IV SA/Wr 804/04

IV SA/Wr 804/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Henryk Ożóg /przewodniczący/
Jolanta Sikorska
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 81
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie: NSA Jolanta Sikorska NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Jolanta Pociejowska po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Powiatu Wrocławskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 5 października 2004 r. Nr PN.II.0911-15/41/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr XX/132/04 Rady Powiatu Wrocławskiego z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców, osoby pełnoletniej lub jej rodziców oraz opiekunów prawnych lub kuratorów gdy dysponują dochodami dziecka, z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 października 2004 r. Nr PN.II.0911-15/41/04 Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz.U. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) stwierdził nieważność § 3, § 4 i § 5 uchwały nr XX/132/04 Rady Powiatu Wrocławskiego z dnia 30 sierpnia 2004 roku w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców, osoby pełnoletniej lub jej rodziców oraz opiekunów prawnych lub kuratorów gdy dysponują dochodami dziecka, z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że na sesji w dniu 30 sierpnia 2004 r. Rada Powiatu Wrocławskiego podjęła uchwałę nr XX/132/04 w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców, osoby pełnoletniej lub jej rodziców oraz opiekunów prawnych lub kuratorów gdy dysponują dochodami dziecka, z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Wskazano, iż podstawą prawną podjęcia uchwały jest art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 81 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 z późn. zm.).
Podczas badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że jej § 3 w sposób istotny narusza art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 81 ust. 6 i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, a § 4 i § 5 w sposób istotny naruszają art. 81 ust. 6 w związku z art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej.
Wojewoda wskazując, iż w § 3 uchwały Rada wprowadziła zasadę: "Zwolnienie z opłat może obejmować okres nie dłuższy niż jeden rok", podniósł, że w świetle art. 3 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Wojewoda podkreślił, że w świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są w oparciu o wyraźne upoważnienie ustawowe.
Organ nadzoru stwierdził następnie, iż podejmując akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Podnosząc, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji Wojewoda podkreślił, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny oraz że zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 (OTK 2000/5/141).
Przytaczając treść art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej organ nadzoru stwierdził, iż ta podstawa prawna nie daje możliwości ustalenia czasokresu zwolnienia z opłat. Wywiódł, że zwrot "warunki" należy tu rozumieć jako kryteria przyznania zwolnienia. Warunek to czynnik, od którego uzależnione jest przyznanie zwolnienia. Rada zatem może jedynie określić kryteria, czynniki, przesłanki, od których uzależnione jest częściowe lub całkowite zwolnienie z odpłatności, a nie okres, na jaki przyznawane jest zwolnienie.
Powołując się na art. 106 ust. 5 oraz art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej Wojewoda wywiódł, że decyzja o przyznaniu zwolnienia z opłaty może być uchylona i zmieniona w każdym czasie, o ile tylko w wyniku wywiadu środowiskowego lub zmiany przepisu prawa okaże się, że osoba otrzymująca świadczenie przestała spełniać warunki do udzielania świadczeń z pomocy społecznej, natomiast Rada Powiatu nie może wprowadzać w sposób generalny maksymalnych okresów przyznania uprawnienia, a zatem i przesłanek jego wygaśnięcia (w tym przypadku upływ czasu).
Wskazując, iż w § 4 i 5 uchwały Rada ustanowiła zasady całkowitego i częściowego zwalniania z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej organ nadzoru podniósł, że z treści przepisów wynika, iż zwolnienie ma charakter obligatoryjny. Oznacza to, że ilekroć podmiot spełnia określone warunki, to powinien być zwolniony w odpowiedniej części lub całkowicie. W § 6 natomiast ustanowiono przesłanki fakultatywnego zwolnienia z odpłatności.
W opinii Wojewody norma kompetencyjna, na mocy której podjęto uchwałę, nie daje podstaw wprowadzania przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwalniania z opłat, gdyż Rada określa jedynie kryteria zwolnień, bez możliwości różnicowania, kiedy zwolnienie ma charakter obligatoryjny, a kiedy fakultatywny. Zgodnie z art. 81 ust. 4 starosta wydając decyzję w przedmiocie zwolnienia kieruje się uznaniem administracyjnym. Kompetencja do wydawania decyzji została bowiem oparta na konstrukcji blankietowej. Podnosząc, iż według uchwały zwolnienie następuje obligatoryjnie, o ile dochód na członka rodziny nie przekracza określonego kryterium, organ nadzoru stwierdził, że nie zawsze osoba mająca niski dochód zasługuje na udzielenia zwolnienia, ponieważ dochód nie jest jedyną podstawą do oceny sytuacji materialnej rodziny. Dlatego też ustawodawca przed wydaniem decyzji nakazuje przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia sytuacji rodziny - zbadać sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową. Dopiero wtedy, biorąc pod uwagę całość postępowania dowodowego, starosta może dokonać zwolnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to rozstrzygnięcie Powiat Wrocławski wniósł o jego uchylenie, zarzucając:
1) w zakresie stwierdzającym nieważność § 3 uchwały – naruszenie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej,
2) w zakresie stwierdzającym nieważność § 4 i 5 uchwały – naruszenie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 81 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej.
W motywach skargi wskazano, że zgodnie z art. 81 ustawy o pomocy społecznej za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 80 ust. 8 w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50 % kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (ust. 2). Opłatę, o której mowa w ust. 1, ustala w drodze decyzji administracyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki opiekuńczo-wychowawczej (ust. 3). Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby (ust. 4). Starosta, ustalając wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby (ust. 5). Rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1 (ust. 6).
Strona skarżąca podniosła, iż w cytowanym art. 81 ust. 6 ustawy znalazło się upoważnienie dla rady powiatu do ustalenia w drodze uchwały warunków częściowego lub całkowitego zwalniania osób zobowiązanych z opłat za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Jest to jedyny, obok art. 81 ust. 4, przepis ustawowy dotyczący zwalniania rodziców z takich opłat. Tym samym, wobec absolutnego braku jakiejkolwiek innej ustawowej regulacji rada powiatu, działając na podstawie tego upoważnienia ma pełną swobodę w ustaleniu tych warunków. Ustawodawca nie wskazał bowiem radzie żadnych dodatkowych przesłanek, które ta miałaby uwzględniać przy wydawaniu tej uchwały. Na mocy art. 81 ust. 6 rada powiatu posiada zatem uprawnienia do wskazywania staroście wydającemu decyzje administracyjne w przedmiocie zwolnienia osób zobowiązanych z odpłatności za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej dodatkowych przesłanek, które starosta powinien wziąć pod uwagę.
W opinii strony skarżącej wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Dolnośląski zupełnie pominął istotę powyższego upoważnienia.
Wskazując, iż rada powiatu została upoważniona do określenia zwalniania z opłat za pobyt dzieci w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w skardze wywodzono, że w ramach tych warunków wprowadzony został do uchwały zapis określający maksymalny termin, na jaki zwolnienie może zostać udzielone. Zdaniem strony skarżącej jest to jeden z warunków, o których mowa w art. 81 ust. 6 ustawy.
W ocenie strony skarżącej zarzuty rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczące naruszenia przez ten zapis poszczególnych zapisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej są pozbawione sensu. Rada powiatu nie musiała stosować tu żadnej analogii, skoro upoważnienie do skonstruowania takiego warunku zawarte zostało wprost w art. 81 ust. 6 ustawy. Wskazanie zaś przez Wojewodę art. 106 ust. 5 jest nieporozumieniem, ponieważ decyzję wydaną na czas określony także można zmienić w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w tym przepisie.
Z uwagi na powyższe – w opinii skarżącego Powiatu – rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzającym nieważność § 3 uchwały narusza art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 81 ust. 6.
Kwestionując zarzut naruszenia art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w zapisach § 4 i 5 uchwały w skardze wywodzono, że realizując upoważnienie zawarte w art. 81 ust. 6 rada powiatu może określić zarówno warunki konieczne, jak i wystarczające do udzielenia określonego zwolnienia. Ponieważ omawiana uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, czyli powszechnie obowiązującego, starosta wydając decyzję o zwolnieniu z odpłatności jest zobowiązany stosować się do zapisów tej uchwały. Rada powiatu była zatem uprawniona do wskazania warunków, w których osobom zainteresowanym przysługuje zwolnienie od konieczności pokrywania przedmiotowych opłat.
Strona skarżąca podniosła, że zakres zastosowania ust. 4 i 6 art. 81 cytowanej ustawy jest różny. W ust. 4 starosta został upoważniony do wydawania decyzji w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty oraz do częściowego zwalniania. Natomiast w ust. 6 rada powiatu upoważniona została do ustalenia warunków częściowego i całkowitego zwalniania z tego typu opłat. Dlatego – w opinii strony skarżącej – uznać należy, że upoważnienie rady powiatu do ustalenia tych warunków jest niezależne od uprawnień starosty określonych w ust. 4.
Skarżący Powiat zarzucił, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego w ogóle nie odnosi się do tego aspektu wykładni art. 81 ustawy, naruszając tym samym obowiązki organu nadzoru zawarte w art. 79 ust. 3 ustawy samorządowej.
W skardze zarzucono ponadto, że ponieważ niespójność zapisów ust. 4 i 6 art. 81 pozwala na wieloraką interpretację tych przepisów, Wojewoda Dolnośląski nie miał prawa wydawać rozstrzygnięcia nadzorczego w tym przedmiocie. Nieważność uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem istnieje wyłącznie w przypadku oczywistego naruszenia, nie budzącego wątpliwość co do jego treści, przepisu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu.
Organ nadzoru podkreślił w szczególności, że określenie maksymalnego czasu przyznania uprawnienia nie jest warunkiem częściowego lub całkowitego zwalniania z opłat. Z literalnego brzmienia przepisu wynika bowiem, iż rada została upoważniona tylko do określenia kryteriów, przesłanek, jakie winien spełnić ubiegający się o zwolnienie. Wskazano przy tym, że to ustawodawca decyduje o czasie przyznania uprawnienia, a by rada mogła określać czas obowiązywania decyzji musi mieć ku temu wyraźne upoważnienie ustawowe.
Odnosząc się do rozróżniania przez radę obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia Wojewoda stwierdził, że przez użyty w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej zwrot "warunki" należy rozumieć kryteria, przesłanki o charakterze materialnym warunkującym zwolnienie. Zdaniem organu nadzoru nie jest w kompetencji rady ustalać, czy zwolnienie Starosta w drodze decyzji przyznaje obligatoryjnie, czy też kompetencja decyzyjna ma charakter blankietowy. O takich kwestiach rozstrzyga ustawodawca stanowiąc, że starosta może zwolnić częściowo lub odstąpić od ustalania opłaty. Odstąpienie od ustalenia opłaty jest całkowitym zwolnieniem z opłaty.
W opinii Wojewody błędnie strona skarżąca wskazuje, iż norma z art. 81 ust. 4 oraz 81 ust. 6 są od siebie niezależne. Jak już wyżej podkreślano Rada powinna dopełnić, skonkretyzować przesłanki wymienione w art. 81 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, zdaniem organu nadzoru, gdyby przyjąć za zasadne wywody skarżącego, starosta mógłby wydawać decyzje o częściowym zwolnieniu z dwóch podstaw: opartej na ustawie – art. 81 ust. 4 oraz uchwale wydanej na podstawie art. 81 ust. 6.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
W rozpatrywanej sprawie spór między organem samorządowym a organem nadzoru w istocie dotyczy sposobu interpretacji norm zawartych w art. 81 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 z późn. zm.).
Powołane uregulowanie stanowi, iż za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej, o której mowa w art. 80 ust. 8, w placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, osoba pełnoletnia lub jej rodzice, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych, kuratorów lub osobę pełnoletnią nie może być wyższa niż 50 % kwoty stanowiącej dochód dziecka lub osoby pełnoletniej (ust. 1). Przepis ust. 1 stosuje się również do rodziców pozbawionych władzy rodzicielskiej lub których władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona (ust. 2). Opłatę, o której mowa w ust. 1, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki (ust. 3). Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby (ust. 4). Starosta, ustalając wysokość opłaty, o której mowa w ust. 1, uwzględnia sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby (ust. 5). Rada powiatu określa, w drodze uchwały, warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty, o której mowa w ust. 1 (ust. 6).
Różnice interpretacyjne dotyczyły przede wszystkim sposobu rozumienia normy kompetencyjnej art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej upoważniającej radę powiatu do określenia w drodze uchwały warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców i innych wskazanych w ustawie osób z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Spór koncentrował się zwłaszcza wokół określenia desygnatów wieloznacznego w języku polskim pojęcia "warunki". Strona skarżąca wywodziła, że zwrot ten – wobec braku jakichkolwiek ograniczeń normatywnych – pozostawia radzie powiatu pełną swobodę w zakresie ustalenia przesłanek zwolnienia rodziców i innych wymienionych w ustawie osób z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w tym wskazanie terminu udzielenia zwolnienia oraz ustalenia przesłanek obligatoryjności albo fakultatywności tego zwolnienia. Natomiast – według organu nadzoru – pojęcie to upoważnia jedynie do określenia kryteriów, czynników, od których uzależnione jest częściowe lub całkowite zwolnienie od opłaty, nie obejmując prawa ustalenia czasokresu zwolnienia z opłat, jak i przesądzania o obligatoryjnym względnie fakultatywnym charakterze rozważanego świadczenia.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, norma kompetencyjna upoważniająca radę powiatu do określenia w drodze uchwały warunków zwolnienia z opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Upoważnienie rady do określenia warunków zwalniania z przedmiotowych opłat oznacza umocowanie tego organu do stworzenia tzw. układu warunkującego powstanie przesłanek do rozważanego zwolnienia. Warunki te powinny być określone w formie przesłanek pozytywnych rozumianych jako okoliczności sprzyjające realizacji pewnych celów, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie zwolnienia. Niespełnienie tych warunków byłoby zatem równoznaczne ze ziszczeniem się przesłanek negatywnych eliminujących możliwość przyznania zwolnienia. Przyjmując taki sposób rozumienia terminu "warunki" Sąd kierował się m.in. językową regułą interpretacyjną, w myśl której wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.
Uwzględniając powyższe należy zgodzić się z argumentacją organu nadzoru, że analiza treści przepisu art. 81 ust. 6 ustawy wyznaczającego ramy kompetencji rady powiatu dokonana na tle całokształtu przepisów ustawy o pomocy społecznej skłania do ścisłego węższego rozumienia terminu "warunki" jako czynniki uzależniające przyznanie zwolnienia. Interpretacja rozważanego terminu zaproponowana przez Radę Powiatu Wrocławskiego opierająca się przede wszystkim na brzmieniu przepisu art. 81 ust. 6 ustawy abstrahuje od treści innych przepisów ustawy o pomocy społecznej, m.in. od wskazanego przez organ nadzoru art. 106 ust. 4 (decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia /.../ wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego), art. 107 ust. 1 (rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin, wydania opinii w celu ustanowienia rodziny zastępczej /.../, przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka, i in.), a także art. 81 ust. 4 i 5. Wymienione przepisy wskazują, że przed wydaniem decyzji w sprawie zwolnienia starosta zobowiązany jest zbadać sytuację rodzinną, dochodową i majątkową rodziny, zaś Rada regulując tryb postępowania w zakresie wydania decyzji przekroczyła normę kompetencyjną art. 81 ust. 6 ustawy. Wskazać ponadto należy, że działanie Rady – poza przekroczeniem normy kompetencyjnej prowadzi, a w każdym razie może prowadzić do powielenia regulacji zawartych w tej ustawie. Ta z kolei pozostaje w kolizji z zasadami tworzenia prawa ustalonymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), a zwłaszcza z zasadą zakazującą aktom prawa miejscowego powtarzania przepisów ustawy upoważniającej (§ 143 w związku z działem V i VI).
Należy zgodzić się z zastrzeżeniami organu nadzoru odnośnie do brzmienia § 3 uchwały, wprowadzającego zasadę, iż "Zwolnienie z opłat może obejmować okres nie dłuższy niż jeden rok". Norma kompetencyjna w brzmieniu ustalonym w art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, tzn. upoważniająca do określenia "warunków" zwalniania z opłat nie może stanowić materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, że w zakresie tego pojęcia mieści się także prawo do wydawania przez organy samorządu uchwał wprowadzających postanowienia (klauzule dodatkowe) reglamentujące terminy zwalniania z opłat. Prawo do ustanowienia takich klauzul może wynikać wprost z regulacji prawa materialnego albo z wyraźnego brzmienia przepisu udzielającego kompetencji. W literaturze prawa konstytucyjnego podkreśla się, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać, nie można jej konstruować. Normy kompetencyjne dla organów władzy publicznej muszą być wyraźnie w ustawie określone. Wymaga tego nie tylko zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), ale także zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji). Na marginesie tylko należy nadmienić, że wprowadzenie zasady czasowego zwolnienia z opłat nakładałoby na organ decyzyjny obowiązek wydawania decyzji zawierających termin końcowy, po upływie którego traci ona moc wiążącą. Możliwość dodawania do decyzji obostrzeń w postaci dodatkowych składników, w tym terminu końcowego, musi w wyraźny sposób wynikać z przepisu odrębnego. Zdaniem Sądu, przepis art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie może być uważany za taki przepis odrębny.
Należy przy tym podzielić wywód organu nadzoru, że skoro decyzja o przyznaniu pomocy społecznej może być uchylona i zmieniona w każdym czasie, o ile tylko w wyniku wywiadu środowiskowego lub zmiany przepisu prawa okaże się, że osoba otrzymująca świadczenie przestała spełniać warunki do zwolnienia, to brak uzasadnienia, by rada powiatu regulowała jeszcze tę kwestię w uchwale.
Sąd podzielił także stanowisko organu nadzoru w zakresie zastrzeżeń do treści § 4 i 5 uchwały wprowadzających zasady obligatoryjnego i fakultatywnego zwalniania z odpłatności. Norma kompetencyjna art. 81 ust. 6 ustawy nie stwarza podstaw do ustalenia przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia z tych opłat, zaś regulacja taka koliduje z art. 81 ust. 4, ustawy, w którym stanowi się, że starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty (...) ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Zwrot, iż starosta "może" jest dowolnością prawną oznaczającą, że ze względu na daną normę prawną (zespół norm) postępowanie starosty podejmującego akt zwolnienia z opłaty jest zarówno dozwolone, jak i fakultatywne (uznaniowe).
To samo postępowanie ze względu na daną normę dozwolone i fakultatywne nie może być jednocześnie – ze względu na inną normę, np. uchwały – nakazane i obowiązkowe.
Nie można także podzielić argumentu strony skarżącej o niezależności normy art. 81 ust. 4 i art. 81 ust. 6 ustawy, gdyż – jak trafnie podnosi organ nadzoru, drugi z powołanych przepisów upoważnia Radę do skonkretyzowania przesłanek zwolnienia wskazanych w art. 81 ust. 4. Przyjęcie tego stanowiska prowadziłoby – co podnosi organ nadzoru – do sytuacji, że starosta mógłby wydawać decyzje o częściowym zwolnieniu z dwóch podstaw: art. 81 ust. 4 i uchwały wydanej na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy.
Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami orzeczono jak w sentencji.