IV SA/Wr 75/25

IV SA/Wr 75/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant Referent Agnieszka Zych-Zaborska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy z dnia 9 grudnia 2022 r. nr L.dz.593/2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy na rzecz skarżącego M. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. M. (dalej: skarżący) jest decyzja Dyrektora Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy (dalej: organ, Dyrektor GCKiS) z dnia 9 grudnia 2022 r. nr L.dz.5943/2022 utrzymująca w mocy własna decyzję z dnia 10 listopada 2022 r. nr L.dz.529/2022 o odmowie udostepnienia informacji publicznej.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych oraz sądowych sprawy wynika, że skarżący w dniu 27 października 2022 r. złożył wniosek do Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Sztuki w Trzebnicy (dalej: "GCKiS") o udostępnienie informacji publicznej obejmujący - m.in. - następujące informacje: "4. Od kiedy zatrudniony jest w Państwa jednostce pan S. H.?; 5. W jakim wymiarze czasu pracy pracuje pan S. H.?; 6. Czy pan S. H. otrzymywał w latach 2018-2022 nagrody? Jeżeli tak, to proszę o podanie kwot oraz dat przyznania tych nagród; 7. Czy Państwa pracownik pan M. K. otrzymywał w latach 2018-2022 nagrody? Jeżeli tak, to proszę o podanie kwot oraz dat przyznania tych nagród".
Decyzją z 10 listopada 2022 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") Dyrektor GCKiS odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 4-7 wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja w zakresie pkt 4-7 wniosku stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Powołując się na ograniczenie prawa do informacji wynikające z art. 5 u.d.i.p. odmówił jej udostępnienia ze względu na prywatność osób, których dotyczą żądane informacje. Następnie wskazał, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Wyjaśnił, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji, przy czym obowiązek ten nie obejmuje informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie. Wyjaśnił, że żaden ze wskazanych w pkt 4-7 wniosku pracowników nie pełni funkcji publicznej, zajmowane przez nich stanowiska nie mają związku ze sprawowaniem żadnych funkcji publicznych, wykonywanie pracy na tych stanowiskach nie jest związane także z wydatkowaniem środków publicznych, osoby te nie dysponują w pełnomocnictwem do dokonywania takich czynności i nie posiadają jakichkolwiek uprawnień (obowiązków) związanych z wpływem na sytuację prawną GCKiS. Dyrektor GCKiS podał, że zasięgnął informacji u pracowników, którzy zajęli stanowisko w sprawie udostępnienia informacji publicznej i żaden z pracowników nie zrezygnował z prawa do ochrony prywatności.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując ocenę organu, że żądana informacja nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Argumentował, że wskazane we wniosku osoby to osoby decyzyjne, które zarządzają zespołem pracowników lub odpowiadają za ich koordynację, ponieważ S. H. – zatrudniony na stanowisku R. " [...]" – oraz M. K. – K. – to osoby decyzyjne, które zarządzają zespołem pracowników lub odpowiadają za ich koordynację. Zarzucił ponadto sprzeczność konkluzji zawartych w decyzji z dnia 10 listopada 2022 r. skoro organ odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osób, które nie pełnią funkcji publicznych.
Argumentował, że S. H. kieruje działem redakcji "[...]" i władczo oddziałuje na inne osoby oraz dysponuje środkami publicznymi, ponieważ podlegają mu dziennikarze, osoby zajmujące się pozyskiwaniem reklam, specjalista ds. grafiki komputerowej, korektor tekstu, czy zastępca redaktora naczelnego. Natomiast M. K. jako [...] również władczo oddziałuje na pracę innych osób i podejmuje decyzje związane z wydatkowaniem środków publicznych, ponieważ odpowiada za koordynację pracy konserwatorów, kierowców i pracowników gospodarczych", a nadto był oddelegowany w 2021 r. jako szef sztabu Wielkiej Orkiestry Świątecznej Pomocy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z 9 grudnia 2022 r. Dyrektor GCKiS utrzymał ww. własną decyzję w mocy. Podtrzymał stanowisko, że żądana przez wnioskodawcę informacja dotyczy osób prywatnych, niepełniących funkcji publicznych. Wskazał, że za osoby pełniące funkcje publiczne uznaje się osoby uprawnione do podejmowania działań władczych, tzn. aktów administracyjnych, w których organ administracji jednostronnie rozstrzyga o pozycji obywatela (innego podmiotu), który musi podporządkować się woli organu. Wyjaśnił, że od działań władczych należy odróżnić działania wewnętrzne, podejmowane w ramach organizacyjnych zespołu organów administracyjnych wobec organów podległych służbowo lub osób powiązanych z organem więzami podległości służbowej. W konsekwencji Dyrektor GCKiS uznał, że osoby wskazane w pkt 4-7 wniosku nie są uprawnione do podejmowania działań władczych, a jedynie do podejmowania działań wewnętrznych w ramach zespołu pracowników, do którego należą. Ponadto stwierdził, że pełnienie funkcji publicznej w ramach zatrudnienia w jednym organie nie powoduje, że osoba taka jest osobą pełniącą funkcję publiczną w ramach każdego innego zatrudnienia. Wskazał, że ochronie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlegają informacje, które nie mają związku z pełnieniem funkcji publicznej. Skoro zatem dana osoba nie pełni funkcji publicznych w ramach konkretnego zatrudnienia, to informacje o warunkach tego zatrudnienia, jako informacje nie pozostające w związku z pełnieniem funkcji publicznych, nie podlegają ujawnieniu.
Decyzję tę skarżący objął skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu i wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów. Zarzucił naruszenie: a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych w art. 61 ust. 3 Konstytucji; b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, przez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, iż udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych, z uwagi na to, że nie pełnią one funkcji publicznych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi dołączając 2 sztuki kopii zakresu obowiązków (wyłącznie dla Sądu).
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Wr 8/23 WSA we Wrocławiu uchylił obie ww. decyzje Dyrektora GCKiS na podstawie art. 145 § 1 lit. a)-c) oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) ze względu na naruszenie przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. także przepisów art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie bezsporne pozostaje, że żądana informacja stanowi niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś GCKiS jest - co do zasady - podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy brała udział osoba podlegająca wyłączeniu z uwagi na fakt, że osoba ta uczestniczyła w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Obie decyzje podpisała bowiem p.o. D. M. M. Ponadto zauważył, że decyzje wydane w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinny odpowiadać w swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., a uzasadnienia takich decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, winny wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich podejmowaniu. W ocenie Sądu, uzasadnienia wydanych w tej sprawie decyzji nie czynią zadość regulacji art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a., pozbawione są uzasadnienia faktycznego pozwalającego na ocenę, czy wskazane we wniosku osoby faktycznie pełnią funkcję publiczną, czy też nie.
W wyniku skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 12 lutego 2025 r. o sygn. akt III OSK 1852/23 uchylił wyrok WSA we Wrocławiu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. Podkreślając związanie granicami skargi kasacyjnej uwzględnił zarzut kasacyjny naruszenia 24 § 1 pkt 5 i art. 17 ust. 2 k.p.a. oraz - częściowo zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku – powołując się m.in. na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 20 maja 2010 r. o sygn. akt I OPS 13/09 - wskazał, że regulacje wynikające z art. 24 k.p.a. odnoszą się tylko do pracownika organu, nie mają natomiast zastosowania do osoby piastującej funkcję monokratycznego organu. Osoba piastującą funkcję organu administracji publicznej – co do zasady – nie podlega wyłączeniu w trybie przypisanym pracownikom organu. Przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika nie można interpretować w sposób, który uniemożliwia rozpoznanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie właśnie konsekwencje wywołałoby wyłączenie Dyrektora GCKiS w Trzebnicy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. od udziału w rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. W konsekwencji NSA stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i tym samym uchylenia zaskarżonych decyzji. W zakresie drugiego z zarzutów kasacyjnych NSA nie podzielił zarzutu, że: "(...) do odpowiedzi na skargę Organ załączył – do wiadomości Sądu - kopie zakresu obowiązków osób wskazanych we wniosku Skarżącego, wobec czego Sąd I instancji miał możliwość zweryfikować, czy stanowisko Organu wyrażone w uzasadnieniu faktycznym obu zaskarżonych decyzji jest prawidłowe, czego jednak zaniechał". treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. Odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Służy jedynie zaprezentowaniu stanowiska organu i nie może konwalidować czynności podejmowanych przez niego w ramach postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien zatem orzekać na podstawie akt sprawy, co oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. NSA przypomniał, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak stosowanie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. ma charakter wyjątkowy. We wskazaniach co dalszego postępowania zalecił, by w kwestii odnoszącej się do zagadnienia: "czy wskazane we wniosku osoby pełnią funkcje publiczne czy też nie": a) ocenić zaskarżone decyzje w kontekście brzmienia art. 107 § 3 k.p.a. i podjąć w tym zakresie stosowne i przekonywujące rozstrzygnięcia (samo stwierdzenie Sądu I instancji, że: decyzje "(...) pozbawione są uzasadnienia faktycznego" nie jest wystarczające); b) jeżeli jest to uzasadnione i zostanie złożony taki wniosek – przeprowadzić w tym zakresie dowód z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 lutego 2025 r. sprawa została ponownie zarejestrowana w ewidencjach WSA we Wrocławiu pod sygn. akt IV SA/Wr 75/25.
Wnioskiem z dnia 28 lutego 2025 r. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. organ wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu załączonych do odpowiedzi na skargę, tj. zakresu obowiązków S. H. i M. K. celem wykazania, że osoby te nie pełniły funkcji publicznych w dacie wydania zaskarżonej decyzji i decyzją ją poprzedzającej.
Postanowieniem podjętym na rozprawie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek dowody organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja podlega ponownej kontroli legalności. Wyrokiem 12 lutego 2025 r. o sygn. akt III OSK 1852/23, wydanym na skutek skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił bowiem wyrok tut. Sądu z 13 kwietnia 2023 r. o sygn. akt IV SA/Wr 8/23 i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę ponownie Sąd jest związany wykładnią prawa, dokonaną przez NSA w wyroku z 12 lutego 2025 r. Nakazuje to treść art. 190 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem wojewódzki sąd administracyjny , któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę (która została mu przekazana na podstawie art. 185 p.p.s.a.) nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (wyroki NSA: z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2886/18, z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1448/13; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05; z 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2214/14; z 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1702/11; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Na podstawie art. 153 i art. 141 § 4 w związku z art. 193 p.p.s.a. charakter wiążący dla wojewódzkiego sądu administracyjnego mają też ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez NSA.
Podsumowując, Sąd wziął po uwagę, że ramy kognicji obecnie zostały ograniczone ww. rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie – co wynika z przywołanego art. 190 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że związanie oceną prawną, o której mowa w tym przepisie odnosi się do osądu o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji.
WSA we Wrocławiu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma zatem całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż dokonana przez NSA w wyroku z 12 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1852/23 wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Sąd, w składzie rozpoznającym ponownie sprawę, mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu sądu kasacyjnego wykładni prawa wyłącznie wtedy, jeżeli stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, uległby tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie miałyby zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd, ewentualnie, jeśli po wydaniu orzeczenia przez sąd kasacyjny zmieniłby się stan prawny. Żadna z przesłanek odstąpienia od wykładni dokonanej przez NSA w wyroku kasacyjnym nie zaistniała jednak w sprawie.
Mając na względzie wskazane uregulowania Sąd - ponownie kontrolując legalność zaskarżonej decyzji – wyjaśnia, że obecnie granicami sprawy jest ocena, czy decyzje Dyrektora GCKiS spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. odnośnie do zagadnienia: "czy wskazane we wniosku osoby pełnią funkcje publiczne czy też nie".
Oceny tej w ponownie prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym tut. Sąd ma dokonać w oparciu o akta sprawy zgormadzone przez organ w toku postepowania przed tym organem oraz przed sądem.
Istotna dla rozstrzygnięcia sprawy jest ocena prawna zawarta w wyroku NSA, którym Sąd obecnie jest związany. Zgodnie z tą oceną Sąd obecnie rozpatrując sprawę powinien orzekać na podstawie akt sprawy, czyli wziąć pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. NSA przypomniał, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jednak stosowanie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. ma charakter wyjątkowy.
Podstawą prawną wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji w zakresie punktów 4-7 wniosku z dnia 27 października 2022 r. był art. 16 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1). Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).
Dyrektor Gminnego Centrum Kultury i Sztuki w Trzebnicy nie jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p., lecz osobą prawną samorządu terytorialnego – art. 4 ust. 1 pkt 4) u.d.i.p. Status tego podmiotu jako samorządowej instytucji kultury będącej osobą prawną określa ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, której organizatorem jest Gmina Trzebnica, co wynika ze Statutu Gminnego Centrum Kultury i Sztuki (załącznik do uchwały nr XXIII/272/21 Rady Miejskiej w Trzebnicy z dnia 25 marca 2021 r., Dz.Urz. Woj.Doln.z 12 kwietnia 2021 r., poz. 1788, z dnia 29 listopada 2022 r., dostępna też w BIP organu). Uchwałą tą zmieniona została ponadto nazwa organu z dotychczasowego Gminnego Centrum Kultury i Sportu na Gminne Centrum Kultury i Sztuki. Są to fakty notoryjne.
Ze względu na granice sprawy wyznaczone wyrokiem NSA z dnia 12 lutego 2025 r. poza jej granicami pozostaje kwestia oceny statusu organu na gruncie przepisów u.d.i.p. oraz charakteru informacji. W wyroku WSA we Wrocławiu z 13 kwietnia 2023 r. za bezsporne uznał, że żądana przez skarżącego informacja stanowi niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., zaś GCKiS jest – co do zasady – podmiotem zobowiązanym do udostępnienia skarżącemu tej informacji publicznej. Ocena ta wiąże Sąd obecnie, również w zakresie podstawy prawnej wydania decyzji, tj. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., która nie była kwestionowana w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2023 r.
W tym stanie rzeczy, Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w zakresie spełnienia wymogów zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. w odniesieniu do zagadnienia: "czy wskazane we wniosku osoby pełnią funkcje publiczne czy też nie".
Na podstawie art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Mocą art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów uzasadnienia faktycznego, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca z dnia 10 listopada 2022 r.
Zagadnieniem spornym jest ustalenie, czy wskazani w pkt 7-4 wniosku skarżącego o informację publiczną, tj. S. H. i M. K., pełnią funkcje publiczne. Od tego ustalenia zależy bowiem zastosowanie przez organ ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.
Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji nie zostało zdefiniowane. Funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (wyroki NSA z 10 kwietnia 2015 r. I OSK 1108/14; z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, CBOSA). Jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Osobą taką będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej - jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest tu posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii. Użyte w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. na sferę publiczną. Zgodnie z wykładnią pojęcia "osoba pełniącą funkcje publiczne dokonaną w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30) sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Zaprzestanie pełnienia funkcji publicznej nie oznacza jednak, że informacje z okresu, gdy ta funkcja była pełniona, przestają podlegać udostępnieniu z ograniczeniem prywatności jednostki. Przeciwnie, wciąż będą one udostępniane osobom zainteresowanym, jednak tylko w tym relewantnym zakresie czasowym (wyroki NSA z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 742/13, z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, CBOSA).
Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. W świetle powyższego za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników podmiotów publicznych, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tzn. mają wpływ na sferę publiczną (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, CBOSA).
Osoby zajmujące inne stanowiska, które nie spełniają powyższych warunków, aby uznać je za związane z pełnieniem funkcji publicznych, mogą zostać objęte ograniczeniem dostępu do informacji publicznej, wynikającym z ich prawa do prywatności. Dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczna jest ocena tego, czy pracownik zatrudniony na danym stanowisku podejmuje decyzje w sprawach wydatkowania środków publicznych, czy jest odpowiedzialny za kierunek realizacji zadań publicznych, co pozwoli ustalić, czy jest osobą sprawującą funkcję publiczną, czy też związaną z pełnieniem takiej funkcji.
Ocena ta powinna być zawarta w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli zachodzi opisany przypadek ograniczenia prawa do informacji. Uzasadnienie takie powinno zawierać opis stanu faktycznego, z którego będzie wynikało, że konkretne osoby nie pełnią funkcji publicznych i jakie dowody potwierdzają to ustalenie. Dowody te powinny mieć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy.
Zadaniem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji jest wadliwe nie tylko wtedy, gdy nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, ale także wtedy, gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów – nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (wyrok NSA z 6 października 2020 r., I OSK 3235/18, CBOSA). Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli sądowej decyzji administracyjnych. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (wyrok NSA z 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94, CBOSA).
Przepis art. 107 § 3 K.p.a. nakazujący, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten określa standard uzasadniania decyzji organu wykonującego administrację i stanowi w szczególności przejaw realizacji zasady prawdy obiektywnej, przekonywania, budowy zaufania do organów administracji oraz praworządności. Od organu należy oczekiwać określonego standardu uzasadnienia, na mocy którego strona skarżąca będzie mogła ocenić jakie to postępowanie dowodowe zostało w sprawie przeprowadzone, jakie okoliczności były wzięte pod uwagę, jakie dowody dopuszczono, jak oceniono okoliczności, mające wynikać z przeprowadzonego postępowania dowodowego. Brak tych elementów w istocie uniemożliwia stronie skarżącej obronę swoich praw przed sądem, a sądowi przeprowadzenie skutecznej kontroli legalności tej decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z zasadą przekonywania uzasadnienie decyzji powinno stanowić uzewnętrznienie motywów kierujących organem przy podejmowaniu decyzji, powinno być pokazaniem rozumowania organu, a nie tylko wykazem zebranych faktów i norm (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r., sygn. II OSK 110/15, CBOSA).
Prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnego rozstrzygnięcia.
Do naruszenia art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, albo gdy pomimo formalnej poprawności jego treść nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.
Kluczowym dla stwierdzenia, czy podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej prawidłowo odmówił jej udostępnienia z uwagi na stwierdzenie, że osoby, których dotyczy żądana informacja publiczna nie pełnią funkcji publicznych i skutkiem tego, prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Obowiązkiem podmiotu obowiązanego jest zatem wykazanie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego osoby te nie pełnią funkcji publicznych, co oznacza nie tylko konieczność wyjaśnienia, co organ ten rozumie przez pełnienie funkcji publicznych, ale także odniesienie tego rozumienia do wnioskowanej informacji oraz innych okoliczności konkretnej sprawy. Okoliczności sprawy powinny być odzwierciedlone w aktach administracyjnych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ uzasadnienie faktyczne ograniczył do ustalenia, że osoby wskazane w pkt. 4-7 wniosku nie są uprawnione do podejmowania działań władczych, a jedynie do podejmowania działań wewnętrznych w ramach zespołu pracowników, do którego należą.
Z kolei w uzasadnienia decyzji z dnia 10 listopada 2022 r. w ramach uzasadnienia faktycznego wskazał, że żaden ze wskazanych w pkt 4-7 wniosku pracowników nie pełni funkcji publicznej. Zajmowane przez nich stanowiska nie mają związku ze sprawowaniem żadnych funkcji publicznych, wykonywanie pracy na tych stanowiskach nie jest związane z wydatkowaniem środków publicznych, osoby te nie dysponują w pełnomocnictwem do dokonywania takich czynności i nie posiadają jakichkolwiek uprawnień (obowiązków) związanych z wpływem na sytuację prawną GCKiS.
Ponadto do kręgu osób wskazanych w pkt 4-7 wniosku o informację publiczną organ wliczył osobę, której te pytania nie dotyczyły.
Ustalenia faktyczne organu zawarte w uzasadnieniu faktycznym decyzji są nieweryfikowalne w zakresie przyjętego przez organ ustalenia, że S. H. oraz M. K. nie pełnią funkcji publicznych. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy wskazane osoby - w okresie, którego dotyczy wniosek skarżącego – były lub są zatrudnione w GCKiS, na jakich stanowiskach, jak te stanowiska są umiejscowione w strukturze organizacyjnej organu oraz czy związane z nimi uprawnienia i obowiązki wpływają na podejmowanie decyzji dotyczących zadań lub majątku publicznego.
Rzetelne i znajdujące oparcie w dowodach ustalenia faktyczne decydują tymczasem o zasadności ograniczenia prawa do informacji, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na prywatność osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznej i która nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do prywatności.
Jak Sąd wskazał, ustalenia dotyczące braku statusu osoby pełniącej funkcje publiczne nie mogą być arbitralne, "gołosłowne", lecz muszą być przedstawione w uzasadnieniu faktycznym decyzji oraz mieć odzwierciedlenie w dowodach zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy. W przeciwnym razie stan faktyczny przyjęty w decyzji uchyla się kontroli legalności.
Tymczasem akta administracyjne potwierdzają wyłącznie jedno ustalenie organu, że S. H. oraz M. K. nie wyrazili zgody na udostępnienie informacji prawnie chronionych w zw. z wnioskiem skarżącego, na co wskazują zawarte w aktach administracyjnych ich oświadczenia z 10 listopada 2022 r.
Dyrektor GCKiS przedstawił wprawdzie argumentację co do rozumienia pojęcia pełnienie funkcji publicznych, lecz nie odniósł jej do okoliczności faktycznych sprawy, których w ogóle nie przedstawił w decyzji. Nie wynikają one też akt administracyjnych. Ocena dowodowa jest arbitralna, nie odnosi się do żadnych dowodów, żadne dowody nie zostały przywołane w uzasadnieniu. W rezultacie nie została poparta żadnymi dowodami. Organ nie odniósł się też do argumentacji przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a która wskazywała powody i dowody, że wskazane osoby pełnią funkcje publiczne.
W rezultacie organ nie ustalił w oparciu o konkretne dowody, dowodów tych nie powołał w uzasadnieniu faktycznym decyzji i nie włączył do akt administracyjnych i w konsekwencji nie wykazał, że ww. osoby to rzeczywiście osoby niepełniące funkcji publicznych. Nie pozwala to na kontrolę sądową, czy organ prawidłowo ustalił status tych osób w oparciu o dowody w sprawie i w konsekwencji, czy prawidłowo zakwalifikował je jako osoby niepełniące funkcji publicznych.
Organ równocześnie w uzasadnieniu decyzji nie potwierdził wprost, czy osoby te w ogóle były pracownikami zatrudnionymi w organie w okresie wskazanym we wniosku o informację publiczną i na stanowiskach, które przypisał im skarżący we wniosku o informację publiczną.
Trzeba podkreślić, że uzasadnienie faktyczne decyzji rozstrzygającej sprawę w pierwszej instancji jak i decyzji wydanej w wyniku odwołania lub wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy winno zawierać wskazanie, tj. ustalenie i wyjaśnienie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Tą podstawą faktyczną jest ustalony przez organ w toku postępowania stan faktyczny sprawy. Organ ma obowiązek zając stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Niedopuszczalne jest ogólnikowe powołanie się na cały materiał dowodowy, zamiast przytoczenia oznaczonych dowodów jako podstawy poszczególnych faktów (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Naukowe PWN 1992, str. 263).
Tym bardziej nieakceptowalne na gruncie art. 107 § 3 k.p.a. jest uzasadnienie faktyczne decyzji, które nie odwołuje się do żadnych dowodów, akta administracyjne również nie zawierają dowodów potwierdzających wnioski organu co do niepełnienia funkcji publicznych przez wskazane osoby.
Sąd nie uwzględnił wniosku organu o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zakresów czynności S. H. i M. K., załączonych do odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W zwrocie "dowody uzupełniające" chodzi o dowody z dokumentów, które nie były przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny może w toku uzupełniającego postępowania dowodowego dokonywać wyłącznie ustaleń, które mają wpływ na ocenę legalności aktu lub czynności. Nie mogą one natomiast prowadzić do nowego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy, gdyż w takim przypadku sąd administracyjny powinien uchylić zaskarżony akt lub czynność (wyrok WSA w Krakowie z 25 listopada 2019 r., I SA/Kr 955/19, CBOSA). Innymi słowy, celem wprowadzenia regulacji art. 106 § 3 p.p.s.a. nie było umożliwienie ponownego czy też uzupełniającego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, lecz pozwolenie na dokonanie przez sąd oceny pod względem zgodności z prawem. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, co przejawia się w badaniu, czy organ administracji ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego, nie może zasadniczo wykraczać poza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie (wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., I GSK 1288/18, CBOSA), na co wskazał NSA w wyroku z 12 lutego 2025 r., czym Sąd obecnie jest związany.
Mając na uwadze takie rozumienie zakresu stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. jednocześnie należy mieć na uwadze, że nie może to prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego – kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Znaczenie dla zaistnienia podstaw Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ma jest uzależnione od zaistnienia przesłanki niezbędności tego dowodu do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W orzecznictwie sądowym zwrot normatywny "niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości" jest różnie rozumiany. Istotne wątpliwości związane są z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z uzasadnieniem stanu faktycznego (wyrok NSA z 4 listopada 2005 r., I FSK 239/05, CBOSA). O istotnych wątpliwościach można mówić tylko wówczas, gdy niezbędne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne (wyrok NSA z 21.07.2006 r., I OSK 9/06, CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Nie oznacza to jednak, że w wyjątkowych sytuacjach zakresem postępowania dowodowego nie mogą być objęte okoliczności faktyczne sprawy. Już bowiem z samej istoty postępowania dowodowego wynika, że odnosi się ono do ustaleń faktycznych, a nie podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W związku z tym omawianą przesłankę dopuszczalności postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym należy rozumieć przez pryzmat rzeczowej właściwości sądu administracyjnego i jego ustrojowej funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Innymi słowy, dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia (por. B.Dauter [w:] B.Dauter, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie IX, WKP 2024, komentarz do art. 106).
W sprawie poddanej Sądowi ponownej kontroli legalności – z uwzględnieniem wytycznych NSA w wyroku z dnia 12 lutego 2025 r. oraz związania wykładnią prawa – przeprowadzenie dowodu uzupełniającego zakresu obowiązków, w dodatku przedstawionych przez organ jako nieuwierzytelnione kopie, nie jest uzasadnione, ponieważ sąd nie może dokonywać ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu. Organ nie uwzględnił tego dowodu w toku postępowania administracyjnego, nie powołał się na niego w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Oznacza to, że przedstawienie tego dowodu jedynego w sprawie, przenosi postępowanie dowodowe na etap postępowania sądowego w całości, co nie mieści się w zakresie art. 106 § 3 p.p.s.a. Prowadzi też do niedopuszczalnego zastąpienia organu w realizacji obowiązków procesowych.
Obowiązkiem organu w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego w odniesieniu do spornych pkt 4-7 było wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów i dowodów, które je potwierdzają. Obowiązku tego organ nie wykonał, a na etapie sądowej kontroli legalności zamierzał kontynuować postępowanie dowodowe prowadzące do ustalenia faktów istotnych w sprawie, co jest niedopuszczalne.
W konsekwencji, nie wiadomo, czy osoby wskazane we wniosku skarżącego to rzeczywiście pracownicy organu w okresie, którego dotyczy ten wniosek i czy zajmowały one w tym okresie stanowiska wskazane przez skarżącego, a także czy pełniły one funkcje publiczne lub ich nie pełniły. Wnioskowane dowody uzupełniające nie przyczyniłyby się do wyjaśnienia tych kwestii, skoro są to wyłącznie zakresy czynności. Trzeba też zauważyć, że kserokopia dokumentu nie jest dokumentem, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dokumentem może być oryginał lub jego uwierzytelniona kopia. Nie było przeszkód, by organ taki dokument przedstawił Sądowi, zwłaszcza że był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i miał możliwość okazania oryginału podczas rozprawy, z czego nie skorzystał.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy w granicach wyznaczonych wyrokiem NSA z 12 lutego 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec naruszenia art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 11 oraz art. 77 k.p.a. Uchyleniu poddał wyłącznie zaskarżoną decyzję, ponieważ została ona wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, a organ może naprawić stwierdzoną wadliwość uzasadnienia decyzji i poprzedzającego ją postępowania dowodowego bez narażenia na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wynikiem tego może być też odmienna od przyjętej w zaskarżonej decyzji ocena i uwzględnienie wniosku skarżącego właśnie w rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącego.
W ponownym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, ustali i wskaże fakty, na podstawie których ustalił stan faktyczny sprawy, wskaże dowody, na których się oparł podejmując rozstrzygnięcie w sprawie – stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a.