IV SA/WR 765/23

IV SA/Wr 765/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-07-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2075/24 - Wyrok NSA z 2025-11-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 16
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi: I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 października 2023 r. nr SKO 4532.302.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr DZSW/ZP/009043/2023.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Wrocławia z dnia 28 sierpnia 2023 r. odmawiające I. P. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 24 sierpnia 2023 r. Skarżący ur. dnia 5 stycznia 1947 r. wystąpił do organu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r. organ I instancji odmówił żądaniu Strony. W uzasadnieniu przywołał art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: u.ś.r.) oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103, dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Organ stwierdził, że Skarżący na terenie RP przebywa leganie w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jednakże zasiłek pielęgnacyjny dla osoby dorosłej nie znajduje się w katalogu świadczeń rodzinnych, o które mogą się skutecznie ubiegać obywatele Ukrainy.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu podzieliło ustalenia i wnioski zawarte w decyzji organu I instancji. Organ stwierdził, że ustalenia faktyczne są niesporne, Skarżący przebywa leganie na terenie RP. Dalej wskazał, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 16 u.ś.r. oraz art. 26 ust.1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Po przywołaniu ich treści organ wskazał, że przepis ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jest przedmiotowo związany z wychowaniem dzieci, a jego przeznaczeniem jest pomoc w pokryciu wydatków związanych z tym celem. Potwierdza to wskazanie w ww. przepisie poszczególnych rodzajów świadczeń (wychowawczego, na dobry start, rodzinnego kapitału opiekuńczego, dofinansowania pobytu dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub dziennego opiekuna) i powiązanie ich z prawem zamieszkiwania na terenie Polski wraz z dziećmi. Podobnie w odniesieniu do świadczeń rodzinnych, które związane są z wychowaniem dzieci – zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, świadczenie rodzicielskie, czy zasiłek pielęgnacyjny, jednakże w tym przypadku, gdy przysługuje on niepełnosprawnemu dziecku. Do takiego rodzaju świadczeń nie można zaliczać wnioskowanych przez Skarżącego uprawnień.
Organ wskazał, że taki sposób rozumienia powołanych przepisów potwierdza wykładnia historyczna, poprzednie brzmienie ww. zapisu nie przewidywało warunku zamieszkiwania z dziećmi na terenie Polski. Taką zmianę wprowadziła ustawa z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185, dalej: ustawa zmieniająca). Organ wskazał na uzasadnienie projektu ww. ustawy zmieniającej wskazujące na konieczność uszczelnienia świadczeń socjalnych. Jakkolwiek można przyjąć, że przed zmianą przepis ten odnosił się do wszystkich świadczeń, to po zmianie bez wątpienia odnosi się wyłącznie do świadczeń rodzinnych mających na celu pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dzieci.
W skardze Strona wnosiła o uchylenie decyzji organów obu instancji, przyznania zasiłku i uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu zarzucała niedostatki w uzasadnieniu orzeczenia organu I instancji i poprzestanie na przywołaniu przepisów oraz literalnej wykładni art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W opinii Skarżącego takie odczytywanie spornego zapisu nie ma uzasadnienia, co wykazywał w skardze. Skarżący odwołał się do konstytucyjnej zasady równości oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego rozważającego ww. zasadę na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie art. 17 ust. 1b – wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Wykładnia dokonana przez organy takiej zasadzie przeczy stawiając w gorszej sytuacji osoby dorosłe. Skarżący zwracał także uwagę, że literalne rozumienie tego przepisu nakazywałoby przyznanie świadczeń wyłącznie osobom, które mają dwoje i więcej dzieci, co jest niezgodne z powołaną zasadą konstytucyjną. Poza tym wobec braku ustawowego zdefiniowania pojęcia "dziecko" można przyjąć, że taki status posiada Skarżący względem swoich rodziców. W opinii Skarżącego zakres ustawy o świadczeniach rodzinnych jest znacznie szerszy niż wskazane przez organ świadczenia odnoszące się do wychowania dzieci. Strona zarzucała także naruszenie art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.). Strona podkreślała, że jest to kolejny wniosek o zasiłek pielęgnacyjny, poprzedni uzyskała na mocy decyzji, do której po dokonaniu zmiany ustawy organ nie zgłaszał zastrzeżeń obecnie odstępując od utrwalonej praktyki, co narusza art. 8 k.p.a. Skarżący wskazywał także na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Departamentu Polityki Rodzinnej Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej, które przedstawiają odmienne od przyjętego przez organ stanowiska w przedmiocie wykładni spornego przepisu.
W opinii Skarżącego działanie pracowników organów uzasadnia wymierzenie im grzywny, o co wnioskował, prosząc o pomoc w przypadku gdyby Sąd takich uprawnień miał.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W dniu 1 lutego 2024 r. Skarżący złożył pismo Rzecznika Praw Obywatelskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z tych przyczyn sformułowany w skardze wniosek o przyznanie Stronie zasiłku pielęgnacyjnego nie mógł odnieść skutku, podobnie jak żądanie ukarania grzywną pracowników organu, którzy uczestniczyli przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Poza okolicznością, że Sąd nie posiada kompetencji do ukarania grzywną pracowników organów, to nie podziela zapatrywania Strony w przedmiocie konieczności uruchomienia takich środków w przypadku dokonywania wykładni przepisów prawa.
Przechodząc do ceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że podobnie jak akt wydany w I instancji narusza ona przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Skarżącemu, który jest obywatelem Ukrainy i który przybył na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. i art. 26 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przysługuje prawo do ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem 75 lat życia.
Rozpoznając tak nakreślony spór trzeba wskazać, że wykładnia wskazanych przepisów została przeprowadzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 769/23 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zwartą tam analizę spornych w sprawie przepisów oraz wyprowadzone z niej wioski.
Punktem wyjścia dla dalszych rozważań są wybrane przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, która to ustawa określa warunki i tryb ustalania niektórych uprawnień obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium RP uznawany jest za legalny.
W sprawie, poza sporem pozostaje fakt, że Skarżący przybył do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy i przebywa legalnie. Przepis art. 2 ust. 7 wspomnianej ustawy stanowi, że obywatelowi Ukrainy, o którym mowa w ust. 1, jako osobie korzystającej w RP z ochrony czasowej, przysługują uprawnienia określone (ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy). Zakres pomocy społecznej wynika w szczególności z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, którego brzmienie od 28 stycznia 2023 r. jest następujące: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
Zgodnie z art. 2 pkt 2 u.ś.r. – w brzmieniu obowiązującym w sprawie - świadczeniami rodzinnymi są świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie, która ukończyła 75 rok życia.
Sąd nie podziela zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji wykładni art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, sprowadzającej się przyjęcia, że obywatelowi Ukrainy do którego mają zastosowanie przepisy ww. ustawy przysługują świadczenia rodzinne wyłącznie w sytuacji, jeżeli zamieszkuje on na terytorium RP z dziećmi. Wykładnia tego przepisu przyjęta przez organ bazuje wyłącznie na językowej treści art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 stycznia 2023 r. (wprowadzonym przez art. 1 pkt 16 lit. a ustawy nowelizującej z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185 z późn. zm.) i nie uwzględnia ratio legis zmiany treści tego przepisu w porównaniu z brzmieniem jakie ten przepis miał do dnia 27 stycznia 2023 r.
Do rzeczonej nowelizacji, tj. do dnia 27 stycznia 2023 r. przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej miał treść następującą: obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych,
Jak wynika z dotychczasowych uwag, na skutek nowelizacji, dotychczasowe brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy zostało uzupełnione o zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczpospolitej". Przyjęta w sprawie przez organy wykładnia tego przepisu w brzmieniu aktualnie obowiązującym, a bazująca na dyrektywach wykładni językowej, nie jest wystarczająca dla właściwego odkodowania normy prawnej w tym przepisie zawartej, o czym przekonuje lektura uzasadnienia legislacyjnego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2845, IX kadencja Sejmu). Odwołując się do tego uzasadnienia trzeba zauważyć, że celem dokonanej nowelizacji było uniemożliwienie przyznania świadczeń rodzinnych uzyskiwanych w związku z urodzeniem, wychowaniem lub opieką nad dziećmi w sytuacji, gdy dzieci obywateli Ukrainy nie przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie zaś ograniczenie przyznawania świadczeń rodzinnych obywatelom Ukrainy do tych związanych z dziećmi. Ratio legis wprowadzenia zmiany do treści art. 26 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy było uszczelnienie świadczeń socjalnych, co wprost wynika z treści uzasadnienia legislacyjnego.
W tym miejscu wymaga odnotowania, że jakkolwiek wykładnia językowa jest podstawowym narzędziem wykładni, to w pewnych przypadkach może się okazać niewystarczająca, bądź też wymagać będzie skonfrontowania z dyrektywami innych wykładni. Dążąc do ustalenia sensu normatywnego przepisu można a w niektórych przypadkach nawet trzeba posłużyć się także wykładnią funkcjonalną przez wskazanie celu i funkcji, jaką dany przepis pełni (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wr 369/22, dostępny w CBOSA).
Za zasadnością wyrażonego stanowiska Sądu odnośnie do wykładni art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przemawia także wykładnia systemowa zewnętrzna. Ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi. Z istoty niektórych świadczeń opiekuńczych wynika wręcz, że przyznawane są one osobom dorosłym lub w związku z opieką nad osobą dorosłą – zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/23, dostępny w CBOSA).
W podsumowaniu dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że przyjęte wspomnianą nowelizacją uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia katalogu (rodzajów) świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych, które są skierowane i służą potrzebom wyłącznie dzieci, wykluczając tym samym – bez wyraźnej regulacji – prawo do takich świadczeń osób dorosłych. Ustawodawca ograniczenie takie miałby obowiązek wyraźnie ustanowić, czego niewątpliwie nie uczynił i zamiaru takiego nie miał. Jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji, zamiarem ustawodawcy było jedynie uszczelnienie świadczeń socjalnych, tak by otrzymywały je korzystające z ochrony tymczasowej.
W konsekwencji trzeba przyjąć, że zasiłek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia nie został wyłączony z katalogu świadczeń rodzinnych, do których mają prawo obywatele Ukrainy spełniający warunki ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i odpowiednio przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej oraz art. 16 ust. 2 pkt 3 o świadczeniach rodzinnych.
W ponownym postępowaniu organ uwzględni zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i ponownie rozpozna wniosek Strony dokonując wszechstronnej oceny, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego.