącym przy stolikach oraz stojącym w części sali i spożywanych na miejscu w lokalu, postanowieniem z dnia 2 marca 2021 r. prowadzone postępowanie administracyjne zostało rozszerzone o naruszenie przez przedsiębiorcę przepisów przeciwepidemicznych także w dniu 22 stycznia 2022 r.
Bazując na zebranym materiale dowodowym organ pierwszej instancji działając m.in. na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wymierzył spółce karę pieniężną w kwocie 20.000 zł za to, że w dniach 14 i 22 stycznia 2021 r. podmiot ten nie zastosował się do wynikającego z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316) zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach zakładu gastronomicznego, jak również do wynikającego z § 10 ust. 9 tego rozporządzenia zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw w menu. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w myśl art. 48a ust. 1 pkt 3 o ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, za niezastosowanie się w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii do m.in. ustanowionego na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy zakazu prowadzenia określonej działalności przedsiębiorców grozi kara pieniężna w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Wyjaśnił, że przy wymierzeniu spółce kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł wzięto pod uwagę przede wszystkim wagę i okoliczności naruszenia prawa oraz potrzebę ochrony życia i zdrowia. W ocenie organu, waga naruszenia prawa w okolicznościach faktycznych sprawy nie może zostać uznana za znikomą, jako że funkcjonowanie pubu "[...]" w dniach 14 i 22 stycznia 2021 r. chociażby z uwagi na rodzaj działalności i liczbę klientów stanowiło bardzo duże i realne ryzyko narażenia ludzi (klientów) na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). Z tych względów organ uznał, że wymierzona spółce kara w wysokości 20.000 zł jest adekwatna do sposobu i okoliczności naruszenia prawa.
Działając na skutek wniesionego przez spółkę odwołania od decyzji dnia 18 marca 2021 r., w dniu 15 września 2021 r. DPWIS wydał decyzję, mocą której utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Decyzja ostateczna DPWIS stała się przedmiotem skargi, jaką spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji, względnie, stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania administracyjnego.
Formułując zarzuty skargi spółka wskazała na naruszenie:
1) art. 189c k.p.a. (omyłkowo wskazując na art. 189c k.p.c.) poprzez jego niezastosowanie;
2) art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-2, art. 92 ust. 1, art. 228 ust. 3, art. 233 ust. 1 I 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich oczywiste uchybienie z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach prawa, tj.: art. 46b pkt 2 i art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii , które zostały ustanowione wbrew powołanym wyżej regułom konstytucyjnym.
W rozwinięciu podniesionych w skardze zarzutów spółka poniosła, że regulacje ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz wydawanych na jej podstawie rozporządzeń Rady Ministrów, w tym rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii są przedmiotem krytycznych orzeczeń tak sądów karnych, jak i administracyjnych w kontekście trybu wprowadzanych w tych aktach normatywnych ograniczeń praw i wolności obywatelskich. Jak zaznaczyła spółka, zasadnicze wątpliwości, które w sprawie odnoszą się do zaskarżonych decyzji dotyczą:
1) ograniczenia praw i wolności obywatelskich w drodze rozporządzenia zamiast w ustawie;
2) szerokiego zakresu ograniczeń praw i wolności obywatelskich bez wprowadzenia jednego z przewidzianych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych;
3) wydawanie rozporządzeń przez Radę Ministrów na podstawie zbyt ogólnych (blankietowych) upoważnień, brak realizacji nawet tych blankietowych wytycznych, wykraczanie poza upoważnienie ustawowe.
W ramach przedstawionej w skardze obszernej argumentacji strona zwróciła uwagę m.in. na to, że podstawa prawna z której wywodzona jest odpowiedzialność spółki nie spełnia fundamentalnych standardów legislacyjnych, jakie wynikają z Konstytucji RP. Uzasadniając to stanowisko spółka w pierwszej kolejności wyraziła stanowisko, że rozporządzenie Rady Ministrów, którego naruszenie zarzucono skarżącej, nie zostało wydane w oparciu o dane wymienione w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, bo takie dane nie istnieją i nigdy nie zostały przekazane Radzie Ministrów (na dowód czego strona dołączyła do skargi – pismo Rządowego Centrum Legislacji z dnia 10 marca 2021 r., zapytanie z dnia 6 października 2021 r. skierowane do Ministerstwa Zdrowia, odpowiedź Ministerstwa Zdrowia z dnia 19 października 2021 r., zapytanie z dnia 8 października 2021 r. skierowane do Kancelarii Prezesa Radym Ministrów, odpowiedź Kancelarii Prezesa Radym Ministrów z dnia 21 października 2021 r. ). Już choćby z tego względu, wspomniane rozporządzenie nie może – zdaniem strony – stanowić podstawy prawnej kreowania obowiązków określonego zachowania się obywateli.
Niezależnie od sygnalizowanej niezgodności procedury legislacyjnej z ustawowymi wytycznymi strona krytycznie odniosła się do redakcji zawartego w art. 46a ustawy upoważnienia dla Rady Ministrów do wydawania rozporządzenia (w zakresie określonym w art. 46b ustawy). W tym kontekście nawiązując do treści art. 46a oraz art. 46b ustawy zwróciła uwagę, że przepisy art. 46b pkt 2-12 nie zawierają wytycznych co do treści mających stanowić przedmiot regulacji rozporządzenia. Strona przypomniała, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Z kolei przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które maja znaleźć się w rozporządzeniu. Konstatując strona podniosła, że takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 nie ma.
Niezależnie od tych zarzutów strona wskazała również na przekroczenie upoważnienia ustawowego przez prawodawcę wskazując, że upoważnienie ustawowe pozwoliło Radzie Ministrów na wprowadzenie jedynie czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, podczas gdy zamiast ograniczenia, w rozporządzeniu wprowadzono w rzeczywistości zakaz działalności przedsiębiorców, co w przypadku skarżącej spółki skutkowało zakazem prowadzenia całej działalności gospodarczej.
Zwróciła także uwagę, że kwestionowane rozporządzenie zostało wprowadzone z naruszeniem przepisów rozdziału XI Konstytucji RP dotyczącego stanów nadzwyczajnych. Zaznaczyła, że Konstytucja przewiduje w wymienionym rozdziale narzędzia prawne, które można swobodnie ocenić jako wyłącznie odpowiednie do wykorzystania w sytuacji ogólnoświatowej epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2.
Końcowo spółka podniosła, że w sprawie nie wykazano proporcjonalności (adekwatności) wprowadzenia zakazu jej działalności dla realizacji celu w postaci zapobiegania pandemii. Zaakcentowała, że wiedza statystyczna i naukowa dotycząca sytuacji innych państw nie potwierdziła jednoznacznie korelacji pomiędzy zakazami prowadzenia działalności (tzw. lockdownem) a zmniejszeniem skutków epidemii SARS-Cov2.
W odpowiedzi na skargę DPWIS wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że Sąd nie stwierdził formalnych przeszkód do rozpoznania sprawy uznając, że strona w terminie uzupełniła brak formalny skargi , do uzupełnienia którego została wezwana w piśmie z dnia 21stycznia 2022 r. (k. 55 akt sądowych). Zdaniem Sądu, nie mógł zasługiwać na uwzględnienie wniosek organu o zwrot pisma skarżącej spółki na podstawie art. 66 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Niewątpliwie, doręczanie pism wzajemnie między profesjonalnymi pełnomocnikami ma charakter obligatoryjny, z określonymi konsekwencjami na wypadek niespełnienia tego wymogu, a mianowicie zwrotu pisma pełnomocnikowi. Należy jednak dostrzec, że reguła z art. 66 § 1 p.p.s.a. nie dotyczy wniesienia skargi, zaś pismo spółki z dnia 28 stycznia 2022 r. nie miało charakteru samodzielnego w tym sensie, że stanowiło uzupełnienie wniesionej skargi. Zatem okoliczność, że nie zostało doręczone bezpośrednio pełnomocnikowi organu nie mogła stanowić podstawy do zwrotu tego pisma po myśli art. 66 § 1 zdanie trzecie p.p.s.a.
Przechodząc w ten sposób do istoty sprawy porządkująco trzeba wskazać, że spór między stronami dotyczy zasadności wymierzenia spółce kary pieniężnej za naruszenie w dniach 14 stycznia i 22 stycznia 2021 r. przepisów przeciwepidemicznych, pomieszczonych w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.
Mowa tu o zakazach ustanowionych w § 10 ust. 1 pkt 1 oraz w § 10 ust. 9 wspomnianego rozporządzenia.
Przepisy te, obowiązujące w dniu przeprowadzonej w pubie kontroli sanitarnej (w dniu 14 stycznia 2021 r.) przewidywały odpowiednio – czasowy ("do dnia 17 stycznia 2021 r.) zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych oraz czasowy zakaz ("do dnia 17 stycznia 2021 r.) prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). Wskazane w tym zakresie wyjątki nie odnoszą się do stanu faktycznego sprawy. Zakazy te zostały następnie utrzymane na mocy kolejnych rozporządzeń.
Spółka nie kwestionuje faktu, że w dniach 14 i 22 stycznia prowadziła działalność w opisanym w zakresie w pubie "[...]" przy ul. [...] we W. Podnosi natomiast, że przypisywany jej delikt administracyjny nie może stanowić podstawy ukarania karą pieniężną wobec wymienionych w skardze zarzutów ukierunkowanych na wykazanie, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wydane z pominięciem konstytucyjnych uwarunkowań wprowadzania ograniczenia wolności i praw, w tym także prawa wolności gospodarczej. Zarzuty skarżącej spółki Sąd w pełni podziela.
Faktem powszechnie znanym jest, że na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433). Skutkiem tych okoliczności podjęto stosowne działania legislacyjne dokonując zmiany m.in. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do w/w ustawy przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b pomieszczono zapis (w punkcie 2 tego przepisu), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.
Kwestionowane przez spółkę przepisy § 10 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostały wydane na podstawie upoważnienia z art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi Sąd podziela zarzut spółki, że w istocie blankietowy przepis upoważnienia z art. 46a w/w ustawy nie mógł stanowić podstawy do wprowadzania w akcie podrzędnym ustawie (rozporządzeniu) rozwiązań legislacyjnych, które skutkowały w szczególności wprowadzeniem zakazów, o jakich mowa w § 10 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 9 wspomnianego rozporządzenia, których to z kolei naruszenie zarzucono spółce.
Sąd w składzie orzekającym nie kwestionuje zasadności ograniczeń i zakazów wprowadzonych w czasie epidemii niemniej uważa, że tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw, w tym w szczególności w zakresie wolności działalności gospodarczej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 424/21) .
W świetle zarzutów skargi, istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii o charakterze zasadniczym z punktu widzenia zakazu wprowadzonego w § 10 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., tj. możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu jakim jest rozporządzenie. W tym względzie Sąd w całości podziela stanowisko oraz argumentację przedstawioną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 854/21, który zapadł na tle analogicznego stanu faktycznego i prawnego sprawy (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych podobnie jak wszystkie pozostałe wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku).
Wobec brzmienia art. 20 Konstytucji RP odczytywanego w związku z art. 22 ustawy zasadniczej nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowią składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Należy także podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Pogląd ten wyprowadzany wprost z brzmienia powołanych zapisów Konstytucji PR ma szerokie umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wrażane tam tezy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, a wynika z nich, że sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym jest sposób regulacji prawnej norm, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, łamiący bezwzględną wyłączność ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym) oraz wyznaczenie w rozporządzeniu wykonawczym kompletnego zarysu wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało sankcjom. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97) - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021r., sygn. akt II GSK 1382/21, sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21).
W świetle zarzutów skargi oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP aktualny pozostaje pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, w którym Trybunał odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)".
Jak podkreśla się w piśmiennictwie a także w orzecznictwie sądowym, dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).
Co w sprawie nie może również umknąć, i co zostało już zasygnalizowane na wstępie, zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z kolei zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej. Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości (ust. 2). Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa (ust. 3)
Na tle tych wszystkich uwag stwierdzić trzeba, że zawarte w treści art. 46b pkt 2 ustawy postanowienie dotyczące możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia konstytucyjnego prawa jakim jest wolność prowadzenia działalności gospodarczej zostało wprowadzone pomimo braku ogłoszenie jednego ze stanów nadzwyczajnych w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP. Dodatkowo, upoważnienie ustawowe delegujące tę kwestię do uregulowania w rozporządzeniu naruszało zasadę wyłączności ustawy, albowiem sprowadzało się w istocie do tego, że wszystkie przedmiotowe i podmiotowe elementy ograniczenia tego prawa zostały przekazane do uregulowania w akcie podrzędnym ustawie (w rozporządzeniu). Tymczasem, w rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, w tym, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 854/21 (który zapadł na tle identycznego stanu faktycznego i prawnego sprawy), że w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. także wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21 i II GSK 1010/21, oraz z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21 i II GSK 1224/21). Należy dostrzec, że w art. 46b pkt 2 ustawy ustawodawca postanowił jedynie, że "w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie sądowym stanowisko, w tym w szczególności, w powołanym wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 854/2, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń, co odnosi się także do ograniczenia prawa do wolności gospodarczej. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej. Zdaniem Sądu żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 606/21 oraz wyrok SN z dnia 29 czerwca 2021 r., II KK 255/21, CBOSA, LEX).
Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd podzielił zasadność zarzutów skargi, że przyjęta technika legislacyjna stanowiła naruszenie wspomnianych wcześniej zasad legislacji i standardów ochrony praw i wolności jednostki w demokratycznie państwie prawnym.
Z tych również powodów, stosując konstytucyjną zasadę z art. 178 Konstytucji RP (zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanej wcześniej regulacji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej. W tym miejscu trzeba wskazać, że w przeciwieństwie do organu administracji publicznej sąd ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który zastosował organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP oraz z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.
W nawiązaniu do zawartej w skardze argumentacji, podkreślanej również przez pełnomocnika spółki na rozprawie w dniu 20 października 2022 r., a odnoszącej się do braku danych, o jakich mowa wart. 46a ustawy, które wedle zapisów ustawy miały stanowić podstawę do wydawania przez Rade Ministrów rozporządzeń w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia trzeba stwierdzić, że istotnie, z treści art. 46a ustawy wynika w sposób niewątpliwy, że zawarte w tym przepisie upoważnienie dla Rady Ministrów do wydawania w czasie wystąpienia stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego rozporządzeń w zakresie określonym w art. 46b ustawy winno zostać poprzedzone danymi przekazanymi przez organy wymienione w tym przepisie. W sprawie stwierdzić jednak trzeba, że kwestia braku danych o jakich traktuje art. 46a ustawy, choć niewątpliwie może stawiać pod znakiem zapytania przesłanki ustawowe do wydania rozporządzenia "epidemicznego" przez Radę Ministrów, to jednak ma dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy w istocie znaczenie drugorzędne, jako że Sąd odmówił zastosowania przepisów rozporządzenia, których naruszenie zarzucono spółce, i które stanowiły podstawę do wymierzenia spółce kary pieniężnej. Co za tym idzie, Sąd uznał że rozporządzenie kwestionowane przez spółkę (także przez pryzmat treści art. 46a ustawy) nie może stanowić podstawy do przypisania stronie deliktu administracyjnego za naruszenie regulowanych tym rozporządzeniem zakazów.
Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 189c k.p.a., wskazać trzeba, czasowy charakter regulacji wprowadzającej zakaz prowadzenia działalności. Okresu ich obowiązywania nie można utożsamiać z okresem, w którym możliwe jest sankcjonowanie przez organy stwierdzonych naruszeń ograniczeń wynikających z takich przepisów. Interpretowanie takich przepisów w sposób, który uniemożliwiałby stosowanie sankcji w okresie, kiedy dane ograniczenia już nie obowiązują, mimo iż zostały one naruszone w czasie gdy były aktualne, doprowadziłoby bowiem w efekcie do obchodzenia ustanowionych ograniczeń, które stałyby się w istotnym stopniu przepisami martwymi, co byłoby zarazem sprzeczne z wolą ustawodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 1197/21, dostępne w CBOSA). W konsekwencji nie sposób podzielić zarzutu art. 189c k.p.a.
Mając na względzie przedstawioną argumentację, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Jednocześnie, wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w sprawie, Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.