IV SA/WR 768/22

IV SA/Wr 768/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi L. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 10 października 2022 r. nr SKO/ZA-425/69/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Skarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium) utrzymało w mocy własne orzeczenie z 15 lipca 2022 r. (nr SKO/ZA-425/48/2022) odmawiające L. H. (dalej: strona, skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 9 sierpnia 2019 r. (nr SKO/ZA-425/42/2019), dotyczącej uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Jak wynikało z akt sprawy, decyzją z 14 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Legnicy uznał za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone stronie w łącznej kwocie 7.000 zł i zobowiązał do ich zwrotu wraz
z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Orzeczenie odnosiło się do świadczeń na K. H. i J. H. otrzymanych w okresie od 1 października 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. Orzeczenie to - w wyniku przeprowadzenia kontroli instancyjnej - zostało utrzymane przez SKO decyzją z 9 sierpnia 2019 r. Decyzję SKO poddano kontroli sądowej, w wyniku której - wyrokiem z 20 lutego 2020 r. (IV SA/Wr 369/19) -Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej także: WSA) oddalił w całości skargę strony. Rozpatrując sprawę w trybie postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) - wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. (I OSK 2094/20) - oddalił wywiedzioną przez stronę skargę kasacyjną. Pismem z 16 maja 2022 r. strona wniosła o stwierdzenie nieważności - m.in. - powołanej na wstępie decyzji Kolegium z 9 sierpnia 2019 r. W opinii strony nie istniały podstawy do uchylenia decyzji przyznającej jej wskazane świadczenia, gdyż dopełniła ona wymogów informowania organu o zmianie sytuacji osobistej, nie udzieliła organom nieprawdziwych informacji, a wpłaty dokonywane przez dłużnika alimentacyjnego są właściwie i zgodnie z przepisami rozliczane. Postanowieniem z 15 lipca 2022 r. SKO - powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej k.p.a.) - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z 9 sierpnia 2019 r. Uzasadniało, że kluczowe dla sprawy znaczenie ma okoliczność, iż decyzja ostateczna, której stwierdzenia nieważności domaga się strona, została już poddana kontroli pod względem legalności przez WSA w wyroku z 20 lutego 2019 r. (IV SA/Wr 369/19), zaś skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona przez NSA wyrokiem
z 26 stycznia 2021 r. (I OSK 2094/20). Powołując się na związanie prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) oraz granice orzekania sądu administracyjnego (art. 134 p.p.s.a.) SKO wskazało, że oddalenie skargi przez sąd oznacza przyjęcie, iż zaskarżony akt był wolny od wad. Fakt ten w opinii organu wyklucza możliwość ponownej kontroli decyzji ostatecznej w zakresie okoliczności ocenianych już przez sąd, co skutkowało koniecznością odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podkreśliło, że zarzuty strony podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji są tożsame z zarzutami formułowanymi w skardze na ww. decyzję. W ocenie SKO, sądy obu instancji w przywołanych wyrokach szeroko zbadały ostateczną decyzję z dnia 27 lipca 2018 r., pod kątem zgodności z prawem, a oddalenie skarg strony jest równoznaczne z przyjęciem, że decyzja jest wolna od kwalifikowanych wad prawnych, w tym również wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, procedowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji jest niedopuszczalne. Powyższe orzeczenie - na skutek zażalenia strony - zostało utrzymane
w mocy skarżonym postanowieniem, w uzasadnianiu którego Kolegium powołało się na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 k.p.a. Dowodziło, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności takiej decyzji otwiera postępowanie wyjaśniające, którego celem jest formalna dopuszczalność wniosku. Motywowało, że art. 61a § 1 k.p.a. zawiera dwie niezależne przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, mianowicie: wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną w sprawie oraz zaistnienie innych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Kolegium zaaprobowało pogląd wyrażony w I instancji stwierdzający, że fakt poddania zaskarżonej decyzji kontroli sądowej oraz brak potwierdzenia, że narusza ona prawo, wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku
w zakresie tożsamych okoliczności, które były już przedmiotem analizy przez sąd. Uznało, że okoliczność taka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powoływanej przez stronę decyzji ostatecznej z 9 sierpnia 2019 r. W skardze, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. Podkreśliła, że każda wpłata od ojca jej córek (dokonywana dobrowolnie) była zgłaszana zgodnie z ustawą o pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne uzyskane na skutek świadomego wprowadzenia organu w błąd lub nieprzekazania istotnych informacji organowi. Skarżąca przywołała cele i zadania organów z zakresu pomocy społecznej, w tym obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy i aktualnej sytuacji osób ubiegających się o świadczenia. Podniosła, że spełnia wszystkie przesłanki do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego (także kryteria dochodowe), zaś w sprawie egzekucja była bezskuteczna. Akcentowała, że informowała organy o swojej sytuacji w chwili przyznania świadczenia. Końcowo zauważyła, że pozbawienie jej córek alimentacji stanowi niehumanitarne traktowanie dzieci przez organ pomocy społecznej. Dodała, że w sprawie zaistniały błędy prawne oraz doszło do naruszenia praworządności i prawa materialnego wobec jej rodziny. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Z treści art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) wynika, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje, gdy kontrola ta wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka
w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotne znaczenie dla sprawy ma również art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach
w ustawie przewidzianych także inne osoby. Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Przedmiotem skargi jest - wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. -postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi. Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tzn. żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W literaturze przedmiotu komentatorzy zwracają uwagę, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego i skarga ta została oddalona (M. Romańska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 61a). Pogląd ten, który Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni aprobuje, wyrażany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny. Jak wskazano w wyroku NSA
z 30 stycznia 2023 r. (II GSK 1079/22; dostępnym - podobnie jak wszystkie powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; por. również wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., II OSK 122/19),
w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka - co do zasady - możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest mianowicie z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., II OSK 122/19). Należy mieć na względzie, że - działający w granicach art. 134 p.p.s.a. - Sąd pierwszej instancji - oceniając zasadność uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.) - rozważa m.in., czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji
z przyczyn określonych art. 156 k.p.a. (por. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wadliwe, zdaniem strony, niezastosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - co do zasady - daje możliwość kontroli prawidłowości wyroku
w postępowaniu kasacyjnym. Wobec powyższego, brak argumentów prawnych za przyjęciem, że w sytuacji, gdy wyrok oddalający skargę na decyzję jest prawomocny, zachodzą podstawy do wszczęcia trybu nadzwyczajnego w postępowaniu administracyjnym, stanowiącego wszak wyłom od zasady trwałości decyzji. Trzeba zaakceptować pogląd, że w aktualnym stanie prawnym wniosek
o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, winien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.). Zgodzić należy się z tezą, że wydany uprzednio wyrok stanowi bowiem przeszkodę przedmiotową czyniącą niedopuszczalnym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (jak wyżej) oraz w argumentacji uchwały siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. (I OPS 6/09; publ.: ONSAiWSA 2010/2/18), wydanej na gruncie nieobowiązującego już art. 157 § 3 k.p.a. Wprawdzie z powyższej uchwały można wywieść, że dopuszcza się możliwość, iż wyrok oddalający skargę na decyzję administracyjną nie zawsze automatycznie będzie stanowił przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Sytuacje tego rodzaju powinny mieć jednak charakter wyjątkowy, a ponadto winno być to uwarunkowane obiektywnymi względami braku wiedzy sądu o okolicznościach istotnych dla wyniku sprawy, czyli takich, o których sąd nie mógł wiedzieć, jak np. odkrycie po wydaniu wyroku innej ostatecznej decyzji załatwiającej sprawę administracyjną (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2572/14). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wypada zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dla jej rozstrzygnięcia kluczowe znaczenie ma fakt poddania już wszechstronnej kontroli sądowoadministracyjnej decyzji SKO z dnia
9 sierpnia 2019 r. i niewykazania przez tę kontrolę, aby była ona dotknięta jakąkolwiek wadą. Prawomocnym wyrokiem z 20 lutego 2020 r. (IV SA/Wr 369/19) WSA we Wrocławiu oddalił skargę strony na tę decyzję w całości. Następnie NSA - wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. (I OSK 2094/20), po przeanalizowaniu zarzutów skargi kasacyjnej strony - oddalił również skargę kasacyjną w tej sprawie. W związku z tym należy przyjąć, że ww. prawomocny i wiążący wyrok - stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. - stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, co uzasadniało zastosowanie przez organ administracji art. 61a § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w sprawie nie zachodzą jednocześnie żadne szczególne i wyjątkowe przesłanki uzasadniające odstąpienie od wyrażonej w art. 170 p.p.s.a. zasady związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. SKO słusznie zauważyło, że zarzuty strony z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji są tożsame z zarzutami podniesionymi w rozpoznanych już skargach. Nie zostały podniesione, ani ujawnione, żadne nowe okoliczności istotne dla wyniku sprawy, które mogły znaleźć się wcześniej poza zakresem kontroli Sądu w sprawie IV SA/Wr 369/19. Wyrokiem tym - zgodnie z zakresem kontroli wyznaczonym przez art. 134 p.p.s.a. - wszechstronnie rozważono sprawę i uznano, że wypełniona została przesłanka niezbędna do stwierdzenia, że pobrane przez skarżącą przedmiotowe świadczenia miały charakter nienależny, a zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa. Wyrok ten - wobec jego uprawomocnienia się - stanowi więc w tej sprawie przeszkodę dla organu do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej, skoro wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności opierał się na okolicznościach znanych
w postępowaniu sądowym. Sąd podkreśla przy tym, że organ administracji publicznej nie może dokonywać innych ocen od tych dokonanych już prawomocnie w sprawie przez sąd administracyjny. Stoi temu bowiem na przeszkodzie brzmienie art. 170 p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji organ słusznie potraktował wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 sierpnia 2019 r. jako niedopuszczalny z ww. względów, co skutkowało odmową wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Tym samym, zgłaszane w skardze zarzuty nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą, gdyż większość podnoszonych tam zagadnień była już przedmiotem oceny przez sąd administracyjny w powołanym wyroku, od którego skarga kasacyjna została oddalona. Natomiast w zakresie argumentacji odwołującej się do niehumanitarnego pozbawienia dzieci skarżącej świadczeń trzeba wskazać, że ustawodawca przewidział możliwość łagodzenia sytuacji, w której osoby uprawnione zostały zobowiązane do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a ich obecna sytuacja jest szczególna. Na mocy art. 23 ust. 8 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2023 r., poz. 581) organ właściwy wierzyciela, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W tym stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak
w sentencji wyroku.