IV SA/Wr 816/21

IV SA/Wr 816/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-06-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska
Ewa Kamieniecka
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1919/22 - Wyrok NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 23a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłki rodzinne oraz dodatek do zasiłku rodzinnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy orzeczenie z dnia 11 maja 2021 r. wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy J.-L. przez pracownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J.-L. uchylające od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 maja 2021 r. własną decyzję z dnia 23 września 2020 r. przyznającą I. Z. zasiłki rodzinne na O. i M. Z. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości w której znajduje się szkoła – na Oliwię Ziemiańską.
Jak wynikało z akt sprawy wnioskiem z dnia 7 września 2020 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na córki O. i M. wraz z dodatkami z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2021/2022 oraz podjęcia przez O. nauki w szkole poza miejscem zamieszkania, tj. pokrycie wydatków dojazdu do szkoły.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia 23 września 2020 r. organ I instancji przyznał Skarżącej wnioskowane zasiłki tj. rodzinne na obie córki od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 października 2021 r.; dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na obie córki oraz dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem córki do szkoły w innej miejscowości za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. oraz od dnia 1 września 2021 r. do dnia 31 października 2021 r.
Wniosek Strony przekazano Wojewodzie Dolnośląskiemu z prośbą o informację, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2021 r. Wojewoda Dolnośląski ustalił, że w sprawie mają zastosowanie ww. przepisy od dnia 1 czerwca 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. oraz od dnia 1 czerwca 2020 r. do dnia 31 maja 2021 r.
W związku z tym powołaną na wstępie decyzją z dnia 11 maja 2021 r. organ I instancji uchylił własne orzeczenie z dnia 23 września 2020 r. przyznające Skarżącej wnioskowane świadczenia w zakresie zasiłku rodzinnego na obie córki od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 maja 2021 r. i w tym samym zakresie czasowym dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie kosztów dojazdu do szkoły córki O.. W podstawie prawnej organ wskazał na art. 23a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej u.ś.r.) wywodząc, że od dnia 1 czerwca 2020 r. w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało regulację art. 23a ust. 2 i ust. 3 u.ś.r. wywodząc, że w przypadku ustalenia przez wojewodę, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego właściwy organ uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres w którym osoba w przedmiocie świadczeń rodzinnych podlega ustawodawstwu innego państwa. Dalej organ wskazał na rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L Nr 166, poz. 1 ze zm. dalej rozporządzenie w sprawie koordynacji) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2004 r. dotyczące wykonania rozporządzenia nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U. UE L Nr 284, dalej rozporządzenie wykonawcze). Organ wskazał, że przywołane akty mają na celu zapobieganie pobieraniu tożsamych (podmiotowo i przedmiotowo) świadczeń w dwóch różnych krajach, ustalając zasadę pierwszeństwa ustawodawstwa przy przyznawaniu świadczeń i zawieszenie już ustalonych świadczeń. Zapisy te winny być brane pod uwagę przy wykładni i stosowaniu art. 23a u.ś.r. Mając na uwadze wskazane normy organ wyjaśnił, że w świetle art. 1 lit. i akapit 1 rozporządzenia w sprawie koordynacji ojciec dzieci jest członkiem rodziny i może być uznany za członka rodziny przez ustawodawstwo Niemiec, na mocy którego mogą być przyznane świadczenia na rodzinę. Zasadnie zatem organ I instancji posiadając informację, że ojciec dzieci przebywa na terenie N. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego o zbadanie czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Poprawnie także, po otrzymaniu postanowienia tegoż organu z dnia 4 lutego 2021 r., uchylił decyzję przyznająca takie świadczenia w zakresie objętym przepisami o koordynacji. Odnosząc się do zarzutów Strony zgłaszanych w odwołaniu, a kwestionujących uznanie biologicznego ojca dzieci za członka rodziny, organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne nie dają podstaw do czynienia postulowanych przez Stronę ustaleń. W tym zakresie właściwy jest wojewoda, którego stanowisko nie może być podważane przez organ I instancji, kwestia ta może być przedmiotem sporu w odwołaniu od decyzji wojewody wydanej w sprawie ww. świadczeń. Końcowo wyjaśnił, że uchylenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne nie przesądza o braku prawa Strony do tych świadczeń, jednakże o uznaniu tych uprawnień Strony władny jest orzekać wojewoda.
W skardze Strona zarzucała naruszenie prawa materialnego, art. 32 w zw. z art. 23a u.ś.r. poprzez uchylenie decyzji przyznającej świadczenia na dzieci bez wyjaśnienia kluczowych przesłanek, że ojciec dzieci nie jest członkiem rodziny, zaś Strona przy składaniu wniosku została wprowadzona w błąd przez pracownika urzędu, od których to skutków się uchyliła, przy jednoczesnym bezkrytycznym przyjęciu stanowiska wojewody wyrażonego w postanowieniu z dnia 4 lutego 2021 r., który bez wyjaśnienia sprawy przyjął, że ojciec dzieci pracuje w Niemczech i w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, pomimo, że przepisy te nie mogą mieć zastosowania w tej sprawie, co powoduje bezpodstawność zaskarżonego i poprzedzającego go orzeczenia. Strona wskazała także na zarzuty prawa procesowego, tj. art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a) poprzez uznanie, że w odwołaniu Strona nie kwestionuje postanowienia Wojewody z dnia 4 lutego 2021 r., podczas gdy wskazano na błędne ustalenia organu w zakresie zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nadto pominięcie faktu, że w trybie art. 142 k.p.a. podlegają zaskarżeniu jedynie postanowienia wydane przez organ I instancji, a takiego waloru nie ma orzeczenie Wojewody. Zarzuciła także naruszenie art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie i uznanie, że biologiczny ojciec dzieci zatrudniony w Niemczech jest członkiem rodziny, co nie jest prawdą.
Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Strona zarzucała pominięcie przez organy szeregu faktów. Wskazała, że od 2015 r. mąż nie zamieszkuje z nią i do dnia orzeczenia rozwodu (21 stycznia 2020 r.) związek ten miał jedynie formalny charakter. Były mąż założył nową rodzinę, nie pomagał i nie pomaga w wychowaniu córek. Widuje je dwa razy w roku. Wyrokiem Sądu orzeczono na rzecz córek alimenty od ich ojca, z których się wywiązuje ale poza tym od 2015 r. nie uczestniczy w życiu rodziny osobiście i finansowo. Strona składając wniosek działała pod wpływem błędu, na wyraźne życzenie urzędnika. W opinii Skarżącej Wojewoda przekazując organom informacje nie zbadał statusu ojca dzieci, co czego sprowadza się istota sporu. Skarżąca powołując się na art. 3 pkt 16 u.ś.r. wywodziła, że ojciec dzieci nie mieści się w definicji rodziny zawartej w tym przepisie oraz definicji zawartej w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, co potwierdza powołane orzecznictwo sądów administracyjnych. W opinii Strony organ I instancji nie był związany informacją Wojewody, gdyż ten nie zweryfikował akt sprawy ale wsparł się wyłącznie na fakcie przebywania ojca dzieci poza granicami kraju. Dalej Strona wywodziła, że związanie takim stanowiskiem istnieje jedynie wówczas gdy osobę, której dotyczą ustalenia uznano za członka rodziny. Nadto decyzja organu odwoławczego narusza art. 27 ust. 1 u.ś.r. Skarżąca negowała także pogląd organu, że nie zaskarżała w odwołaniu postanowienia Wojewody, gdyż zgłaszała do niego zastrzeżenia, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 142 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało jej oddalenie. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organu w zakresie uchylenia decyzji przyznającej Stronie zasiłki rodzinne na córki od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 31 maja 2021 r.
W opinii organu wydanie zaskarżonego orzeczenia było podyktowane stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego wyrażonym w postanowieniu z dnia 4 lutego 2021 r. uznającym, że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co jest związane z faktem, że biologiczny ojciec dzieci był w okresie objętym świadczeniami zatrudniony na terenie Niemiec. W tym zakresie w opinii organów nie mają one żadnych kompetencji, gdyż na mocy art. 23a u.ś.r. organem uprawnionym (w zakresie działania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) jest wojewoda. Wszelkie zatem zastrzeżenia dotyczące okoliczności podlegania przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego winny być zgłaszane organowi właściwemu, tj. wojewodzie.
Skarżąca negując ten pogląd wywodziła, że nie istniały podstawy do przejęcia sprawy przez Wojewodę, gdyż ojciec jej dzieci nie jest członkiem rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie mieszka z dziećmi i Stroną, nie tworzy z nimi wspólnoty dochodowej, poza alimentami nie łoży na ich utrzymanie. Skarżąca uchyliła się od skutków błędu, który popełniła we wniosku, w tej sytuacji nie było podstaw do prowadzenia postępowania przez Wojewodę i uchylania decyzji przyznającej jej świadczenia.
Oceniając stanowiska stron należy wskazać na będące podstawą orzekania w tych sprawach regulacje art. 23a u.ś.r. Na ich tle w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności wskazać trzeba tu na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt I OSK 555/20 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA), zwraca się uwagę, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 166, 30 kwietnia 2004 r.), a także przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE.L 284, 30 października 2009 r.), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń. Akty te zawierają reguły pozwalające na unikanie negatywnych następstw podlegania systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw w sytuacji, gdy osoby uprawnione do świadczeń objętych przepisami o koordynacji podejmują pracę w jednym lub w kilku państwach członkowskich Unii. Pozwalają one ustalić ustawodawstwu którego państwa podlega osoba pracująca lub prowadząca działalność za granicą. Należy podkreślić, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają pierwszeństwo przed wewnętrznymi przepisami państw członkowskich Unii. Zgodnie bowiem ze sformułowaną w art. 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 200 r. w sprawie koordynacji ogólną zasadą podlegania ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego oraz stosownie do art. 68 ww. rozporządzenia, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 541/16, dostępne w CBOSA).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela wyrażane tam poglądy przyjmując dalej, że zgodnie z art. 23a ust. 1 u.ś.r., w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W przypadku przebywania osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych lub członka rodziny tej osoby w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenia rodzinne lub po dniu jej wydania poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (ust. 2). W myśl ust. 3, w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis art. 23a ust. 5 u.ś.r. stanowi, że w przypadku gdy wojewoda, w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Z powołanych przepisów wynika zatem, że to wojewoda jest organem właściwym do ustalenia, czy w sprawie przekazanej przez organ właściwy mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 3 ustawy). Ustalenie przez wojewodę, że w danej sprawie mają zastosowanie te przepisy, przesądza o jego właściwości rzeczowej w sprawach świadczeń objętych tymi przepisami. W następstwie dokonanych ustaleń wojewoda orzeka w sprawach świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz decyduje w sprawach ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres, w którym dana osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji (art. 23a ust. 4-9 u.ś.r. w związku z art. 21 oraz art. 30 u.ś.r.). Organ właściwy do załatwienia danej sprawy administracyjnej, zanim nastąpiło ustalenie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych, z tą chwilą posiada kompetencję wyłącznie do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, jednocześnie tracąc swoją właściwość rzeczową w pozostałym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 949/18, dostępny w CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznanej sprawy trzeba wskazać że postanowieniem z dnia 4 lutego 2021 r. Wojewoda Dolnośląski dokonał ustaleń opisanych w powołanym przepisie art. 23a ust. 5 u.ś.r. zakreślając ramy czasowe zbiegu uprawnień. Powyższe oznacza, że tym względzie tylko ten organ jest właściwy do oceny, czy w sprawie istotnie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Lektura przywołanych już zapisów art. 23a u.ś.r. wyklucza w tym zakresie kompetencje innych organów orzekających w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinnych. Zatem wskazane postanowienie stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania w dniu 11 maja 2021 r. przez organ I instancji decyzji uchylającej swoje uprzednie orzeczenie przyznające Stronie wnioskowane świadczenia na dzieci utrzymanej następnie w mocy zaskarżoną decyzją.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odnoszą się do okresu, co do którego Wojewoda ustalił, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Potwierdza to postanowienie z dnia 4 lutego 2021 r., określony w jego treści zakres obowiązywania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mieści w sobie zakres ujęty w orzeczeniach podlegających obecnie kontroli Sądu. Tym samym odpowiadają one prawu.
Wobec tak ukształtowanych kompetencji organów orzekających w sprawach świadczeń rodzinnych jako prawidłowy ocenić trzeba pogląd organu odwoławczego, że wszelkie zarzuty odnoszące się do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia, w tym statusu ojca dzieci i braku podstaw do uznania go za członka rodziny nie mogą być rozważane w ramach rozpoznawanej sprawy. Jak już wskazano, w przedmiocie ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wyłącznie właściwy jest Wojewoda. Wobec tego zarzuty Strony, w tym także te podniesione w skardze, a dotyczące wykładni art. 3 pkt 16 u.ś.r. i pojęcia członka rodziny nie mogą odnieść w tym postępowaniu skutku. Winny być bowiem formułowane w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Dolnośląskiego, który władny jest do wydania w tym zakresie decyzji, stosownie do art. 23a ust. 6 u.ś.r. Tym samym organ odwoławczy w tej sprawie nie mógł przyjąć odmiennie niż zostało ustalone w treści postanowienia Wojewody Dolnośląskiego, gdyż był nim związany i nie mógł dokonywać nawet pośredniej jego oceny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 142 k.p.a. trzeba wskazać, że właściwość Wojewody w omawianym już zakresie i związanie organu postanowieniem z dnia 4 lutego 2021 r. wyklucza możliwość orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej materii, co wyklucza naruszenie powołanego przepisu.
W tym stanie rzeczy, nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, co nakazywało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.