IV SA/Wr 811/21

IV SA/Wr 811/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-07-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Mirosława Rozbicka-Ostrowska
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1845
art. 46a
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Protokolant specjalista Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2022 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców i Sp. A na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]nr[...] ; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz Sp. A kwotę 4.017 zł (cztery tysiące siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu po rozpoznaniu odwołania Sp.[...]i Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców utrzymał w mocy orzeczenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]r. w sprawie wymierzenia Sp. [....]kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł za niezastosowanie się w dniach 2, 6 i 7 kwietnia 2021 r. do zakazu prowadzenia działalności.
Jak wynikało z akt sprawy do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we W. wpłynęły notatki urzędowe, sporządzone przez funkcjonariuszy Policji w związku z przeprowadzonymi czynnościami kontrolnymi, ujawniające naruszenie zakazów ustanowionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 512 ze zm., dalej rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r.). Z nadesłanych dokumentów wynikało, że w dniach 2 kwietnia 2021 r. (dwukrotnie), 6 kwietnia 2021 r. i 7 kwietnia 2021 r. przeprowadzono czynności kontrolne w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez Stronę w siłowni w B.. Ujawniono, że siłownia była otwarta, korzystali z niej zawodnicy posiadający licencję [...], którzy podczas rejestracji w klubie wypełniali deklaracje dotyczące przygotowania się do zawodów sportowych organizowanych przez Skarżącą. Podczas kontroli w siłowni były dostępne środki dezynfekcyjne, a osoby tam przebywające zachowały dystans.
Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz wezwał ją do złożenia wyjaśnień.
W odpowiedzi Skarżąca objaśniała, że nie naruszyła zakazu prowadzenia działalności, w okresie od 1 do 8 kwietnia 2021 r. klub był udostępniony wyłącznie osobom wskazanym na podstawie § 9 ust. 16 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021r. Przepis ten zezwalał na prowadzenie działalności związanej ze sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej, w klubie przebywali wyłącznie zawodnicy będący członkami kadry narodowej [....]uczestniczący we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez Stronę. Do pisma załączono Procedury Bezpieczeństwa w klubach Strony związane z epidemią COVID-19.
W dniu 25 maja 2021 r. do sprawy przestąpił Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej: Rzecznik) przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Odpowiadało ono treści wystąpienia Strony, nadto przedstawiało zasady wynikające z ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm., dalej Prawo przedsiębiorców).
Pismem z dnia 6 lipca 2021 r. Strona wniosła o umorzenie postępowania wskazując na jego bezprzedmiotowość. Powołała się na praktykę innych organów w podobnych sprawach wspartych na naruszeniu zakazów opisanych w § 9 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r.
Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji wymierzył Stronie karę pieniężną za niezastosowanie się w dniach 2, 6 i 7 kwietnia 2021 r. do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej - siłowni. Na podstawie art. 48a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm., dalej ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu.
Odwołanie od wskazanego orzeczenia wywiodła tak Strona jak i Rzecznik. W obu podaniach podniesiono zarzuty naruszenia art. 189c i art. 189d pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię; niezastosowanie § 9 ust. 16 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r.; naruszenie art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolne i powierzchowne prowadzenie postępowania, dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych i brak wyjaśnienia czy osoby przebywające w klubie były do tego uprawnione oraz art. 107 § 1 pkt 6, § 3 k.p.a. i brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.
Domagano się uchylenia decyzji organu I instancji w całości i umorzenia postępowania w sprawie oraz wstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji.
Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2021 r. organ odwoławczy odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji. Zaś po wyznaczeniu terminu zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.
W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów odwołania organ za bezpodstawne uznał argumenty podnoszące naruszenie art. 189c k.p.a., gdyż w sprawie nie wystąpiły okoliczności regulowane ww. przepisem. Nie doszło bowiem do zmiany przez ustawodawcę oceny prawnej czynu, zakaz prowadzenia działalności, którym została objęta Strona miał charakter czasowy, co wynikało z art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Wygaśniecie zakazu nastąpiło z mocy prawa, a zatem zastosowanie art. 189c k.p.a. jest wykluczone, na poparcie swych racji Strona powołała orzecznictwo sądów administracyjnych. Nadto zakaz wynikał z rozporządzenia, a nie ustawy czego wymaga norma art. 189c k.p.a. Konieczne jest zatem dokonanie oceny deliktu z dnia jego zaistnienia, a wówczas działania Strony polegające na złamani u zakazu podlegały penalizacji.
Oceniając fakt czy osoby biorące udział we współzawodnictwie i obecne w tych dniach w lokalu Skarżącej były członkami kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich w świetle § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. organ wskazał, że w sprawie miał zastosowania wyłącznie § 9 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, a nie § 9 ust. 16 ww. aktu odnoszący się do działalności związanej z sportem, rozrywkowej i rekreacyjnej. Pierwsza z powołanych norm ma charakter szczególny w odniesieniu do § 9 ust. 16 rozporządzenia. Przywołując brzmienie § 9 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. organ wskazał na okoliczności faktyczne sprawy i przedstawiony przez Stronę dokument w postaci "Procedur Bezpieczeństwa w związku z epidemią Covid-19", z którego wynika, że klub jest udostępniony wyłącznie dla klientów powołanych do kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich, co należy wykazać stosownym dokumentem przed wejściem do klubu. Wśród powołanych w ww. dokumencie związków sportowych nie ma [...]. Tym samym osoby przebywające w klubie w spornych dniach nie powinny być tam obecne. Organ wskazał także, że Międzynarodowy Komitet Olimpijski w 1920 r. wycofał ww. dyscyplinę z rozgrywek olimpijskich, zatem [...]nie stanowi sportu olimpijskiego. Tym samym w sprawie nie wystąpiły okoliczności wyłączające zastosowanie § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r.
W opinii organu nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Zebrano materiał dowodowy niezbędny do rozpoznania sprawy. Wbrew zgłaszanym zarzutom odwołania notatki służbowe sporządzone przez funkcjonariuszy Policji miały walor dowodu, podjęte czynności związane były z popełnieniem wykroczenia wynikającego z art. 116 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. 2021 r., poz. 281 ze m., dalej k.w.) i mieściły się w zakresie kompetencji ustawowych organów Policji. Powołując się na otwarty katalog dowodów w postępowaniu administracyjnym organ wskazał, że notatka policyjna sporządzona przez uprawnionych funkcjonariuszy w ramach nałożonych zadań stanowi dowód w postępowaniu administracyjnym.
Dalej organ wywodził, że waga naruszenia prawa przez Stronę nie jest znikoma. Powołując się na informacje dotyczące rozprzestrzeniania się wirusa SarsCoV-2 i związane z tym skutki wskazał, że rolą ustawodawcy jest wprowadzenie właściwych instrumentów prawnych ochrony, w tym zakresie nie istnieje dowolność respektowania uregulowań prawnych i subiektywna ocena zagrożenia. Taka postawa została przez organ uznana za egoistyczną. Powołując się na art. 64 ust. 4 Konstytucji organ stwierdził, że polityka przeciwepidemiczna jest kompetencją władz publicznych, a przestrzeganie nakładanych obostrzeń obowiązkiem obywateli stosownie do art. 83 Konstytucji. Organ wskazał również, że wprowadzanym ograniczeniom towarzyszyły racje związane z potrzebą rezygnacji z kontaktów międzyludzkich oraz trudności związane z egzekwowaniem obowiązku zasłaniania nosa i ust.
Waga naruszenia i charakter zobowiązania wykluczają także zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., zaś wykładnia przepisu art. 189d pkt 6 k.p.a. doprowadziła organ do przekonania, że wysokość kary – przy uwzględnieniu aspektu dochodowego - mogła być jedynie wyższa, o wysokości zaś nałożonej kary zadecydowała waga naruszeń prawa przez Stronę.
Skargę na opisaną decyzje odrębnie wywiedli zarówno Strona jak i Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców.
Skarżąca zarzucała naruszenie art. 22 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w zw. z art. 46b ust. 1 pkt 2 i art. 46a ustawy o chorobach zakaźnych poprzez wydanie decyzji z naruszeniem § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. wydanego na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 46b ust. 1 pkt 2 oraz w art. 46a ustawy o chorobach zakaźnych, chociaż delegacja nie spełnia wymogów określonych w art. 22 oraz art. 92 ust.1 Konstytucji; art. 22 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 46a, art. 46b ust. 1 pkt 2 ustawy o chorobach zakaźnych i § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów rozporządzenia wydanego z naruszeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 46b ust. 1 pkt 2 ustawy o chorobach zakaźnych ponieważ ww. przepis upoważnia do ustanowienia czasowych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej, natomiast na mocy § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. wprowadzono czasowy, całkowity zakaz prowadzenia działalności wskazany w tym przepisie, w tym działalności prowadzonej przez Stronę; naruszenie § 9 ust. 16 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie; naruszenie art. 189c k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nałożenie na Stronę kary pieniężnej na podstawie § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., w myśl, którego wg stanu na dzień orzekania nie było zakazu prowadzenia działalności przez siłownie, kluby czy centra fitness; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. brak wyjaśnienia tego czy osoby, które w spornych dniach przebywały w klubie Strony były do tego uprawnione, nie naruszały przez to zakazu wynikającego z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r.
Stron wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Rzecznik w złożonej skardze wskazał na wydanie decyzji z rażącym lekceważeniem zasad prowadzenia postępowania administracyjnego z uczestnictwem przedsiębiorcy, tj. naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów (art. 11 Prawa przedsiębiorców) oraz odstąpieniem od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w tym samym stanie faktycznym i prawnym (art. 14 Prawa przedsiębiorców - Konstytucji biznesu). Naruszenie art. 189c i art. 189f k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary. Zarzucała także naruszenie § 9 ust. 16 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., poprzez niezastosowanie i uznanie, że Strona prowadzi działalność gospodarczą w sposób niedozwolony i nakazaniem zaprzestania działalności w obiekcie; naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1, art. 80 k.p.a w zw. z art. 37 ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez powierzchowne prowadzenie postępowania dowodowego, co skutkuje tym, że wydanie decyzji nie było dopuszczalne.
Wnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie Sąd, działając na mocy art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarządził połączenie spraw ze skargi Strony (o sygn. akt IV 853/21) oraz Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców (o sygn. akt IV SA/Wr 811/21) do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzienie dalej pod sygn. akt IV SA/Wr 811/21.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skargi obu wnoszących je podmiotów są zasadne, co nakazywało uchylenie orzeczeń organów obu instancji, a zakres i charakter stwierdzonych naruszeń prawa oraz związane z tym skutki uzasadniały umorzenie postępowania administracyjnego.
Spór między stronami dotyczy zasadności nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie do zakazu wywodzonego na podstawie w § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. w zakresie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu siłowni.
Rozpoznając tak nakreślony spór należy na wstępie odnotować, że na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433). Skutkiem tych okoliczności podjęto działania legislacyjne dokonując zmiany m.in. ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, mi.in. poprzez dodanie art. 46a i art. 46b. Na mocy zaś wskazanych przepisów wydane zostało powołane w decyzji rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r. ustanawiające w § 9 ust. 1 pkt 2 (ostatecznie do dnia 7 maja 2021r.) zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, b) dla zawodników kadry narodowej polskich związków sportowych w sportach olimpijskich oraz zawodników przygotowujących się do igrzysk olimpijskich, igrzysk paraolimpijskich lub igrzysk głuchych.
Dla przejrzystości prowadzonego wywodu zasadne wydaje się przywołanie brzmienia art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. I tak zgodnie z pierwszym z powołanych zapisów w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:
1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b
- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.
Z kolei w art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych); 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.
Podstawą zaskarżonej decyzji były, poza wskazanymi już normami rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, także zapisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Stanowią one, że Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy).
W kontekście stawianych przez Stronę i Rzecznika - w skardze Strony i na rozprawie - zarzutów podnoszących aspekt naruszenia Konstytucji RP nie sposób pominąć, że art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.
Nie jest w żadnej mierze sporne czy wątpliwie, że na podstawie art. 22 Konstytucji RP wolność działalności gospodarczej jest prawem konstytucyjnym, zaś jego ograniczenie dopuszczalne jest tylko w ustawie i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Nadto, co także oczywiste w świetle zasad konstytucyjnych tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.
Pogląd ten wyprowadzany wprost z brzmienia powołanych zapisów Konstytucji PR ma szerokie umocowanie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wrażane tam tezy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, a wynika z nich, że sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem prawnym jest sposób regulacji prawnej norm, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, łamiący bezwzględną wyłączność ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym) oraz wyznaczenie w rozporządzeniu wykonawczym kompletnego zarysu wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało sankcjom. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97) - nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2021r., sygn. akt II GSK 1382/21, sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Uzasadniając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych orzeczeniach wskazał, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej - stanowiąc składową część gospodarki rynkowej - jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym - tylko i wyłącznie - w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; z dnia 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98; dnia 10 kwietnia 2002r., sygn. akt K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione - a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne - jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Kwestie tę w sposób szczegółowy omówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21 (dostępny w CBOSA).
Zgodnie z przedstawionym tam poglądem, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "w odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, również wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; dnia 6 marca 2000 r., sygn. akt P 10/99; z dnia 7 listopada 2000 r., sygn. akt K 16/00; dnia 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09).
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 maja 1998 r., sygn. akt U 5/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)". Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji RP poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.
W powołanym już wyroku z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 (dostępny w CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP - art. 7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).
Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 ww. ustawy, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, dostępne CBOSA).
Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.
Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja Sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez Sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.
Niezależnie od tego w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r. W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 ww. ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tożsamy pogląd w przedmiocie rozumienia pojęcia "ograniczenia działalności gospodarczej" został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 760/21 (dostępny w CBOSA).
Uznanie, że rozporządzenie stanowiące podstawę ograniczenia działalności gospodarczej Skarżącej narusza przepisy Konstytucji RP, ponieważ w drodze rozporządzenia doszło do ograniczenia wolności działalności gospodarczej, która to mogła zostać ograniczona wyłącznie w drodze regulacji ustawowej legło u podstaw uchylenia orzeczeń organów obu instancji.
Charakter naruszenia prawa i jego konsekwencji czynią zbędnym odnoszenie do pozostałych zarzutów skarg obu Skarżących. Niemniej mając na uwadze skutki dydaktyczne wydanego przez Sąd orzeczenia, powołując się na art. 134 § 1 p.p.s.a. odnotowania wymaga, że zaskarżony akt nie spełnia wymogów stawianych decyzji organu odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 15 i art. 127 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co najkrócej rzecz ujmując sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania sprawy przez organy obu instancji. Tym samym orzeczenie organu odwoławczego winno wskazywać na proces analizy wszystkich okoliczności sprawy, niedopuszczalne jest ograniczenie rozstrzygania wyłącznie do zgłaszanych zarzutów odwołania, a to stało się udziałem niniejszej sprawy. Zaskarżone orzeczenie skupia się wyłącznie na zarzutach formułowanych w odwołaniach nie wykonując zadań organu odwoławczego w zakresie ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Tym samym zaskarżony akt narusza nadto przywołanie regulacje prawa procesowego, tj. art. 15 i art. 127 k.p.a.
W tych okolicznościach Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Uznając jednocześnie, że z uwagi na stwierdzony charakter naruszenia prawa brak podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd postępowanie to umorzył (punkt II sentencji wyroku).O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).