IV SA/Wr 713/05

IV SA/Wr 713/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Wanda Wiatkowska-Ilków /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (sprawozdawca), Asesor WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Aleksandra Rygielska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom I. stwierdza nieważność § 1, § 2, § 3, § 4 ust. 1, § 5, § 7, § 8 ust. 5-8, § 9 ust. 1-3, § 10, § 11, § 12, § 14, § 15, § 16 ust. 2, § 17, § 18, § 19 ust. 2-6 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w J. G. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego
Uzasadnienie
Wojewoda D. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591- z późn. zm.) jako organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 2, § 3, § 4 ust. 1, § 5, § 7, § 8 ust. 5-8, § 9 ust. 1-3, § 10-11, § 12, § 14-15, § 16 ust. 2, § 17-18, § 19 ust. 2-6 uchwały nr [...]r. Rady Miejskiej J. G. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom zamieszkałym na terenie miasta J. G.
Uzasadniając skargę, twierdził, że Rada Miejska podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...]r. w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom zamieszkałym na terenie miasta J. G. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...]r., przekazana przez Prezydenta Miasta pismem nr [...].
Akt ten podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.).
Według skarżącego w § 1 przedmiotowej uchwały Rada Miejska ustanowiła normatywne definicje pojęć używanych w uchwale. Wśród definiowanych zwrotów znalazły się takie jak: uczeń, szkoła, rodzice, stypendium, zasiłek, pomoc socjalna. W przekonaniu organu nadzoru, Rada przekroczyła ustawowe kompetencje, bowiem definiowane określenia są używane w ustawie.
Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym i Rady Miejskiej musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podejmowane przez Radę akty można podzielić na dwie grupy: akty kierownictwa wewnętrznego oraz akty prawa miejscowego. Te pierwsze mogą mieć oparcie w normach wyznaczających jedynie zadanie. Natomiast akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej - art. 94 Konstytucji.
Realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Według skarżącego na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): który wyraził między innymi pogląd zakazu domniemania kompetencji prawodawczych, zakazu wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcy wyprowadzenia kompetencji w drodze analogii.
Dodatkowo wskazał, na przepisy w sprawie zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z § 146 rozporządzenia "1. w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. 2. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym". Natomiast jak wynika z § 147 ust. 1, jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu niewolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. I wreszcie w świetle § 149 rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.
W ocenie organu nadzoru nie budzi wątpliwości, iż Rada w sposób ewidentny przekroczyła zakres kompetencji. Wszystkie wymienione zwroty są używane przez ustawę, a niektóre z nich definiowane przez ustawę, (np. uczeń, szkoła, wychowanek, słuchacz). Pojęciem "rodzice" posługuje się np. art. 90o ust. 1 ustawy o systemie oświaty.
2. Mocą § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła: "Pomoc socjalna przysługuje uczniom stale zameldowanym na terenie Miasta J. G. Zgodnie z ust. 2 "W uzasadnionych przypadkach, pomoc socjalna może być udzielana uczniom mieszkającym i pobierającym naukę na terenie Miasta J. G., posiadającym czasowe zameldowanie w J. G.". Powyższym zapisem Rada wprowadziła sposób ustalania faktu zamieszkiwania na terenie Miasta J. G. Jednocześnie Rada zmodyfikowała jedno z ustawowo określonych kryteriów - zamieszkanie na terenie danej gminy, uzasadniających ubieganie się pomoc materialna o charakterze socjalnym, zakres podmiotów, które mogą ubiegać się o pomoc materialną o charakterze socjalnym, wprowadzając warunek zameldowania na pobyt stały na terenie Miasta.
Ustawodawca do art. 30b ust. 3 i 4 ustawy określił zakres podmiotów, które mogą ubiegać się o pomoc materialną o charakterze socjalnym. Ponadto w art. 90f ustawodawca zobowiązał radę gminy do uchwalenia regulaminu pomocy materialnej o charakterze socjalnym. Artykuł ten zawiera otwarty katalog elementów składowych regulaminu, stanowiąc jednocześnie jego obligatoryjny zakres przedmiotowy. Oznacza to, że oprócz wskazanych w tym artykule elementów, możliwe jest również uregulowanie dodatkowych kwestii. Jednakże należy zauważyć, iż nie mogą być to kwestie, które określił już ustawodawca w ustawie oraz kwestie, które wykraczają pozą upoważnienie ustawowe.
Zdaniem organu nadzoru, zapis § 2 przedmiotowej uchwały został wydany bez podstawy prawnej. Ustawodawca posługuje się zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i ustawie o systemie oświaty pojęciem zamieszkania. Rada nie może modyfikować brzmienia przepisów. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Artykuł. 9 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jednolity. Dz. U. z 2003 r. Nr 159 poz. 1547) wprost odsyła do przepisów kodeksu cywilnego: "Przy ustalaniu faktu stałego zamieszkania dla potrzeb niniejszej ustawy stosuje się przepisy kodeksu cywilnego".
Artykuł 25 ustawy Kodeks cywilny przewiduje, że ,,miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu". Nie mówi się tu o zameldowaniu, czyli urzędowym poświadczeniu (zarejestrowaniu) pobytu w określonej miejscowości, ale o faktycznym przebywaniu w określonej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. "Miejsce zamieszkania" jest pojęciem prawnym z zakresu prawa cywilnego, używając je dokonuje się m. in. indywidualizacji określonej osoby fizycznej. Dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, a więc w rozumieniu cytowanego przepisu, konieczne jest ustalenie występowania łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 czerwca 1983 r. (sygn. akt II UR 4/84 , OSP 12/84, poz. 265) stwierdził, że nie stanowi o miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 występowanie tylko jednej przesłanki, polegającej na samym tylko zamieszkiwaniu w sensie fizycznym, jednakże bez zamiaru stałego pobytu, chociażby zamieszkiwanie trwało przez dłuższy czas (np. w związku z wykonywaniem pracy czy też studiowaniem w innej miejscowości).
Zameldowanie na pobyt stały nie wystarczy samo przez się do przyjęcia zamieszkiwania w rozumieniu art. 25. Może ono natomiast stanowić jedną z przesłanek do wyciągnięcia prawidłowego wniosku, a więc ułatwiać ustalenie. Niemożność oparcia ustalenia na samym fakcie zameldowania uzasadniona jest chociażby tym, że zamieszkanie jest instytucją prawa cywilnego, podczas gdy zameldowanie - instytucją prawa administracyjnego. Dla przyjęcia, że dana osoba ma miejsce zamieszkania w określonej miejscowości, istotne znaczenie ma jej "zamiar stałego pobytu " .
W podobnym kierunku orzekał Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale mieszkającej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej" (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1995 r., SA/Po 518/95, OSS 1996, nr 2, poz. 43). Nawet przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy rozstrzygające znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie (wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r., I SA 1582/01, M. Prawn. 2001, nr 21, s. 1052).
3. W § 3 uchwały zapisano: "Pomoc socjalna może być udzielana uczniowi w celu: 1. Zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji 2. Umożliwienia pokrywania barier dostępu do edukacji, wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia." Powtórzono w nim, a w części nawet zmodyfikowano treść art. 90b ust 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska nie ma prawa powielać, tym bardziej zaś modyfikować, uregulowań ustawowych.
Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to również, że w powyższych uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Innymi słowy nie dopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 1994 (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/47) potwierdził, iż powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa.
Skarżący wskazał również na wyrok NSA we Wrocławiu: "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (wyrok NSA 1999.10.14, II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). Pamiętać również należy, że zgodnie z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych.
4. § 4 ust 1 uchwały stanowi powtórzenie z modyfikacją treści art. 90d ust 1 ustawy o systemie oświaty. Zauważyć należy tylko, że ustawa wymieniając okoliczności zawarte w art. 90d ust 1 ustawy formułuje ich katalog otwarty (posłużenie się zwrotem "w szczególności"). W uchwale jest to natomiast katalog zamknięty.
5. § 5 stanowi powtórzenie art. art. 90 b ust. 3 i 4 ustawy o systemie oświaty.
6. § 7 ust. 1-4 stanowi powtórzenie lub modyfikację art. 90d ust 7-9 ustawy o systemie oświaty.
7. W § 7 ust 5 uchwały określono konkretną kwotę stypendium uwzględniając poziom dochodów miesięcznych na osobie w rodzinie ucznia. Na podstawie udzielonej kompetencji z cytowanego wyżej w pkt 2 niniejszej skargi art. 90f pkt 1 ustawy Rada jest uprawniona jedynie do określenia "sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1". Należy odróżnić sposób ustalania wysokości stypendium od ustalenia wysokości stypendium. Sposób ustalania wysokości stypendium to kryteria ustalone przez radę gminy mające wpływ na wysokość stypendium. Wysokość stypendium określać będzie każdorazowo organ przyznający stypendium, to jest Prezydenta Miasta, kierując się kryteriami ustalonymi przez Radę.
8. W § 8 ust. 5-7 stanowi powtórzenie 1 modyfikację art. 90d ust. 5-6 ustawy o systemie oświaty. Jeżeli chodzi o ust. 8 tego przepisu to należy zaakcentować, że elementy jakie powinny znaleźć się we wniosku o przyznanie stypendium zawarte są w art. 90n ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z nim wniosek świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym
zawiera w szczególności - pożądaną formą świadczenia pomocy materialnej inną niż forma pieniężna (por. art. 90n ust. 4 pkt 4).
9. W myśl § 9 ust. 1 uchwały: warunkiem ubiegania się o przyznanie stypendium jest złożenie wniosku. Wzór wnioski o przyznanie stypendium określa załącznik nr 1 regulaminu (ust.2). Do wniosku należy załączyć zaświadczenia o dochodach, zgodnie z art. 90d ust. 7 i 8 lub art. 90n ust. 5 ustawy o systemie oświaty (ust. 3).
Elementy jakie powinien zawierać wniosek są wyraźnie określone w ustawie - ust. 4 art. 90n ustawy. W kwestionowanych zapisach przedmiotowej uchwały Rada Miejska uzależnia przyznanie stypendium i zasiłku od złożenia wniosku według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały.
Zgodnie z art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu". Wymagany przepisem art. 90n ustawy wniosek należy traktować jako takie właśnie podanie, czy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania stypendium. Rada nie może ograniczać prawa osób uprawnionych do złożenia wniosku, do złożenia go w wybranej przez te osoby formie, spośród form dopuszczalnych na podstawie art. 63 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto brak jest w kpa przepisu, który zezwalałby na uzależnienie wszczęcia postępowania administracyjnego od złożenia wniosku na urzędowym formularzu. Tym bardziej Rada nie może wprowadzać takiego obowiązku w drodze aktu prawa miejscowego.
10. § 10 uchwały określa osoby uprawnione do złożenia wniosku o przyznanie stypendium. W § 11 mowa o terminach złożenia wniosku. Zaskarżony § 10 i 11 powtarza lub modyfikuje treść art. 90n ustawy.
11. § 12 uchwały normuje obowiązki dyrektora szkoły w związku ze złożeniem wniosku w macierzystej szkole ucznia, natomiast zgodnie z ust. 9 wnioski złożone w Wydziale Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta J. G., weryfikowane są pod względem formalnym przez naczelnika wydziału lub wyznaczonego pracownika.
Udzielona radzie norma kompetencyjna wynikająca z art. 90f ustawy ma charakter otwarty, bowiem rada uchwala regulamin uwzględniając w szczególności elementy wymienione w pkt 1 - 4 art. 90d ust. 1. Rada może zatem unormować także inne sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania regulaminu udzielania pomocy materialnej. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Zdaniem organu nadzoru na podstawie art. 90f. rada nie jest upoważniona do regulowania instytucji postępowania administracyjnego. Do takich regulacji musi być norma kompetencyjna wprost wskazująca w jakim zakresie można wprowadzić dodatkowe elementy postępowania administracyjnego. Artykuł 90f takiego wskazania nie zawiera. Tryb i sposób udzielania zasiłku i stypendium, to nie tryb postępowania administracyjnego w sprawie przyznania stypendium.
12. § 14 i § 15 przedmiotowej uchwały jest powtórzeniem (z modyfikacjami) art. 90d ust. 10, 11 i 13 ustawy o systemie oświaty.
13. Brak podstawy prawnej do czynienia odpowiedzialnym za prawidłowość wykorzystywania środków przeznaczonych na pomoc rzeczową dyrektora szkoły (§16 ust. 2 uchwały).
14. § 17 uchwały wymienia okoliczności w przypadku zaistnienia których wniosek pozostawia się bez rozpoznania. W tym przypadku również brak podstawy prawnej. Zgodnie z art. 65 § 2 Kpa: "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania-bez rozpoznania". Instytucję pozostawienia wniosku bez rozpoznania w sposób wyczerpujący reguluje ustawa i Rada Miejska J. G. nie posiada kompetencji do wprowadzania jakichkolwiek modyfikacji.
15. § 18 uchwały jest powtórzeniem (z modyfikacjami) art.90o ustawy o systemie oświaty. Nie ma podstaw do unormowania zawartego w § 18 ust. 1 przedmiotowej uchwały.
16. § 19 ust. 2-4 uchwały stanowi powtórzenie art. 90e ustawy o systemie oświaty. Odnośnie podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku (art. 19 ust. 5) należy odesłać do argumentacji organu nadzoru umieszczonej w pkt 10 niniejszej skargi. Z przepisów ustawy jednoznacznie wynika, że świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mogą być również przyznawane z urzędu. Nie jest to równoznaczne z niezbyt logicznym zapisem § 19 ust. 5 uchwały, który wśród osób uprawnionych do złożenia wniosku wymienia m. in. organ przyznający zasiłek. Jeżeli chodzi o ust. 6 przedmiotowej uchwały aktualne są argumenty zawarte w pkt 9-11 skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. G. uznała skargę za zasadną, dodała, że we własnym zakresie uchyli zaskarżoną uchwałę i ustali nowe zasady udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchwała rady Gminy jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem sądy administracyjne mogą zakwestionować zaskarżone akty prawa miejscowego, tylko wtedy gdy są one niezgodne z prawem.
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują – skarga zatem zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 91.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. poz. 1591 z późn. zm.) uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego aktu jest uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania iż uchwałę (zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa. Samorząd terytorialny jest elementem władzy wykonawczej i wykonuje część zadań należących do tej władzy (art. 163 Konstytucji). Konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej.
Zgodnie z art. 171 Konstytucji działalność ta podlega nadzorowi wskazanych organów, z punktu widzenia legalności. Wynika to również z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym. Działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego opiera się na ustawach i musi się mieścić w granicach ustanowionych przez ustawy. Kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji.
Art. 91 ust. 1 o samorządzie gminnym stanowi; "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90".
Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały, zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały należy do organu nadzoru. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady miejskiej dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.
W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.
Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny odnosi się bowiem do wszystkich uczniów zamieszkalnych na Terenia miasta J. G. Jako normatywny akt wykonawczy należący do kategorii prawa miejscowego, uchwała powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów. Punktem wyjścia jest regulacja zawarta w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, według której źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.
Art. 93 Konstytucji stanowi zaś, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.
Konstytucja częściowo określa tryb prawodawczy, częściowo odsyła do ustawy zwykłej, Taką ustawą w tym przypadku jest ustawa o samorządzie gminnym.
W rozdziale 4 – akty prawa miejscowego stanowionego przez gminę – dokonano podziału tych aktów na dwie kategorie – akty wykonawcze (art. 2) i akty porządkowe (ust. 3).
Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnienia ustawodawczego zawartego w art. 90f ustawy z dniu 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572 ze zm.).
Dla rozstrzygnięcia skargi istotna jest wykładnia powołanych przepisów, określających kompetencje prawodawcze Rady stanowiących upoważnienie do wydawania zaskarżonej uchwały, a także przepisów ustawowych regulujących materię normowaną uchwałą.
Trafne jest odniesienie się w skardze do poglądów doktryny i orzecznictwa co do zakazu ścisłej wykładni norm kompetencyjnych oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej. Organ wykonujący kompetencję prawodawcza, zawartą w upoważnieniu jest obowiązany działać w granicach upoważnienia. Nie może także w normatywnym akcie wykonawczym ani poszerzać ani modyfikować obowiązującej regulacji ustawowej.
Uchwalony przez Radę Miejską w J. G. § 1, definiuje pojęcia używane w ustawie zaś § 3, § 4, § 5, § 7 ust. 1-4, § 8 ust. 5-7, § 10, § 11, § 14, § 15, § 18, § 19 ust. 2-4 w kolejności powtarzają (art. 90b ust. 2, art. 90d ust. 1, art. 90b ust .3 i 4, art. 90d ust. 7-9, art. 90 d ust. 5-6, art. 90n, art. 90d ust. 10, ust. 11 i ust. 13, art., 90o, art. 90e o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 Nr 256 poz. 2572 ze zm.).
Naruszają zatem istotne konstytucyjne oraz ustawowe zasady działalności prawodawczej organów samorządu terytorialnego. Sąd uznaje także za zasadne pozostałe zarzuty skargi. Zgodzić się należy ze skarżącym, że § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały narusza prawo. Stanowi on: Pomoc socjalna przysługuje uczniom stale zameldowanym na terenie Miasta J. G. (ust. 1). W uzasadnionych przypadkach pomoc socjalna może być udzielona uczniom mieszkającym i pobierającym naukę na terenie Miasta J. G. posiadającym czasowe zameldowanie w J. G. (ust. 2). Tymczasem art. 90f ustawy prawo o oświacie mówi iż Rada Gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności:
1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1;
2) formy w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy;
3) tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego;
4) tryby i sposób udzielenia zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.
Jak wynika z powołanego art. 90f ustawy prawo oświatowe stanowi on, że pomoc materialna o charakterze socjalnym przyznana jest uczniom zamieszkałym na terenie gminy. Zatem § 2 zaskarżonej uchwały zmienia zapis ustawy wprowadzając w miejsce zamieszkania, zameldowanie.
Nie są to pojęcia tożsame. ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęcia zamieszkania. definicję zamieszkania określa art. 25 kodeksu cywilnego – który w oenie Sądu mając na uwadze treść art. 9 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa (tekst jednolity Dz. U. z 2003 Nr 159 poz. 1547), ma zastosowanie do uchwał podejmowanych przez radę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 28.03,1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. tj. z 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.).
Art. 25 kodeksu cywilnego mówi, że "miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu".
Fakt zameldowanie nie zawsze musi się łączyć z faktem zamieszkiwania. Dla faktu zamieszkiwania istotne jest aby w danym miejscu koncentrowało się centrum życiowe danej osoby.
Cytowany wyżej art. 90f ustawy prawo oświatowe narusza również § 1 ust. 5 uchwały. W przepisie tym określono konkretna kwotę stypendium uwzględniając poziom dochodów miesięcznych na osobę w rodzinie ucznia. Na podstawie udzielonej kompetencji art. 90f pkt 1 ustawy Rada jest uprawniona jedynie do określenia "sposobu udzielenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1".
Ustawa zatem zobowiązuje do ustalenia sposobu określenia wysokości stypendium. Uchwała w § 7 ust. 5 określa zaś wysokość stypendium.
§ 12 uchwały normuje ob. owiązki dyrektora szkoły w związku ze złożeniem wniosku o pomoc materialną w szkole, do której uczęszcza uczeń, natomiast zgodnie z ust. 3 § 12 wnioski takie złożone w Wydziale Oświaty i Wychowania Urzędu Miasta J. G. weryfikowane są pod względem formalnym przez Naczelnika Wydziału lub upoważnionego pracownika. Zapisem tym narusza postanowienia art. 90f, art. 90d ust. 1 ustawy prawo oświatowe.
Udzielona radzie norma kompetencyjna art. 90f ustawy o systemie oświaty ma charakter otwarty wymienia bowiem w art. 90f ust. 1-4, elementy, które w szczególności winny być uwzględnione w regulaminie. Poza wskazanymi w ustawie może normować inne sprawy – ale w taki sposób aby nie naruszały innych przepisów ustawy (art. 7 Konstytucji RP).
Na podstawie art. 90f ustawy o systemie oświaty Rada nie posiada uprawnienia do regulowania instytucji postępowania administracyjnego. Brak jest również innej normy prawnej, która przyznawałaby takie uprawnienia Radzie.
Zgodzić się należy ze skarżącym , że tryb i sposób udzielenia zasiłku i stypendium to nie tryb postępowania administracyjnego w sprawie przyznawania stypendium.
W myśl § 9 ust. 1 uchwały: "Warunkiem ubiegania się o przyznanie stypendium jest złożenie wniosku, wzór wniosku o przyznanie stypendium określa załącznik Nr 1 regulaminu (ust. 2). Do wniosku należy dołączyć zaświadczenie o dochodach, zgodnie z art. 90d ust. 7 i 8 lub art. 90n ust. 5 ustawy o systemie oświaty (ust. 3). Elementy jaki powinien zawierać wniosek określa art. 90n ustawy o systemie oświaty. W powołanym § 9 ust. 1 uchwały. Rada Miejska uzależnia przyznanie stypendium lub zasiłku od złożenia wniosku wg wzoru, który opracowała.
Zapis § 9 ust. 1 pozostaje w sprzeczności z art. 63 kodeksu postępowania administracyjnego. Dopuszcza on możliwość wnoszenia podań, żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń pisemnie, telefonicznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej a także ustnie do protokołu.
Zgodzić się należy również ze skarżącym, że wymieniony w art. 90n wniosek należy traktować jako podanie. Zatem powołany § 9 ust. 1 uchwały ogranicza prawa osób uprawnionych do złożenia wniosku nakazując stosowania tylko jednej z form wymienionych w art. 63 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma również przepisu, który zezwalałby na uzależnienie wszczęcia postępowania administracyjnego od złożenia wniosku na urzędowym formularzu, o czym stanowi wymieniony § 9.
Brak jest również podstawy prawnej do uznania za zgodny z prawem zapis § 17 uchwały. Wymienia on przypadki, w których wniosek pozostawia się bez rozpoznania. Art. 65 § 2 kpa stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisie należy wnoszącego wezwać do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, iż ich nieusunięci spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego reguluje przesłanki uzasadniające pozostawienia wniosku (podania) bez rozpoznania. Skoro ta ustawa jak również przepisy szczególne (ustawa o systemie oświaty) nie przewidują możliwości pozostawienia wniosku bez rozpoznania – bez wezwania do uzupełnienia braków – należy uznać, że § 17 uchwały został wydany z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodzić się również należy ze skarżącym, że § 16 ust. 2 uchwały nie ma umocowania w prawie. Brak jest podstawy prawnej do obarczenia odpowiedzialnością za prawidłowe wykorzystanie środków przeznaczonych na pomoc rzeczową – dyrektora szkoły.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zatem na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.