IV SA/Wr 754/22

IV SA/Wr 754/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Tomasz Świetlikowski
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 24 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16, art. 17
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia N. na decyzję Dyrektora Gminnego Centrum Kultury im. Anny Sojko w Dobroszycach z dnia 31 października 2022 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Dyrektora Gminnego Centrum Kultury im. Anny Sojko w Dobroszycach z dnia 8 września 2022 r.; II. zasądza od Dyrektora Gminnego Centrum Kultury im. Anny Sojko w Dobroszycach na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia N. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnieni
Stowarzyszenie N. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) za pomocą poczty elektronicznej w dniu 25 sierpnia 2022 r. zwróciło się do Dyrektora Gminnego Centrum Kultury im. Anny Sojko w Dobroszycach (dalej: organ, Dyrektor GCK) z żądaniem udzielenia informacji publicznej w następującym zakresie: "1. Całkowity koszt imprezy pt. Dni Dobroszyc która odbyła się w dniach 20 i 21 sierpnia 2022 r. 2. Kopie wszystkich umów zawartych w związku z imprezą pt. Dni Dobroszyc która odbyła się w dniach 20 i 21 sierpnia 2022 r. 3. Kopie wszystkich faktur wystawionych w związku z imprezą pt. Dni Dobroszyc która odbyła się w dniach 20 i 21 sierpnia 2022 r.". Strona wniosła o przesłanie żądanej informacji publicznej pocztą elektroniczną na poddany adres email.
W dniu 8 września 2022 r. Dyrektor GCK udostępnił wnioskodawcy informację publiczną w postaci: kopii umów i faktur opiewających na łączną kwotę 128053,36 zł z tytułu kosztów związanych z organizacją imprezy w ramach Dni Dobroszyc 2022 r. informując, iż podana kwota nie jest całkowitą kwotą imprezy a przesłane dokumenty nie zawierają umów, których ze względu na treść art. 29a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz zawarte w nich klauzule zakazujące udostępniania treści i warunków tych umów, udostępnić nie może.
Decyzją z dnia 8 września 2022 r. (bez numeru oraz znaku) Dyrektor GCK działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w związku z art. 29a ustawy z dnia 25 października 2020 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194 z późn.zm., dalej: u.p.i.o.d.k.) oraz art. 104, art. 105 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) odmówił udzielenia żądanej informacji w części dotyczącej: 1) całkowitego kosztu imprezy pt. Dni Dobroszyc, która odbyła się w dniach 20 i 21 sierpnia 2022 r. 2) udostępnienia kopii umów zawartych w związku z imprezą pt. Dni Dobroszyc, która odbyła się w dniach 20 i 21 sierpnia 2022 r., dotyczących wykonania koncertu zespołu K. i koncertu zespołu B., 3) udostępnienia kopii faktur wystawionych w związku z imprezą pt. Dni Dobroszyc, która odbyła się w dniach 20 i 21 sierpnia 2022 r., dotyczących wynagrodzenia objętego umowami wskazanymi w pkt 2 decyzji.
Dyrektor GCK wskazał, że jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), zaś żądana informacja dotycząca przedstawienia kopii umów zawartych w związku z imprezą Dni Dobroszyc oraz faktur dokumentujących wydatki związane z tą imprezą, stanowi informację publiczną, jako informacja o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Wskazał, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym, tj. podlega ograniczeniu, m.in. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie tajemnic ustawowo chronionych innych niż informacje niejawne, o czym stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z takich przepisów jest art. 29a u.o.i.p.d.k. o treści: "Nie ujawnia się: 1) wysokości wynagrodzenia podmiotu świadczącego usługi lub realizującego dostawy z zakresu działalności artystycznej lub twórczej, 2) danych osobowych podmiotu świadczącego usługi lub realizującego dostawy z zakresu działalności kulturalnej, związanych z posiadanymi prawami wyłącznymi - jeżeli do tych usług lub dostaw nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, a podmiot ten zastrzegł, że powyższe informacje nie mogą być udostępniane". Podkreślił, że wskazany przepis wprowadza dopuszczalne ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. W ocenie Dyrektora GCK w sprawie zachodzą okoliczności pozwalające na przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Organ wskazał, że przeanalizował charakter usługi realizowanej przez zespół K. i zespół B. w ramach Dni Dobroszyc 2022 i uznał, że była to działalność artystyczna w rozumieniu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Ponadto usługi artystyczne zrealizowane przez ww. zespoły nie były objęte przepisami ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1710 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 1 pkt tej ustawy, bowiem wartość zamówionej usługi każdorazowo nie przekraczała 130.000 zł. Ponadto w treści badanych przez Dyrektora GCK umów, których udostępnienia żądał wnioskodawca, zawarte są klauzule zastrzegające obowiązek zachowania w tajemnicy przez każdą ze stron umowy wszystkich postanowień umowy. co jednocześnie odpowiada treści pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Na podstawie ww. okoliczności oraz treści zapisów umownych Dyrektor GCK, stwierdził, że zamieszczone w umowach na wykonanie koncertu zespołów K. (umowa z dnia 24 stycznia 2022 r.) oraz B. (umowa z dnia 12 stycznia 2022 r.) informacje są objęte tajemnicą ustawowo chronioną na podstawie art. 29a u.o.i.p.d.k. co uniemożliwia udostępnienie zawartych w umowach danych o wynagrodzeniu oraz danych osobowych podmiotu świadczącego usługi. Jednocześnie stwierdził, że w pozostałym zakresie umowy nie podlegają udostępnieniu ze względu na zastrzeżoną w ich treści tajemnicę przedsiębiorstwa. Następnie przytoczył definicję pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i podkreślił, że w świetle tego przepisu, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. Stwierdził, że postanowienia wyżej wskazanych umów dotyczą m.in. sposobu organizacji i wykonania koncertu, wymagań technicznych, oprawy oświetleniowej (ridery) a ich udostępnienie w trybie dostępu do informacji publicznej mogłoby spowodować negatywne konsekwencje dla wykonawców realizujących usługę w oparciu o te umowy. Wskazał, że odmówiono także podania całej kwoty wydatkowanej na organizację imprezy, gdyż prowadziłoby to do ujawnienia kwoty objętej zakazem z art. 29a u.o.i.p.d.k. ponieważ wnioskodawca posiada już przekazane pismem z dnia 8 września 2022 r. dane dotyczące poszczególnych kosztów wydarzenia w postaci faktur VAT. Upublicznienie zatem całościowego kosztu imprezy spowodowałoby ujawnienie kwoty objętej ww. zakazem, wobec ustanowionych w umowach zakazów udostępniania tych danych.
Pismem z dnia 26 września 2022r. wnioskodawca wniósł "odwołanie od decyzji z dnia 8 września 2022 r.", które organ potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia 31 października 2021 r. (bez numeru oraz znaku) Dyrektor GCK, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, podtrzymał decyzję własną z dnia 8 września 2022 r.
W uzasadnieniu wskazał, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 września 2022r. wykazano elementy decydujące o uznaniu, że zawarte w umowach informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są to informacje o charakterze technicznym oraz organizacyjnym, wskazujące wymagania techniczne jakim należy sprostać przy organizacji występu w zakresie warunków scenicznych, nagłośnienia i oświetlenia (ridery), wskazujące na indywidualną aranżację występu, sposób i zakres rejestracji dźwięku i obrazu autorskiego występu, a także sposób prezentowania wizerunku artysty i ograniczenia z tym związane. W przedmiotowych umowach zawarto zapis o zachowaniu tajemnicy co do wszystkich jej postanowień, w tym w jednym przypadku pod rygorem zapłaty kary umownej za ujawnienie objętych zastrzeżeniem postanowień umownych. W rozpatrywanej sprawie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie tajemnic ustawowo chronionych innych niż informacje niejawne, o czym stanowi art. 5 ust. 1 u.d.i.p., tj. na podstawie art. 29a u.o.i.p.d.k. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazał organ, że podstawy zastosowania w sprawie ww. przepisów ograniczających dostęp do informacji publicznej szerzej opisane zostały w uzasadnieniu decyzji z dnia 8 września 2022 r.
Odnosząc się do zarzutu braku wskazania przyczyn udostępnienia pozostałych objętych wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2022 r. informacji "w taki sposób, że wnioskodawca poznał wynagrodzenia niemal wszystkich wykonawców (choć o to nie wnioskował)". Dyrektor GCK zauważył, że przedmiotem wniosku było udostępnienie, oprócz całkowitego kosztu imprezy, kopii wszystkich umów zawartych w związku z imprezą oraz kopii wszystkich faktur wystawionych w związku z imprezą. Trudno zatem przyjąć, że udostępnione informacje nie dotyczyły pierwotnego wniosku. Odmówiono jedynie uwzględnienia tej części wniosku, co do której odmowa była konieczna ze względu na ustawowo chronione tajemnice, zastrzeżone przy tym w treściach umów. Podanie całej kwoty wydatkowanej na organizację imprezy, prowadziłoby do ujawnienia przynajmniej w stosunku do każdego z wykonawców, których umowy objęte były ograniczeniami w udostępnianiu, kwoty wynagrodzenia drugiego z wykonawców. Ujawnienie zatem całościowego kosztu imprezy spowodowałoby ujawnienie kwoty objętej ww. ograniczeniem z art. 29a u.o.i.p.d.k.
Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnosząc wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia 8 września 2022 r., zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 25 sierpnia 2022 r. bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżanej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej: MPPOiP) w zakresie jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to ograniczenie prawa do informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o działalności kulturalnej i majątku publicznym,
2. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPCz) w zakresie w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, a przez to ograniczenie prawa do informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej o działalności kulturalnej i majątku publicznym,
3. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,
4 . art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepisy te stanowią, że każdy posiada prawo do informacji publicznej, a informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub na portalu danych, podlega udostępnieniu na wniosek, poprzez brak zastosowania polegający na ograniczeniu prawa dostępu do informacji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek,
5. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji, naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy i wydaniu nieuzasadnionej decyzji administracyjnej ograniczającej prawo do informacji,
6. art. 29a u.o.i.p.d.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, iż wnioskowane informacje dotyczą działalności kulturalnej w rozumieniu ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,
7. art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niezastosowanie polegające na nie zawarciu w decyzji administracyjnej pouczenia, a tym samym wydanie wadliwej decyzji administracyjnej oraz pozbawienie wnioskodawcy informacji o możliwości weryfikacji decyzji,
8. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 77 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a tym samym brak wyjaśnienia przestanek formalnych i materialnych ograniczenia dostępu do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy oraz nieprzeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie niniejszej bezsprzeczne jest zarówno, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., jak i okoliczność, że Dyrektor Gminnego Centrum Kultury jest organem upoważnionym do jej udzielenia. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią między innymi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy takim rozumieniu informacji publicznej słusznie Dyrektor Gminnego Centrum Kultury uznał żądanie skarżącego za podlegające rozpoznaniu w trybie przepisów u.d.i.p. Informacja co do treści faktury oraz umowy za usługi zamówione podczas organizacji imprezy o zasięgu gminnym jak i ich koszt z pewnością może być uznana za informację o sprawach publicznych - o sposobie wydatkowania środków publicznych przekazywanych na cele realizowane przez samorządową instytucje kultury. Informacja objęta wnioskiem skarżącego stanowi zatem informację o działalności podmiotu publicznego. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego) będące w posiadaniu takich informacji. Gminne Centrum Kultury jest zaś samorządową osobą prawną działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862). Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 2 tej ustawy jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Dyrektor Gminnego Ośrodka Kultury zgodnie z art. 17 ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz. Z powyższych uregulowań wynika, że Dom Kultury jest samorządową instytucją kultury o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
Reasumując te część rozważań należy wskazać, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Oznacza to, iż organ zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych we wniosku informacji w trybie ustawy poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia.
Oceniając pod kątem zgodności z prawem zaskarżoną decyzję przede wszystkim Sąd stwierdził, że jest ona obarczoną wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego z powodu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Obydwie decyzje wydane zostały przez tę samą osobę tj. Dyrektora Gminnego Centrum Kultury im. Anny Sojko w Dobroszycach M. Z..
Prawo do informacji publicznej udzielane jest na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, przewidując w art. 16 ust. 1, że odmowa udostepnienia informacji publicznej (...) przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji . Przy czym jak stanowi dalej ust. 2 pkt 1 art.16 u.d.i.p. do tych decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego , z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Przytoczony przepis art.16 u.d.i.p. dotyczy decyzji wydawanych przez organy władzy publicznej. Natomiast z uwagi na szeroko zakreślony przez ustawę o dostępie do informacji publicznej krąg podmiotów zobligowanych do udzielania informacji publicznej, nie będących organami władzy publicznej, konieczne było określenie procedury odmowy udzielenia informacji , gdy podmiotami zobowiązanymi są podmioty wskazane w art.4 ust.1 pkt 2-5 i ust.2 u.d.i.p. Stanowi o tym przepis art. 17 ust.1 u.d.i.p., wedle którego do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, nie będących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienia informacji przepisy art.16 u.d.i.p. stosuje się odpowiednio. Z kolei ust. 2 tegoż przepisu przewiduje, że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust.1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W takim przypadku stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a. , co oznacza , że od decyzji wydanej przez podmiot nie będący organem władzy publicznej przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które to z kolei w art. 140 k.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
Z przytoczonych przepisów wynika, że organ rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom, zawartych w Dziale I Kodeksu postepowania administracyjnego, zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Regulacja ta służy stworzeniu warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości ,że przepisy regulujące wyłączenie pracownika organu administracji od ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy pełnią funkcję gwarancji bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy, a także służą zwiększeniu zaufania do organów administracji. Pracownik organu administracji biorący już wcześniej udział w czynnościach postępowania administracyjnego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mógłby być determinowany wcześniej już zajętym stanowiskiem, ma on już bowiem określony pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. W sytuacji więc gdy ten sam pracownik organu ponownie rozpatruje tą samą sprawę, mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tego pracownika. W tym miejscu zasygnalizować jedynie należy ,że zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uprzednio wywoływało rozbieżności w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2000 Nr 4, poz. 60). Według powołanej wyżej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Jednocześnie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/0 przyjęto ,że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.". Z uchwały tej wynika, że osoba której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra, przy czym podgląd wyrażony w tej uchwale ma zastosowanie również do innych jednoosobowych organów administracji.
Konkludując tę część rozważań stwierdzić należy, że w związku z odesłaniem do przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego zasada, o której mowa wyżej, znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jak również pracowników działających z jego upoważnienia .Oznacza to, że w sytuacji, gdy decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest wydawana osobiście przez Dyrektora GCK, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i rzeczą Dyrektora GCK będzie upoważnienie - w trybie art.268 a k.p.a. - innego pracownika do wydania w jego imieniu decyzji. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca poza przypadkiem wskazanym w 24 § 4 k.p.a. nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei - o czym była już mowa na wstępie - może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.
Już tylko stwierdzone wyżej naruszenie prawa nakazywało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.
Niezależnie od zaistnienia ww. podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za potrzebne wskazanie - występujących w obu decyzjach - dalszych naruszeń prawa. Powyższe wynika z obawy, że dostrzeżone uchybienia zostaną powielone przez organ, co nie wpłynie na ekonomikę postępowania.
Odmowę udzielenia informacji organ oparł na przepisie art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. ograniczając możliwości udostępnienia informacji ze względu na przepisy o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a ponadto ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2).
Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu wydanie decyzji odmownej uznać należało za przedwczesne. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu uchyla się bowiem spod kontroli sądowej, a to z uwagi na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na jakich konkretnie okolicznościach faktycznych wsparł się organ odmawiając udzielenia skarżącemu żądanych przez niego informacji. Podkreślić należy, że kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem legalności, tj. oceny działań administracji pod kątem przestrzegania przepisów postępowania i prawidłowości stosowanej wykładni przepisów prawa. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania i ewentualnego korygowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz nie zastępuje go w czynnościach. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej.
Ograniczając prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej z uwagi na inną tajemnicę ustawowo chronioną (w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p.) stanowiącą wyjątek od zasady jawności organ poza przytoczeniem treści przepisów oraz końcowym wnioskiem mamy do czynienia z działalnością artystyczną, nie zawarł w decyzji tego, co najistotniejsze - uzasadnienia faktycznego przyjętego rozstrzygnięcia. Brak bowiem jakiegokolwiek rozwinięcia postawionego przez organ wniosku i jego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji. Wskazane zaniechanie jest przejawem naruszenia zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., a także konstrukcji uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji okazała się niemożliwa.
Organ ograniczył również prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że przy wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" należy posiłkowo odwoływać się do "tajemnicy przedsiębiorstwa", zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji ((Dz. U. z 2019 r. poz. 1010) . Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tym samym ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności. Warunkiem respektowania "tajemnicy przedsiębiorstwa" jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą one być ogólnie udostępnione. Jednakże złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa. Gospodarujący informacją publiczną i przyjmujący zastrzeżenia przedsiębiorcy powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, bowiem ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej.
Na "tajemnicę przedsiębiorcy" składają się dwa elementy: materialny – posiadanie przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Nie tracą natomiast swojego charakteru przez to, że wie o nich pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji, np. pracownicy przedsiębiorstwa (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).
Możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wchodzi w grę, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji dotyczących przedsiębiorcy, 2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter lub sposób zastosowania wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę, 3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji.
Uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację wskazującą na okoliczności spełnienia zarówno przesłanek formalnych jak i materialnych odmowy. Organ musi szczegółowo określić, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny. Utajnienie bowiem określonej informacji publicznej tylko zgodnie z wolą przedsiębiorcy czyniłoby fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, gdyż dla pozbawienia dostępu do szerokiego katalogu informacji publicznych wystarczająca byłaby formalna deklaracja przedsiębiorcy, iż określone informacje stanowią tajemnicę (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15). Tajemnica ma charakter obiektywny, nie można wobec tego istnienia takiej tajemnicy przyjmować w oparciu jedynie o oświadczenia osób reprezentujących przedsiębiorcę, które to osoby z istoty rzeczy nie będą zainteresowane ujawnieniem jakichkolwiek faktów ze sfery prowadzonej działalności.
Powyższym wymogom organ nie sprostał. W rozpatrywanej sprawie organ ograniczył się właściwie do wskazania, że zawarte w umowach informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są to informacjami o charakterze technicznym oraz organizacyjnym oraz wskazują na zawarty w nich zapis o zachowaniu tajemnicy co do wszystkich jej postanowień, w tym w jednym przypadku pod rygorem zapłaty kary umownej za ujawnienie objętych zastrzeżeniem postanowień umownych. Tego rodzaju stwierdzenie nie wyjaśnia jednak, z jakich względów informacje te winny być objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Organ nie dokonał analizy co do rzeczywistego występowania przesłanek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Uzasadnienie decyzji odmawiającej w całości żądania strony winno zawierać pełne i wyczerpujące umotywowanie zajętego stanowiska oraz wyjaśnienie, jakie to przesłanki przemawiają za uznaniem informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa – oczywiście w sposób nie ujawniający stronie żądanych przez nią informacji, ale na tyle konkretne, by pozwalało Sądowi na kontrolę trafności prezentowanego przez organ stanowiska i realizowało zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a. w związku z art.16 ust. 2 u.d.i.p.
Organ nie wyjaśniając w sposób wystarczający kwestii wystąpienia negatywnych przesłanek, uzasadniających odmowę udzielenia informacji publicznej, przede wszystkim nie wykazał w sposób przekonujący, że informacje odnoszące się do treści umów oraz faktur przedstawiają rzeczywiście stanowią dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą. Nie rozważono też, czy istotnie ujawnienie tych informacji może zaszkodzić interesom przedsiębiorcy i z jakich względów. Brak rozważań, czy informacje zawarte w umowach oraz fakturach stanowią informacje, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ nie wskazał, że takie działania zostały podjęte. Należy zauważyć, że "podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności" polega nie tylko na ochronie fizycznej informacji, ale niezbędne jest również skorzystanie z instrumentów prawnych.
Zatem na chwilę obecną nie można było poprzez analizę motywów organu mających pozornie zakotwiczenie w art. 5 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p. stwierdzić zasadności odmowy podyktowanej wyłączeniem zawartym w przepisach o ochronie tajemnic ustawowo chronionych oraz koniecznością ochrony "tajemnicy przedsiębiorcy".
W konsekwencji należało uznać, że w sprawie naruszono – poza art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. (o czym przesądzono wyżej) - także przepisy art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organ powinien mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt I sentencji wyroku).
Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. pozwala sądowi administracyjnemu na zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji i wskazanie sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia przepisów postępowania i konieczność ponownie przeprowadzenia postępowania we wskazanym zakresie, w ocenie Sądu niezasadne jest zastosowanie powołanego przepisu.
O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 200,00 zł orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.