IV SA/Wr 743/23

IV SA/Wr 743/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Gabriel Węgrzyn
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 15
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. Ś. na czynność Burmistrza Gminy Trzebnica z dnia 20 października 2023 r. nr UDIP.1431.208.2023 w przedmiocie wyznaczenia wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Burmistrza Gminy Trzebnica na rzecz skarżącego K. Ś. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest akt Burmistrza Gminy Trzebnica z dnia 23 maja 2023 r., ustalający K. Ś. opłatę za udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 6 października 2023 r.
Jak wynikało z akt sprawy wskazanym wnioskiem Strona zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej. Powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Wnioskowała o udzielenie odpowiedzi i udostępnienie kserokopii dokumentów (lub ich skanów) na podany w piśmie adres email w zakresie: 1) decyzji administracyjnych wydanych przez pana K. K. w latach 2021 – 2023; 2) pełnomocnictw oraz upoważnień udzielonych przez Burmistrza Gminy Trzebnica panu K. K. w latach 2021 – 2023; 3) decyzji administracyjnych wydanych przez pana D. B. w latach 2021 – 2023; 4) umów podpisanych przez pana d. B. w latach 2021 – 2023, a które zostały zawarte przez Gminę Trzebnica; 5) pełnomocnictw oraz upoważnień udzielonych przez Burmistrza Gminy Trzebnica panu D. B. w latach 2021 – 2023.
W odpowiedzi z dnia 20 października 2023 r. organ odnosząc się do pkt 3, 4 i 5 wniosku poinformował, że żądane informacje stanową informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 1 u.d.i.p. Wyjaśniał, że nie posiada gotowego zestawienia żądanych informacji, jej przygotowanie wymaga opracowania dużej ilości informacji prostych znajdujących się w różnych wydziałach urzędu. Nadto jej przygotowanie generuje dodatkowe koszty po stronie organu związane ze wskazanym sposobem udostępnienia informacji – art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. W związku z tym powstał obowiązek pobrania opłaty w wysokości (odpowiednio za wnioski ujęte w pkt od 3 do 5) 1.214 zł; 956,40 zł; 1147 zł - odpowiadającej kosztom przygotowania kserokopii (ilość dokumentów – odpowiednio – 2024; 1594; 1913 x 0.60 zł za kserokopię jednej strony). Nadto organ poinformował, że w dniu 20 października 2023 r. dokonał rozeznania rynku lokalnego dotyczącego usług kserograficznych, z którego dodatkowo wynika, że koszty przygotowania dokumentacji wyniosłyby (odpowiednio) 2024 zł, 1594 zł, 1913 zł (ilość zeskanowanych dokumentów x 1,00 zł za skanowanie jednej strony). Dalej organ wskazał, że w terminie 14 dni od dnia doręczenia powiadomienia może dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia żądanej informacji, np. do wglądu. W tym też terminie wezwał Skarżącego do wskazania, że uzyskanie żądanych informacji (pkt od 3 do 5) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie poinformował, że realizacja wniosku nie jest możliwa w terminie 14 dni z uwagi na konieczność realizacji przez organ bieżących spraw, przy dużym obciążeniu pracą. Zaznaczał, że procedowany wniosek jest jednym z wielu kierowanych w ostatnim czasie do organu, a jego realizacja z uwagi na szeroki zakres wymaga podjęcia działań organizacyjnych i biurowych angażujących wielu pracowników. Wobec tego wyznaczył termin rozpoznania wniosku na dzień 6 grudnia 2023 r.
Pismem z dnia 2 listopada 2023 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie, Skarżący wskazał na art. 12 ust. 2 u.d.i.p. i obowiązki organu w zakresie sposobu udostępnienia informacji publicznej oraz podany we wniosku sposób jej uzyskania, zaznaczając, że pozostawił organowi wybór korzystnego i najmniej absorbującego sposobu. Przypomniał, że zasadą jest bezpłatne udostępnienie informacji publicznej oraz zdefiniował pojęcie "kosztów dodatkowych" użyte w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., zaznaczając, że skanowanie i kopiowanie nie wykracza poza koszty normalnego funkcjonowania urzędu. Zwracał uwagę, że korzystanie z usług podmiotów zewnętrznych świadczy o niegospodarności, zwłaszcza, że organ dysponuje wydzieloną komórką specjalizującą się w załatwianiu spraw z zakresu ustawy dostępowej, organ dysponuje także odpowiednim sprzętem umożliwiającym realizację wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych negował możliwość uzależnienia udostępnienia informacji od uiszczenia opłaty, skoro powoduje ono jedynie przesunięcie terminu udostępnienia informacji. Przypomniał tryb postępowania w przypadku uznania konieczności wniesienia opłaty, zaznaczając, że informacja winna zostać udostępniona w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, zatem przedłużenie terminu do udostępnienia informacji do dnia 6 grudnia 2023 r. nie ma uzasadnienia prawnego. Powołał się na wcześniejsze, także obszerne wnioski, które nie wymagały opłaty. Zaznaczył, że nie zmienia formy udostępnienia informacji, skany mogą być mu wysłane drogą elektroniczną na podany adres bez konieczności nagrywania na nośnik, kwestionował nałożenie na niego obowiązku zapłaty kosztów wzywając organ do udostępnienia informacji w terminie 14 dni. Działanie organu uznał, za obstrukcyjne, uniemożliwiające mu realizację praw, w tym także wynikających z wykonywania mandatu radnego miejskiego, tym bardziej, że wniosek dotyczył spraw istotnych dla lokalnej społeczności, związanych z gospodarowaniem mieniem publicznym. W dalszych wywodach Strona negowała stanowisko organu, że żądane informacje mają charakter przetworzony. Niezależnie od tego uznawała, że jako radny miejski działa dla dobra ogółu, co wyklucza dopuszczalność wzywania go do wykazania okoliczności wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na poparcie swych racji odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz okoliczności sprawy, w tym zakresu przedmiotowego żądanych danych i ich znaczenia dla społecznej kontroli organu gminnego.
W skardze złożonej w dniu 17 listopada 2023 r. Skarżący zarzucał naruszenie: art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi on normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, co stanowiło faktyczne ograniczenie tego prawa; art. 7 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że zasadą jest bezpłatność dostępu do informacji publicznej "poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty za dostęp do informacji publicznej, gdyż nie mającej charakteru wyjątku od zasady"; art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do nałożenia opłaty za dostęp do informacji publicznej, poprzez nieuzasadnione nałożenie opłaty spowodowane niewystąpieniem dodatkowych kosztów, o których stanowi ten przepis.
Strona wnioskowała o uchylenie opłaty wyrażonej w piśmie z dnia 20 października 2023 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący opisał przebieg zdarzeń stwierdzając, że do dnia wniesienia skargi organ nie odpowiedział na pismo Strony, nie przesłał także żądanych dokumentów. W dalszych wywodach Skarżący uzasadniał dopuszczalność skargi na akt z dnia 20 października 2023 r. ustalający wysokość opłaty ustalonej w trybie art. 15 u.d.i.p., odwołując się do poglądów orzecznictwa i piśmiennictwa.
Odnosząc się do treści samego aktu zwracał uwagę na konstytucyjny obowiązek wskazanych ustawowo organów (w tym organu w tej sprawie) udostępniania informacji publicznej. Podkreślał, że zasadą jest nieodpłatność udostępnienia informacji (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.), co łączy się z obowiązkiem właściwej organizacji pracy i podjęcia działań w celu urzeczywistniania ww. zasady, od której wyjątki nie mogą być traktowane rozszerzająco. Odstępstwo od tej zasady winno mieć charakter wyjątkowy i wynikać ze specyfiki i formy żądanych informacji, gdy odbiega ona od standardów. Takim wyjątkiem nie jest udostępnienie informacji drogą email, zapisania informacji w formie skanów, płyt CD, czy kserokopii.
W opinii Skarżącego wyznaczenie opłat w tej sprawie nie było konieczne, gdyż zgodnie z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. opłata ma dotyczyć dodatkowych kosztów. W tej sprawie organ nie wykazał aby udostępnienie informacji w formie elektronicznej (skany) lub kopie dokumentów powodowało konieczność ponoszenia dodatkowych, niewspółmiernych kosztów. Dla Skarżącego nie jest zrozumiałe to, że forma elektroniczna była droższa od kserokopii. Skarżący nie rozumie także, że z jednej strony uznaje się jego prawo do informacji, nalicza opłaty, a z drugiej domaga się od niego wykazania prawa do informacji przetworzonej.
W opinii Strony udostępnienie informacji poprzez email nie wiąże się ze zużyciem materiałów technicznych, nie sposób uznać, że wiąże to dodatkowe koszty. Dla Skarżącego wskazane przez organ koszty skanowania (1 zł za stronę) są niewspółmierne, zaś organ ich nie wyjaśnił, nie przedstawił tzw. badania rynku, na którym oparł swoje żądanie. Zauważał, że kilka miesięcy wcześniej organ wycenił koszt skanów na 3 zł za stronę (sprawa była następnie badana przez Sąd – sygn. akt IV SA/Wr 409/23). Takie działanie oceniał jako próbę zastraszania i zniechęcania do składania wniosków. W opinii Skarżącego zlecanie skanowania dokumentów jest oczywiście niepotrzebne. Skarżący powołując się na przesłanki wynikające z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadę nieodpłatności dostępu do informacji publicznej zwracał uwagę na konieczność indywidualnej oceny każdej sprawy (wniosku o informację) w aspekcie żądania kosztów związanych ze sporządzeniem informacji. Nadto rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 15 u.d.i.p. ma charakter uznaniowy, o czym przekonuje brzmienie samego przepisu. Przy ocenie "dodatkowych kosztów" związanych ze sposobem udostępnienia informacji poza powołanymi zasadami, w tym konstytucyjnym prawem do informacji publicznej, należy wziąć pod uwagę także zapis art. 12 u.d.i.p. zobowiązujący adresata wniosku do umożliwienia kopiowania, wydruku informacji publicznej lub przeniesienia jej na odpowiedni nośnik. Udostępnienie informacji publicznej nie jest świadczeniem usług ani automatycznym prawem do zlecenia tych usług, ale podstawą funkcjonowania podmiotów zobowiązanych.
Skarżący podkreślał, że organ, który dysponuje nowoczesnymi urządzeniami do kopiowania i skanowania, nagrywania płyt CD, wiedzą i umiejętnością wysyłania skompresowanych plików chce generować dodatkowe koszty związane z udostępnieniem informacji poprzez korzystanie z usług firm zewnętrznych, z czym Strona się nie godzi, zwracając również uwagę na zasadę ochrony danych wrażliwych i osobowych. Działanie organu odczytuje jako zniechęcanie do realizacji mandatu radnego i występowania o informacje publiczną. W opinii Strony wskazywane przez organ badanie rynku jest pozorne i nierzeczywiste. Strona zauważała, że wcześniej otrzymywała liczne dokumenty w postaci skanów. Skarżący wskazywał, że nie widzi powodów, dla których organ tym razem zmienia zdanie, chcąc zlecać wykonanie kopii podmiotowi zewnętrznemu. Skarżący zwracał także uwagę, że opłata, której domaga się organ winna odpowiadać faktycznie poniesionym kosztom, nie może prowadzić do osiągania dodatkowych wpływów ani zawierć w sobie zysku przedsiębiorcy.
W dalszych uwagach Strona wskazała na zasady postępowania uznając, że po wezwaniu do opłaty w terminie 14 dni organ winien udostępnić informację, co skutkuje tym, że dalsze wezwania są bezpodstawne, gdyż Strona powinna otrzymać informacje do dnia 3 listopada 2023 r., a do tej pory ich nie uzyskała. Końcowo Skarżący poddawał w wątpliwość aby organ nie posiadał odpowiedniego zaplecza technicznego do sporządzenia informacji, a działania organu oceniał jako złośliwe i zniechęcające do występowania o informację publiczną. Końcowo Strona przywołała orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 409/23 i IV SA/Wr 633/22 stwierdzając, że w świetle zwartych tam wskazań działanie organu jawi się jako stałe i świadome ignorowanie stanu faktycznego, w którym organ powinien zaprzestać tego typu praktyk. Do skargi Strona załączyła pismo potwierdzające brak naliczania opłat przy poprzednich, także obszernych, wnioskach Strony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał okoliczności faktyczne sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że koszty udostępnienia informacji publicznej mogą być dwojakiego rodzaju - osobowe i materiałowe. Pierwsze związane są z pracą 22 pracowników organu, którzy musieli podjąć czynności polegające na przeanalizowaniu ok 45 tys. dokumentów zlokalizowanych w 22 różnych wydziałach urzędu oraz ich wyselekcjonowaniu. Organ zaznaczał, że nie dysponuje oprogramowaniem komputerowym umożliwiającym w prosty sposób wyszukania żądanych dokumentów, jak również nie prowadzi rejestru tych dokumentów. Następnie konieczne jest ich ewentualne zanonimizowanie. Czynności te zajęły pracownikom łącznie 66 godzin roboczych. Wobec tego koszty osobowe obejmują 22 pracowników, z których każdy musiałby poświęcić 3 godziny robocze na wyszukanie informacji i jej przygotowanie. Koszt jednej godziny pracy pracownika to 14,77 netto. Tym samym koszty osobowe wyniosłyby 974 zł. Kosztami tymi nie obciążono Skarżącego, gdyż pracownicy wykonywali niezbędne czynności w ramach zwykłego czasu pracy, a zatem koszty te nie stanowią ponadstandardowych. Koszty materiałowe – skanowania lub kserowania dokumentacji. W piśmie z dnia 20 października 2023 r. organ poinformował Skarżącego, że nie dysponuje kserokopiami i skanami dokumentów, zatem musi zlecić podmiotowi zewnętrznemu ich przygotowanie. Przeprowadzone rozeznanie rynku lokalnego w zakresie usług biurowych wykazało, że koszt kserowania jest tańszy, choć nadal wynosi 3.318,60 zł i jako ponadstandardowy winien obciążać Stronę. Zlecenie usługi firmie zewnętrznej jest dla Strony korzystniejsze, gdyż nie obejmuje kosztów osobowych. Nadto taka konieczność wynika również z tego, że w okresie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 20 października 2023 r. organ został "zasypany" wieloma wnioskami (łącznie 212), sam Skarżący złożył ich 25, przy czym były one obszerne. Ta aktywność paraliżuje pracę organu, a urządzenia zamiast służyć bieżącej pracy urzędu są wykorzystywane do przygotowania odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej. To wymusza zlecenie przygotowania wniosków firmie zewnętrznej. Końcowo zaznaczał, że Skarżący ze względu na miejsce zamieszkania i regularną obecność w siedzibie organu ma możliwość zapoznania się z dokumentami na miejscu, a mimo wszystko notorycznie obciąża pracowników organu. Wobec tego powinien ponieść koszty, które generuje swoim działaniem. Nie są to koszty związane z normalnym funkcjonowaniem organu, służące dobru publicznemu ale koszty służące wyłącznie interesowi Skarżącego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Stosownie do art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Do takich aktów - co wynika z poglądów doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego - należy niewątpliwie zaliczyć powiadomienie o ustaleniu wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej, które wydawane jest na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. Akt taki - stwierdzający obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalający jej wysokość, a więc nakładający skonkretyzowane zobowiązanie o charakterze finansowym - stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż wpływa w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie III, WK 2016; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 459/07; wyrok w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 637/13; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Zatem wywód Skarżącego przedstawiony w uzasadnieniu skargi, a odnoszący się do możliwości zaskarżenia aktu ustalającego wysokość dodatkowych kosztów związany ze sposobem udostępnienia lub przekształcenia żądanej informacji, ocenić trzeba jako zasadny. Tym samym na podstawie przywołanych na wstępie regulacji pismo organu z dnia 20 października 2023 r. ustalające Skarżącemu opłatę w trybie art. 15 ust. 1 u.d.i.p. należy uznać, za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zawiera ono wskazanie kwoty jaką obciążany jest Skarżący, jest adresowane do Strony, zawiera podpis uprawnionej osoby i zobowiązanie Skarżącego do zapłaty rzeczonej sumy. Nadto wskazuje podstawę prawną na mocy, której na Stronę nakładany jest obowiązek zapłaty spornych kosztów, wskazuje przyczynę powstania kosztów (z czym są one związane).
Badając legalność zaskarżonego aktu trzeba wskazać, że narusza on przepisy prawa i to w stopniu warunkującym jego uchylenie. W opinii Sądu słusznie wywodzi Skarżący, że organ nie wykazał i nie uzasadnił we właściwy sposób konieczności poniesienia "dodatkowych kosztów" w opisanej kwocie, związanych ze we wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji publicznej. Tym samym zaskarżony akt narusza art. 15 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.i.p.
Problematyka będąca istotą rozpoznawanego obecnie sporu była już analizowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W wyroku z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 409/23 (dostępny w CBOSA) dotyczącym stron aktualnego postępowania Sąd odniósł się do wykładni przepisów art. 7 ust. 2 i art. 15 u.d.i.p. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela zwartą tam ocenę prawną. Zgodnie bowiem z art. 15 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust.1). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust.2).
Przywołany przepis stanowi wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Takie jego ukształtowanie, jako wyjątku od zasady, wymusza obowiązek ścisłej wykładni art. 15 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie jest przyjmowane, że regulacja art. 15 u.d.i.p. oznacza, że pobieranie opłaty przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 ww. ustawy) i musi być tłumaczony według wykładni zwężającej treść przepisu. Prawo do pobierania opłaty może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. Chodzi tu więc o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 437/21, dostępny w CBOSA). Z przywołanego zapisu wynika, że opłata musi być odnoszona nie do faktu udostępnienia informacji, która jest bezpłatna, lecz z tytułu dodatkowych kosztów związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Opłata, która może zostać pobrana od wnioskodawcy, ma odpowiadać wyłącznie poniesionym kosztom o charakterze dodatkowym, wykraczającym poza normalne koszty rzeczowe lub osobowe.
Z treści analizowanego przepisu art. 15 u.d.i.p. wynika, że chodzi w nim o "dodatkowe koszty", co oznacza, że winny być one generowane ponad obowiązki i możliwości danego podmiotu. Organ winien zatem starannie rozważyć, czy nałożyć wskazane koszty. Zgodnie z orzecznictwem treść aktu stwierdzającego obowiązek uiszczenia opłaty za poniesione przez organ koszty związane z udostępnieniem żądanej informacji publicznej, musi w sposób wyczerpujący i klarowny wykazywać zasadność i realność poniesionych kosztów, tj. wskazywać, że określona tym aktem kwota opłaty znajduje należyte (przekonujące) uzasadnienie w okolicznościach sprawy, wskazujących - z jednej strony - na rzeczywiste poniesienie przez organ określonych kosztów, a - z drugiej strony - na konieczność dokonania przez organ takich czynności generujących określone wydatki, które można w okolicznościach danej sprawy uznać za "dodatkowe koszty" poniesione w związku z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jako "dodatkowe koszty" udostępnienia informacji należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku i wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 159-160). Innymi słowy kosztem dodatkowym związanym z udostępnieniem informacji publicznej jest wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów pracowniczych organu, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji.
Wydatkami tym mogą być, jak słusznie dostrzega organ w odpowiedzi na skargę, koszty osobowe (koszty pracy) lub koszty rzeczowe (wartość materiałów lub też nośników informacji), rzeczywiście (faktycznie) poniesione w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji publicznej, wykraczające poza normalne (zwykłe) koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, które wynikają z postawionych przed nim zadań. Dotyczy to w szczególności takich sytuacji, które generują koszty wynikające z niestandardowych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w szczególności z obszernych zakresowo żądań, które są kierowane do podmiotów niebędących stricte organami administracji publicznej, lecz innych podmiotów zobowiązanych, zarządzających publicznym majątkiem czy wykonujących zadania publiczne, gdyż w takim przypadku może dochodzić do zaburzenia zwyczajowej proporcji pomiędzy normalnymi zadaniami podmiotów zobowiązanych a zadaniami związanymi z udostępnianiem informacji publicznej, co generuje po stronie tych podmiotów dodatkowe, niestandardowe koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit.; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 662/16; z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 437/21; z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 77/22, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
Jeżeli chodzi o koszty osobowe, to zarówno w doktrynie jaki i w orzecznictwie akcentuje się, że koszty pracy mogą być brane pod uwagę jednakże wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami pracy. Żaden bowiem przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli jednak wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalne działanie pracownika w ramach wykonywania swoich obowiązków. Koszty osobowe (koszty pracy) mogą być zatem traktowane jako dodatkowe koszty w rozumieniu art. 15 ust. 1 u.d.i.p. tylko wówczas, jeżeli konieczność (potrzeba) zatrudnienia dodatkowej osoby do udzielenia informacji lub zapłacenia za nadgodziny pracownikowi wynika z realizacji wskazanych we wniosku szczególnej formy lub sposobu jej udostępnienia (por. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 547/18 oraz z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 923/21, orzeczenia dostępne w CBOSA). Ponadto czynności związane z udzieleniem informacji publicznej winny być w pierwszym rzędzie wykonywane w normalnym czasie pracy, jako jedno z podstawowych zadań organu (podmiotu wykonującego zadania publiczne), wynikające wprost z art. 61 Konstytucji RP. Przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi bowiem podstawy prawnej do wykonywania czynności związanych z udostępnianiem informacji publicznej jako "czynności dodatkowych" w stosunku do normalnych zadań organu. Jednocześnie zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. musi uwzględniać konieczność takiej organizacji funkcjonowania swoich jednostek pomocniczych, aby zapewnić właściwą realizację obowiązku udostępniania informacji publicznej, a obciążenie opłatą może nastąpić jedynie w przypadku, gdy są to koszty wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania organu, przy czym opłata ta ma być równa poniesionym kosztom. Chodzi (...) o koszty rzeczywiste, realne, faktycznie ponoszone przez organ w związku z określonym sposobem udostępnienia informacji. Koszty te z natury rzeczy mogą być różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 177/21, dostępny w CBOSA).
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy przede wszystkim istotne jest wskazanie, że przepis art. 15 ust. 1 u.d.i.p. dopuszcza możliwość pobrania kosztów sporządzenia informacji zgodnie z żądaniem strony, co oznacza, że organ ma swobodę domagania się ww. kosztów. Ta uznaniowość niesie za sobą obowiązek dokładnego uzasadnienia żądania od strony kosztów, z wyjaśnieniem podstawy prawnej, sposobu naliczania kosztów. Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ustalając zatem wnioskodawcy opłatę, obowiązany jest starannie rozważyć, czy w konkretnym przypadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom.
Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że ustalając Stronie w piśmie z dnia 20 października 2023 r. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 października 2023 r. organ ograniczył się do arytmetycznego zabiegu polegającego na pomnożeniu ilości stron będących odpowiednikiem dokumentów mających podlegać udostępnieniu przez kwotę 0,60 zł oraz 1 zł (w przypadku skanowania). Przedstawione w tym piśmie operacje arytmetyczne organ opatrzył adnotacją, że cena kserokopii/skanu jednej strony dokumentu została ustalona na podstawie rozeznania rynku lokalnego w dniu 20 października 2023 r. Przy czym organ dokonał wyboru korzystniejszego dla Strony rozwiązania, przyjmując niższą kwotę opłaty – za kserokopię. Tak ustalona opłata mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu w istocie rzeczy nie poddaje się kontroli Sądu, albowiem w piśmie z dnia 20 października 2023 r. organ nie zwarł zawarł żadnej dodatkowej argumentacji, która wspierałaby jego stanowisko co do tego, że koszty poniesione przez organ w związku z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek z dnia 6 października 2023 r. przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu. W treści powoływanego pisma organ odnosi się do wykazania, że żądana informacja ma charakter przetworzony i wymaga opracowania dużej ilości informacji prostych, podaje także liczbę stron dokumentów, których udostępnienia oczekuje Skarżący. Bardziej szczegółową informację w tym zakresie organ przedstawił dopiero w odpowiedzi skargę, co - rzecz jasna - jest działaniem spóźnionym.
Stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę koncentruje się na wyliczeniu średniej stawki godzinowej pracownika urzędu oraz odniesieniu tego wyliczenia do ilości godzin i ilości 22 pracowników zaangażowanych w udzielenie informacji publicznej podczas gdy w piśmie z dnia 20 października 2023 r. organ odwołuje się wyłącznie do wyników rozeznania rynku lokalnego z tego dnia tłumacząc, ze na podstawie tego rozeznania została ustalona cena kserokopii jednej strony (na poziomie 0,60 zł), a skanu – 1 zł. Warto w tym miejscu wskazać, że przygotowanie kopii dokumentów lub przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik elektroniczny może generować dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób może łączyć się z ponoszeniem opłat, niemniej jednak obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie, że koszty udostępnienia informacji publicznej przekraczają normalne koszty funkcjonowania organu, nadto również w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. W kontekście rozważanego zagadnienia powstałego na gruncie art. 15 u.d.i.p. odnotowania wymaga, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej z racji nałożonych ustawą obowiązków z zakresu informacji publicznej powinien zapewnić właściwą realizację wniosków składanych w tym zakresie. Szczególnie restrykcyjnie musi być to oceniane w sytuacji, gdy adresatem są organy władzy publicznej wyposażone w odpowiednie zaplecze techniczne i osobowe. Uzasadnienie odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 7 ust. 2 u.d.i.p. winno być w tym przypadku badane niezwykle wnikliwie, obejmuje to również uzasadnienie wskazujące na konieczność posiłkowania się usługami zewnętrznymi. W opinii Sądu takie postępowanie miałby rację bytu gdyby dany organ nie dysponował stosownym zapleczem umożliwiającym realizację wniosku w sposób podany przez wnioskodawcę. W innych przypadkach takie działanie organu zasadniczo należałoby wykluczyć, co oznacza, że organ winien skorzystać z posiadanych zasobów odpowiednio kalkulując wartość przyjętego sposobu udostępnienia informacji, np. wskazane koszty osobowe, czy materiałowe np. koszt zużytego papieru, czy tonerów w odpowiednim zakresie. Ma to uzasadnienie w tym, że korzystanie z usług zewnętrznych wiąże się z ponoszeniem opłat skalkulowanych nie na podstawie rzeczywistych kosztów ale uwzgledniających zysk przedsiębiorcy, koszty utrzymania zakładu itd. Wydaje się, że w przypadku dostępnych i będących w posiadaniu organu środków technicznych korzystanie z usług podmiotów zewnętrznych (w odniesieniu do wskazanych podmiotów) jest wyłączone.
W rozpoznawanej sprawie organ nie przedstawił opisywanej przez Sąd kalkulacji kosztów, tym samym nie wykazał, że mają że charakter dodatkowy. Nie przedstawił też wzmiankowanej informacji odnoszącej się do badania rynku. Powszechnie znanym zjawiskiem jest fakt obniżania ceny za 1 stronę kserokopii w sytuacji, gdy ilość zleconych do wykonania stron jest znacząca. Takich okoliczności w sprawie nie wskazano, nie wykazano także uzasadnionych powodów sięgnięcia po pomoc firm zewnętrznych, zwłaszcza, że Skarżący treści skargi i pisma z dnia 2 listopada 2023 r. wykazywał, że organ dysponuje odpowiednim zapleczem technicznym. Te okoliczności powodują, że w sprawie nie wykazano aby ponoszone przez organ wydatki (we wskazanej wysokości) stanowiły dodatkowe koszty związane ze wskazanym sposobem udostępnienia informacji publicznej. Rację ma także Strona, że niezrozumiała jest argumentacja wskazująca na wyższy koszt skanu dokumentu niż jego kserokopii, tych wątpliwości nie rozwiewa odwołanie się do rzeczonej analizy rynku. Także i w tym przypadku konieczne byłoby wskazanie powodów odstąpienia od realizacji wniosku przez organ zobowiązany do tego ustawowo.
Odnosząc się do dalszej argumentacji skargi podnoszącej naruszenie terminów rozpoznania wniosku Skarżącego oraz sprzeczności argumentacji organu zawartej w zaskarżonym akcie trzeba wskazać, że przedmiot kontroli Sądu obejmował prawidłowość stanowiska organu w zakresie ustalenia opłaty w trybie art. 15 u.d.i.p. Wszelkie inne zarzuty dotyczące postępowania organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej pozostają poza zakresem tej sprawy i mogą być zgłaszane w odrębnych postępowaniach.
W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżony akt naruszał powołane przepisy Sąd na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.