IV SA/WR 793/23

IV SA/Wr 793/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska
Ewa Kamieniecka
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 1996/24 - Wyrok NSA z 2025-10-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono bezskuteczność czynności wydanej na podstawie przepisów szczególnych
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 22 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant: Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. K. i S. K. na czynność Burmistrza Miasta Piechowice z dnia 21 lipca 2023 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej historycznego układu ruralistycznego wsi obszar ochrony archeologicznej Piechowice Osiedle Michałowice d. Michałowice do Gminnej Ewidencji Zabytków I. stwierdza bezskuteczność czynności włączenia karty adresowej historycznego układu ruralistycznego wsi obszar ochrony archeologicznej Piechowice Osiedle Michałowice d. Michałowice do Gminnej Ewidencji Zabytków; II. zasądza od Burmistrza Miasta Piechowice solidarnie na rzecz skarżących M. K. i S. K. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 21 listopada 2023 r. M. K. i S. K. wnieśli skargę na zarządzenie nr 86/2023 Burmistrza Miasta Piechowice z dnia 21 lipca 2023 r. w sprawie prowadzenie Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Miejskiej Piechowice (dalej: Zarządzenie) w części dotyczącej § 2 pkt 5.
W skardze zarzucali naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840, dalej: u.o.z.), poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że na obszarze P. - Osiedle M., na którym usytuowane są działki Skarżących o nr ewidencyjnych [...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...], [...]/[...], [...]/[...], [...], [...]/[...] zlokalizowany jest historyczny układ ruralistyczny wsi, co skutkowało sporządzeniem dla tego obszaru karty adresowej, a w konsekwencji ujęcie go w gminnej ewidencji zabytków (dalej: GEZ) na podstawie Zarządzenia, podczas gdy na wskazanym obszarze nie występowały przestrzenne założenia wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, o których mowa w tym przepisie. Zarzucali także naruszenie art. 22 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 u.o.z., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż obszar, na którym zlokalizowane są działki Skarżących posiada cechy zabytku i w związku z powyższym uzasadnione jest ujęcie tego obszaru w GEZ, w sytuacji gdy: pomimo konsultacji z organami konserwatorskimi w przeszłości do momentu dokonania uzgodnień poprzedzających zaskarżone Zarządzenie nigdy nie stwierdzono, aby obszar P. - Osiedle M., posiadał szczególne walory historyczne, które uzasadniałaby jego otoczenie opieką konserwatorską; Nadto Zarządzenie nie zawiera załączników graficznych w postaci kart zabytków oraz historycznego obszaru ruralistycznego, co powoduje jego niekompletność.
Nadto Strony zarzucały naruszenie art. 64 ust. 1 – ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności i niecelowe włączenie do GEZ obszaru P. - Osiedle M., na którym zlokalizowane są działki Skarżących w sytuacji gdy obszar ten nie ma walorów historycznego układu ruralistycznego, a wpis do GEZ w sposób istotny wpływa na ograniczenie prawa własności nieruchomości oraz możliwość swobodnego gospodarowania nieruchomością, co w sposób nadmierny i nieproporcjonalny narusza konstytucyjne gwarancje poszanowania i ochrony własności, a zastosowane przez ustawodawcę rozwiązania proceduralne - w szczególności niejawność postępowania i brak należytego wskazania podstaw uzasadniających wprowadzenie ograniczeń - pozostają również w sprzeczności z zasadą lojalności i zaufania obywateli do demokratycznego państwa i tworzonego przez nie prawa. Skarga wskazywała także na naruszenie § 18 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r., poz. 56, dalej rozporządzenie z dnia 26 maja 2011 r.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na włączeniu do GEZ karty adresowej dla obszaru P. - Osiedle M., na którym zlokalizowane są działki Skarżących, w której wskazano, iż formą ochrony jest zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej M. w P., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Piechowice nr 166/XXXI/2005 z dnia 22 lutego 2005 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr 60 z dnia 7 kwietnia 2005 r. poz. 1289, iż w obrębie strefy obserwacji archeologicznej (niebieska linia) wprowadza się wymóg prowadzenia badań archeologicznych przy inwestycyjnych pracach ziemnych podczas, gdy ww. akt nie zawiera zapisów w powyższym zakresie.
Skarżący sformułowali także zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego – art. 10 § 1 w zw. z art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie Skarżącym wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonego Zarządzenia oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia czy na obszarze P. - Osiedle M. występowały przestrzenne założenia wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, o których mowa w art. 3 pkt 12 u.o.z.
Skarżący wnioskowali o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia w części § 2 pkt 5, ewentualnie stwierdzenie, że w tym zakresie zostało ono wydane z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie od organu solidarnie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu Skarżący wskazali na Zarządzenie włączające w § 2 pkt 5 do GEZ kartę adresową zabytku - historyczny układ urbanistyczny wsi i obszar chroniony archeologicznie Osiedle M. Wyjaśnili, że pismem dnia 1 sierpnia 2023 r. jako właściciele opisanych w skardze działek znajdujących się na obszarze miasta P. – Osiedle M. zgłosili sprzeciw wobec umieszczenia ich działek w GEZ i wnieśli o wykreślenie ich z ewidencji. W opinii Stron działki stanowią tereny zieleni nieuporządkowanej, a obszar nigdy nie stanowił układu ruralistycznego w rozumieniu u.o.z. W odpowiedzi, pismem z dnia 3 sierpnia 2023 r. organ poinformował, że nie znalazł przesłanek do wykreślenia ww. terenów z karty historycznego układu ruralistycznego wsi i obszaru ochrony archeologicznej Osiedla M., stanowiącej załącznik do GEZ, podkreślając, że Osiedle M. wpisuje się w definicje układu ruralistycznego zawartą w u.o.z.
Uzasadniając zgłoszone zarzuty Skarżący wskazali, że na spornym obszarze brak cech opisanych w art. 3 pkt 12 u.o.z., nigdy bowiem nie występowały tam założenia wiejskie o wskazanym charakterze, a obszar na podstawie prawa miejscowego został objęty bardzo szeroką ochroną przyrodniczą, co wyklucza występowanie antropogenicznych historycznych układów urbanistycznych. Podkreślali, że uzyskali prawomocne pozwolenia na budowę dla wskazanych działek, a w toku tego postępowania szczegółowo zweryfikowano projekty budowalne w kontekście wymogów środowiskowych wynikających z MPZP, co potwierdza m.in. stanowisko konserwatora zabytków, wyrażone w procesie uzgodnienia treści MPZP. Zwracali uwagę, że wbrew obowiązkowi wykazania i udokumentowania walorów podlegających ochronie w sporządzonych kartach adresowych nieruchomości brak takich informacji. Tym samym nie wykazano aby sporny obszar spełniał przesłanki objęcia go ochroną na podstawie art. 3 pkt 12 u.o.z. W szerokich wywodach Skarżący powołali się na dotychczasowe konsultacje konserwatorskie, które nie potwierdziły szczególnych walorów historycznych spornego obszaru, wskazując na konkretne zapisy tego organu wywodząc, że nigdy nie występowały tam założenia wiejskie o charakterze wskazanego układu. Organ nie uzasadnił, że sporny obszar spełnia wymogi wskazane w art. 3 pkt 12 u.o.z. Skarżącym nie przedstawiono opracowania przedłożonego WUOZ, nie sporządzono jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie objęcia spornego obszaru ochroną, co stanowi niezbędny element jednostronnego charakteru czynności sporządzenia karty adresowej nieruchomości i ujęcia jej w GEZ. Tym samym działania organu uchylają się spod jakiejkolwiek kontroli, sporządzona karta adresowa nie zawiera żadnych informacji co do zabytkowego charakteru nieruchomości, nie wskazuje jakich działek dotyczy, co stanowi o jej błędnym sporządzeniu. Skarżący zwracali uwagę na konsekwencje dla właścicieli nieruchomości objętych wpisem, co uzasadnia konieczność właściwego sporządzenia karty i wykazania okoliczności uzasadniających objecie nieruchomości ochroną. Zarzucali, że Zarządzenie nie zawiera załączników graficznych w postaci kart zabytków oraz historycznego obszaru ruralistycznego, a zatem jest niekompletne. Zwracał na to uwagę Starosta Karkonoski w piśmie z dnia 7 sierpnia 2023 r. skierowanym do DWKZ we Wrocławiu.
Powołując się na konstytucyjne prawo własności i przesłanki jego ograniczenia Skarżący zawracali uwagę na brak jakichkolwiek działań z ich udziałem, a o wpisie nieruchomości do GEZ dowiedzieli się po dokonaniu tej czynności. Na poparcie swych racji przywołali orzecznictwo, w tym Trybunału Konstytucyjnego, podważające zgodność z Konstytucją art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt P 12/18, OTK-A-2023, nr 46). Powyższe skutkuje wadliwością postępowania w przedmiocie ujęcia spornych obszarów w GEZ. Skarżących pozbawiono udziału w tym procesie, nie przedstawiono żadnych dowodów uzasadniających działanie organu, ograniczając ich konstytucyjne prawa.
Nadto w opinii Stron karta adresowa obszaru zawiera nieprawidłowe informacje, a to narusza § 17 i § 18 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. W poz. 6 wskazano na MPZP i stwierdzenie, że w obrębie strefy obserwacji archeologicznej (niebieska linia) wprowadza się wymóg prowadzenia badań archeologicznych przy inwestycyjnych pracach ziemnych. Natomiast MPZP obejmujący sporny obszar nie zawiera takiego postanowienia, co więcej nie wprowadza on na wskazanym obszarze, na którym zlokalizowane są działki Skarżących, żadnych wymogów ochrony konserwatorskiej w zakresie układu ruralistycznego wsi. Także na etapie uzgadniania MPZP konserwator nie określił i nie wprowadził zapisów dotyczących układu ruralistycznego. Treść karty adresowej nie odpowiada także wymogom wskazanym w § 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r., albowiem nie zawiera danych dotyczących stanu zachowania obszaru, a także uniemożliwia odkodowanie przesłanek uznania tego obszaru za zabytek, ponieważ nie zawiera wyjaśnienia podstaw uznania Osiedla M. za zabytek nieruchomy. W jej treści brak jest przyczyn uznania występowania historycznego układu ruralistycznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wniósł o przeprowadzenie dowodów z pism: 1) Burmistrza Miasta Piechowice z dnia 8 lipca 2015 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przekazującego Gminą Ewidencję Zabytków wraz z Raportem o Gminnej Ewidencji Zabytków z dnia 1 lipca 2015 r. oraz pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2015 r. akceptującego Raport o Gminnej Ewidencji Zabytków z dnia 1 lipca 2015 r. - na okoliczność, że na terenie Osiedla M. występuje historyczny układ urbanistyczny i ruralistyczny; 2) Raportu Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Piechowice z dnia 1 lipca 2015 roku autorstwa S. R., na okoliczność że na terenie Osiedla M. występuje historyczny układ urbanistyczny i ruralistyczny. Wnioskował także o przeprowadzenie dowodów z podanych w piśmie aktów prawa miejscowego - na okoliczność wprowadzenia do planów zagospodarowania przestrzennego zapisów dotyczących występowania na terenie Osiedla M. historycznego układu urbanistycznego i ruralistycznego.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że nie naruszono art. 3 pkt 12 u.o.z., gdyż na spornym terenie zlokalizowany jest historyczny układ ruralistyczny wsi. W opinii organu podstawowymi wartościami układu ruralistycznego są jego elementy tworzące tożsamość i odrębność jednostki wiejskiej, mogą to być zarówno elementy przyrodnicze, jak i wytwory cywilizacyjne człowieka. Dalej organ powołał się na najstarszą wzmiankę o Osiedlu M., mającym charakter wiejski, przytaczając informacje historyczne odnoszące się do tego obszaru na podstawie danych z książki Piechowice zarys monograficzny pod redakcją Zdzisława Gasz i Romualda Witczaka, rok 2018, wydane przez Związek Gmin Karkonoskich i Wydawnictwo Ad Rem; Michałowice wieś w śląskich Karkonoszach próba opisu miejscowości autorstwa Stanisława Masnego, wydanie 5, 2022. Wywodził, że wieś M. wzdłuż obecnej drogi powiatowej znajduje się w obszarze historycznego układu ruralistycznego. Powoła się również na raport GEZ z dnia 1 lipca 2015 r. wykonany przez S. R., z którego wynika, że M. zostały oznaczone jako historyczny układ ruralistyczny i obszar ochrony archeologicznej. Raport ten został uwzględniony w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków prowadzonej dla Gminy Miejskiej Piechowice, co potwierdza pismo WKZ z dnia 20 lipca 2015 r. Na tej podstawie w MPZP ujęto strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary (w tym przypadku całe osiedle M.), na których obowiązują określone ustalenia planu ograniczające, zakazujące i nakazujące, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków, historycznego układu ruralistyczny, co potwierdzają uchwały Rady Gminy dotyczące MPZP.
W piśmie procesowym złożonym w dniu 24 maja 2024 r. Skarżący zarzucali, że nie doręczono im pism wskazanych w odpowiedzi na skargę, co uniemożliwia odniesienie się do ich treści. Dostrzegli, że organ dopuszcza możliwość zmiany Zarządzenia, co potwierdza zasadność złożonej skargi, tym bardziej, że w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się merytorycznie do zarzutów. Zarzucali, że organ przywołał jedynie dane historyczne z książki o Piechowicach, które pozostają bez znaczenia dla niniejszego postępowania. Nadto powołano się na treść MPZP, które nie odnoszą się do obszaru, na którym zlokalizowane są działki Skarżących i nie zawierają postanowień dot. ochrony konserwatorskiej (np. uchwała nr 171/XXXIV/2013 z dnia 31 stycznia 2013 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego poz. 3422 z dnia 31 maja 2013 r. gdzie w § 4 wskazano, że tereny w granicach planu nie podlegają ochronie w zakresie zabytków).
Obszar obejmujący działki Skarżących objęty jest MPZP zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Piechowice nr 166/XXXI/2005 z dnia 22 lutego 2005 r., który nie zawiera zapisów wprowadzających ochronę historyczną układu ruralistycznego i nie pokazuje granic tego obszaru. Skarżący powtórzyli, że obszar ich działek jest objęty bardzo szeroką ochroną przyrodniczą, co wyklucza występowanie antropogenicznych układów urbanistycznych i ruralistycznych. Na etapie uzgadniania treści planu konserwator zabytków nie określił i nie wprowadził do planu zapisów dotyczących układu ruralistycznego wsi M., co wskazuje, iż na tym obszarze nigdy nie występowały założenia wiejskie o charakterze układu ruralistycznego, w innym przypadku konserwator zabytków zwróciłby uwagę na powyższą okoliczność już na etapie uzgodnień.
Skarżący wytknęli, że powoływany przez organ raport GEZ z dnia 1 lipca 2015 r., nie został im przedstawiony. Niezależnie od tego pozostaje on bez znaczenia dla niniejszego postępowania, gdyż okoliczność uznania danego obszaru jako zabytkowego, powinna skutkować sporządzeniem karty ewidencyjnej w taki sposób, aby odzwierciedlała ona ten zabytkowy charakter.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie natomiast do art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4-4b, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą, opinię, o której mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, lub odmowę wydania tych opinii albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Powyższe następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że czynność Wójta Gminy w przedmiocie włączenia kart adresowych zabytków do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., jako działanie jednostronne będące elementem władczych działań administracji publicznej, podobnie jak włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, kwalifikowane jest jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jakkolwiek Skarżący jako przedmiot zaskarżenia wskazali zarządzenie nr 86/2023 Burmistrza Miasta Piechowice z dnia 21 lipca 2023 r. w sprawie prowadzenie Gminnej Ewidencji zabytków Gminy Miejskiej Piechowice w części dotyczącej § 2 pkt 5, to z treści formułowanych zarzutów jak i ich uzasadnienia wynika, że pretensje Stron odnoszą się do czynności ujęcia nieruchomości w Gminnej Ewidencji Zabytków.
Sąd zwraca uwagę, że w tym aspekcie – prawidłowego kwalifikowania przedmiotu zaskarżenia – w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy.
Pierwszy z nich wskazuje, że działanie właściwego organu gminnego w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Inny pogląd prezentowany w orzecznictwie, którego zasadność podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, stanowi, że ujęcie zabytku w GEZ nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18 i powołane tam postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21, wszystkie dostępne w CBOSA). Z przyjętych tam rozważań wynika, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Konsekwencją przyjęcia charteru spornej w sprawie czynności jest ocena dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Z zapisu tego wynika, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 .p.s.a. z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 p.p.s.a. przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.
W opinii Sądu okoliczność taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jakkolwiek analiza załączonych do sprawy pism wskazuje, że Skarżący o czynności tej dowiedzieli się najpóźniej w dniu 1 sierpnia 2023 r., co wynika z załączonego do skargi pisma Stron adresowanego do Urzędu Miasta Piechowice, a skargę wywiedli w listopadzie 2023 r. (brak wskazania daty doręczenia jej organowi), a zatem po upływie terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a., to nie ponoszą winy w niedochowaniu tego terminu. Okoliczność tą Sąd wywodzi z treści formułowanej skargi odnoszącej się do Zarządzenia, a nie czynności i wskazanych na wstępie odmiennych, rozbieżnych poglądów orzecznictwa na rzeczoną kwestię. W opinii Sądu zasada zaufania do instytucji państwa, wyrażana w art. 2 Konstytucji, jak też prawo do Sądu wynikające z dalszych jej zapisów nakazuje uznanie, że Strona wobec braku jednoznacznych poglądów na kwestię zaskarżenia określonych działań nie może być narażona na pozbawienie jej prawa do rozstrzygnięcia jej sprawy. Taki też był m.in. cel zmiany przywołanej regulacji procesowej umożliwiającej Sądowi z urzędu ocenę dopuszczalności skargi w sytuacji uchybienia terminu do jej wniesienia w przypadku, gdy skarga i jej zarzuty dotyczą czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W tych zatem okolicznościach należy przyjąć, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy Skarżących, co umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi.
Pozostając w kręgu rozważań uzasadniających dopuszczalność skargi odnotowania wymaga, że Skarżący posiadają interes prawny do wniesienia skargi jako właściciele nieruchomości, które zostały objęte zaskarżoną czynnością, co wykazano poprzez złożenie stosownych dokumentów. Niewątpliwe bowiem objęcie nieruchomości wpisem do GEZ powoduje objęcie jej pewnego rodzaju ochroną konserwatorską - w określonych wypadkach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego wynikającego z Prawa budowlanego, czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym wpis do gminnej ewidencji zabytków wkracza w uprawnienia właściciela, ograniczając przysługujące mu prawo własności.
Przechodząc zatem do oceny legalności zaskarżonej czynności za uzasadnione należy uznać zarzuty skargi podnoszące naruszenie tych właśnie uprawnień właścicielskich w procedurze wpisu nieruchomości do GEZ. Zgodnie z art. 22 ust. 4 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Przepis ust. 5 stanowi zaś, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Powołany przepis w zakresie ujętym w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. stanowi zatem możliwość wyznaczenia przez organ gminny zabytku nieruchomego przewidzianego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, jednakże nakazuje po pierwsze ustalenie, że dany obiekt jest zabytkiem, a po drugie dokonanie tego uzależnia od porozumienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Przy czym przepisy ustawy nie przewidują w tym zakresie jakikolwiek procedury z udziałem zainteresowanych (właścicieli zabytków), pomimo, że jak wskazano taki wpis wiąże się istotnymi konsekwencjami prawnymi, a mogącymi ograniczać swobodne dysponowanie prawem własności. Nie jest sporne, że w tym zakresie nie znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). Czynność nie przybiera formy decyzji, a zatem nie jest prowadzone postępowanie wyjaśniające gwarantujące jego stronom udział w tych czynnościach, zgłaszanie zarzutów, wniosków, dowodów. Jak wskazano w ramach tej procedury weryfikowany jest charakter nieruchomości z punktu widzenia spełniania przez niego przesłanek uznania za zabytek w rozumieniu ustawy. Jedyne czynności uwzględniające właścicieli zabytków zostały przewidziane w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2021 r., poz. 56, dalej rozporządzenie z dnia 26 maja 2011 r.). W przepisie § 18b ww. rozporządzenia, dodanym od dnia 19 października 2019 r. na mocy rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. z 2019 r., poz. 1886). Zgodnie z jego brzmieniem o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem (ust. 1). Zawiadomienia o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku będącego historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym, historycznym zespołem budowlanym, terenem, na którym znajduje się znaczna ilość zabytków archeologicznych, lub nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej takiego zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej takiego zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty dokonuje się w drodze obwieszczenia umieszczonego na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej (ust. 2) Zawiadomienie o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków umieszcza się na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej do czasu zamieszczenia informacji odpowiednio o włączeniu karty adresowej zabytku, o włączeniu nowej karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo o wyłączeniu karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków (ust. 3). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków (ust. 4). Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku (ust. 5).
Działania te sprowadzają się wyłącznie do poinformowania zainteresowanych o podejmowanych czynnościach, nadal jednak nie wskazują na możliwość ich czynnego udziału w tym procesie, zgłaszania uwag, wniosków, zastrzeżeń.
Jak wskazano w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 2781/17 (dostępne w CBOSA) ma to o tyle istotne znacznie, że ujawnieniu w ewidencji, która powinna mieć co do zasady wyłącznie charakter dokumentacyjny w przypadku określonym w art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., przypisano skutki prawne wpływające na wykonywanie prawa własności. Włączenie zabytku do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie obowiązku uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Dodatkowo ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków stanowi o kwalifikacji obiektu do objęcia instrumentami nadzoru konserwatorskiego, np. objęcie obiektu ochroną konserwatorską w decyzji o warunkach zabudowy (art. 19 ust. 1a pkt 2 u.o.z.).
Niewątpliwie zatem takie ukształtowanie przepisów, brak właściwej procedury ujęcia nieruchomości w GEZ wskazuje na naruszenie przepisów art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W takiej sytuacji wykładnia spornego w sprawie przepisu musi być dokonywana z uwzględnieniem wskazanych regulacji Konstytucji. W powoływanym już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt II OSK 3029/18, którego tezy Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela wskazano, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. Postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.
W rozpoznawanej sprawie obszar na terenie, którego znajdują się należące do Skarżących nieruchomości został ujęty w GEZ zabytków bez udziału Skarżących. Jak wynika z akt Strony dowiedziały się o tym fakcie z Zarządzenia nr 86/2023 Burmistrza Miasta Piechowice z dnia 21 lipca 2023 r. nie zachowano zatem nawet wymogów wskazanych w powołanych przepisach rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. Zarzuty i uwagi Skarżących w tym zakresie mają uzasadnienie w treści powoływanego w skardze pisma Starosty Karkonoskiego z dnia 7 sierpnia 2023 r. (K-51 akt Sądowych). Wynika z niego, że do dnia wydania Zarządzenia nie istniał dokument wskazujący na ujęcie spornych nieruchomości w GEZ, co legło u podstaw wydania przez organy nadzoru budowlanego wskazanych przez Strony decyzji w procesie budowlanym. Podejmowane przez organ czynności nie były zatem znane Stronom i odbyły się bez ich udziału. Skarżący swoje uwagi, co do charakteru spornego obszaru zgłosili dopiero w piśmie z dnia 1 sierpnia 2023 r. kierowanym do organu, a szerzej w skardze. Także organ swoje stanowisko uzasadniające podjętą czynność ujęcia spornego obszaru w GEZ starał się wyjaśnić na etapie postępowania Sądowego, co jest działaniem spóźnionym. Niezależnie od tego wskazywane przez organ dokumenty, które Sąd dopuścił jako dowód w sprawie, nie zawierają żadnych danych potwierdzających słuszność decyzji organu. Tym samym dokonując zaskarżonej czynności organ zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział Strony. W wyniku czego właściciele działek połażonych na spornych obszarach nie mogli kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Okoliczność ta stanowi przesłankę uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną, gdyż narusza ona wskazane przepisy rozporządzenia oraz wspiera się na niekonstytucyjnej regulacji art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z.
Wobec charakteru uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, ocena zarzutów skargi co do istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania jest przedwczesna. Na marginesie jedynie odnotowania wymaga, że przedłożone Sądowi karty adresowe zabytku istotnie budzą niedosyt, brak w nich wskazania powodów uznania danej nieruchomości za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.o.z., precyzyjnej i czytelnej mapy obszaru, których wchodzi w zakres ochrony, co słusznie podnosi Skarżąca.
Zatem na tym etapie postępowania Sąd nie przesądza trafności ujęcia spornej nieruchomości w GEZ. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ mając na uwadze przeprowadzone rozważania zdecyduje o ujęciu bądź nie o ich ujęciu w takiej ewidencji. Przy czym obowiązkiem organu, przed dokonaniem ewentualnego wpisu do ewidencji, będzie zapewnienie Skarżącym gwarancji ochrony prawnej opisanej przez Sąd.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności (pkt I sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a.