IV SA/WR 712/23

IV SA/Wr 712/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-07-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Daria Gawlak-Nowakowska
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GSK 2157/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-14
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1448
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 26 września 2023 r. nr BŻ.906.16.2023.AK w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 23 maja 2022 r. w hurtowni przy "ul. [...]" we W. należącej do M. Sp. z o. o. z siedzibą pod tym samym adresem (dalej: strona skarżąca) przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: PPIS we Wrocławiu) przeprowadzili kontrolę sanitarną. W protokole kontroli (1775/BŻ-H/22) zapisano, że działalność prowadzona jest w zakładzie zgodnie z zakresem ujętym w decyzji zatwierdzającej, tj. wprowadzanie do obrotu handlowego środków spożywczych niewymagających warunków chłodniczych, w opakowaniach jednostkowych i transportowych producentów (np. wyroby cukiernicze i ciastkarskie, orzechy, miód, przetwory warzywne, wody mineralne, grzyby, ocet, tłuszcze roślinne, kawy, herbaty, kakao, suplementu diety). Zatrudniona liczba pracowników to 13 osób, wielkość oferowanego asortymentu to ok. 3000 pozycji. Podczas kontroli stwierdzono 23 nieprawidłowości, w tym:
- zły stan techniczny podłóg na terenie zakładu - drewniana powierzchnia rampy z ubytkami, we wszystkich pomieszczeniach magazynowych podłogi drewniane, nierówne, z ubytkami; w pomieszczeniu biurowym linoleum uszkodzone, z ubytkami; w piwnicy podłoga częściowo nieutwardzona (ad. 1.2);
- zły stan techniczny ścian w pomieszczeniach magazynowych - elewacja budynku z łuszczącą się farbą, na parterze ściany ze znacznymi ubytkami tynku, z łuszczącą się farbą, w piwnicy oraz w magazynie na 3 piętrze ściany zalane, z wykwitami pleśni, w piwnicy przy rurach wodnych ubytki w ścianach prowizorycznie zabezpieczone (ad 1.2),
- zły stan techniczny sufitów w pomieszczeniach magazynowych - w piwnicy sufit osłonięty naderwaną folią, w której zebrały się zanieczyszczenia, w magazynach na pozostałych piętrach sufity drewniane częściowo z ubytkami (ad. 1.2).
- zakład niezabezpieczony przed dostępem szkodników - drzwi łączące rampy dostaw i wywozu z częścią magazynową nieszczelne, otwarte; okna nieszczelne, ubytki w ścianach stwarzające możliwość migracji szkodników z zewnątrz. W dniu kontroli na terenie zakładu obecne owady latające, w szatni pracowników kot. Stacje deratyzacyjne na parterze brudne, z dużą warstwą kurzu. Brak zabezpieczenia zakładu przed dostępem osób postronnych (ad. 1.5, 1.7, III.3).
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami PPIS we Wrocławiu 24 maja 2022 r. wszczął postępowanie administracyjne i tego samego dnia wydał decyzję (3204/22), w której nakazał stronie skarżącej usunięcie części (16 z 23) stwierdzonych uchybień jako uchybień zagrażających życiu ludzkiemu. Jak poinformowano stronę skarżącą w razie nieusunięcia nieprawidłowości w ustalonym terminie (do 1 czerwca 2022 r.), wydana zostanie decyzja o unieruchomieniu zakładu.
W dniu 2 czerwca 2022 r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą, w wyniku której stwierdzono niewykonanie 3 (pkt 2,7,9) z 16 obowiązków nałożonych na stronę skarżącą decyzją z 24 maja 2022 r. (3204/22). Jak wynika z protokołu kontroli (1976/BŻ-H/22) niewykonane obowiązki dotyczyły: braku systematycznego zamykania drzwi prowadzących do zakładu (pkt 2), niezaprzestania sprzedaży środków spożywczych po upływie terminu przydatności do spożycia (pkt 7) oraz nieusunięcia pyłu i kurzu z opakowań przechowywanych środków spożywczych (pkt 9, wykonane częściowe). Ponadto w odniesieniu do nieprawidłowości zamieszczonych w pkt II 2 protokołu kontroli sanitarnej z 23 maja 2022 r. stwierdzono: ad.1 – nie wykonano, ad. 2 – wykonano częściowo, ad. 3 wykonano częściowo, ad. 4 – wykonano częściowo, ad. 5 – wykonano częściowo m. in. stanu technicznego ścian, sufitów oraz podłóg, nieobjętych decyzją administracyjną PPIS we Wrocławiu nr 3204/22, a stwierdzonych podczas kontroli sanitarnej 23 maja 2022 r.
Następnie, decyzją z 3 czerwca 2922 r. (3382/22) PPIS we Wrocławiu nakazał zamknięcie całego zakładu, co spowodowane było brakiem wykonania części obowiązków ujętych w decyzji z 23 maja 2022 r. (3204/22).
Strona skarżąca pismem z 6 czerwca 2022 r. zwróciła się do PPIS we Wrocławiu z prośbą o kontrolę sprawdzającą, która została przeprowadzona tegoż samego dnia. Z protokołu kontroli (2014/BŻ-H/22) wynika, iż obowiązki nałożone na stronę decyzją nr 3204/22 zostały wykonane. Z uwagi zaś na ponowny brak usunięcia uchybień stwierdzonych podczas kontroli z 23 maja 2022 r. a nieobjętych ww. decyzją, PPIS we Wrocławiu wydał 14 czerwca 2022 r. – na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 195 ze zm.) – decyzję (3849/22) nakładającą na stronę skarżącą następujące obowiązki:
1) Zapewnić prawidłowy stan techniczny podłóg na terenie zakładu poprzez zapewnienie gładkiej, nienasiąkliwej, łatwej w utrzymaniu czystości powierzchni, usunięcie ubytków w podłogach we wszystkich pomieszczeniach oraz utwardzenie podłogi w piwnicy.
2) Zapewnić prawidłowy stan techniczny ścian w pomieszczeniach magazynowych poprzez usunięcie ubytków i zacieków w ścianach, wysuszenie i pomalowanie ścian.
3) Zapewnić prawidłowy stan techniczny sufitów w pomieszczeniach magazynowych poprzez zapewnienie gładkiej, nienasiąkliwej, łatwej w utrzymaniu czystości powierzchni, usuniecie ubytków w powierzchni sufitów we wszystkich pomieszczeniach.
4) Zapewnić prawidłowy stan techniczny okien w pomieszczeniach magazynowych poprzez usuniecie uszkodzonych okien i zapewnienie gładkiej, łatwej w utrzymaniu w czystości powierzchni, uniemożliwiającej gromadzenie się zanieczyszczeń.
5) Zapewnić prawidłowy stan techniczny punktów świetlnych w pomieszczeniach magazynowych poprzez zamontowanie kloszy osłaniających żarówki chroniących żywność przed rozpryskiem szkła".
Termin wykonania obowiązków PPIS we Wrocławiu ustalił na dzień 31 grudnia 2022 r. Decyzja została skutecznie doręczona stronie skarżącej, która nie wniosła od niej odwołania do DPWIS we Wrocławiu.
Pismem z 24 listopada 2022 r. strona skarżąca zwróciła się z prośbą do PPIS we Wrocławiu o wydłużenie terminu wykonania ww. obowiązków do 30 czerwca 2023 r., co uzasadniała dużym zakresem prac niezbędnych do przeprowadzenia w zakładzie. Poinformowała, iż najlepszym okresem do wymiany uszkodzonych okien jest wiosna i dopiero po usunięciu tych nieprawidłowości zostaną wykonane kolejne prace remontowe. PPIS we Wrocławiu uwzględnił wniosek i 9 grudnia 2022 r. wydał – na podstawie art. 155 i 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2022 r., poz. 2000), dalej: k.p.a. – decyzję nr 8433/22 zmieniając termin wykonania nałożonych obowiązków na dzień 30 czerwca 2023 r.
Pismem z 29 maja 2023 r. strona skarżąca ponownie wniosła o przedłużenie terminu wykonania nałożonych na nią obowiązków, tj. do 31 grudnia 2023 r. argumentując powyższe problemami finansowymi spółki oraz wysokim kosztem remontu hurtowni. Ponadto poinformowała, iż budynek, w którym mieści się hurtownia przy "ul. [...]" we W. został sprzedany, a działalność będzie tam prowadzona tylko do końca 2023 r.
W dniu 20 czerwca 2023 r. do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we Wrocławiu wpłynęło pismo J. Sp. z o.o. z siedzibą we W. przy "ul. [...]", z którego wynika, że obecnie trwają rozmowy oraz negocjacje w sprawie sprzedaży przez stronę skarżącą działek położonych we W. przy "ul. [...]".
W związku z powyższym, PPIS we Wrocławiu, 3 sierpnia 2023 r. wydał decyzję nr 5641/23, którą na podstawie art. 155 oraz art. 104 k.p.a., odmówił zmiany własnej decyzji z 14 czerwca 2022 r. (3849/22) zmienionej decyzją z 9 grudnia 2022 r. (8433/22) w zakresie dotyczącym kolejnej zmiany terminu wykonania obowiązków nałożonych na stronę. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., iż stan techniczny zarówno ścian, podłóg, sufitów, jak i okien jest bardzo zły, przez co pomieszczenia są trudne do utrzymania w czystości. W opinii PPIS we Wrocławiu taki stan zakładu stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa przechowywanej tam żywności. Ponadto PPIS we Wrocławiu wziął po uwagę fakt, iż działalność polegająca na magazynowaniu żywności będzie nadal prowadzona przez stronę skarżącą pod adresem "ul. [...]" we W. do końca 2023 r. oraz że termin wykonania obowiązków został już raz przedłużony.
Od decyzji tej strona skarżąca wniosła odwołanie do Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: DPWIS we Wrocławiu) twierdząc, iż zakres prac remontowych związanych z nałożonymi obowiązkami był bardzo szeroki i pomimo chęci ich realizacji koszty przekroczyły jej możliwości finansowe. Dlatego też, rozpoczęto proces sprzedaży nieruchomości znajdującej się przy "ul. [...]" we W., w celu znalezienia nowej lokalizacji do prowadzenia działalności związanej z magazynowaniem żywności. Strona zaznaczyła, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął po uwagę jej argumentów dotyczących długo prowadzonej działalności (30 lat na rynku spożywczym) oraz jego sytuacji finansowej, a także nie uwzględnił oceny ryzyka dla hurtowni, w której przechowywane są opakowane środki spożywcze. W ocenie strony skarżącej wyrażenie przez PPIS we Wrocławiu zgody na przedłużenie terminu usunięcia nieprawidłowości ujętych w decyzji z 14 czerwca 2022 r. (3849/22) uchroniłoby firmę przed zakończeniem prowadzenia działalności.
DPWIS we Wrocławiu decyzją z 26 września 2023 r. – po rozpatrzeniu odwołania, od decyzji PISW we Wrocławiu z 3 sierpnia 2023 r. odmawiającej zmiany decyzji z 14 czerwca 2022 r. (3849/22) oraz z 9 grudnia 2022 r. (8433/22) w części dotyczącej terminu wykonana obowiązków – utrzymał w mocy ww. decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zlecił (na podstawie art. 136 k.p.a.) przeprowadzenie przez PPIS we Wrocławiu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, tj. kontroli urzędowej w kierunku ustalenia aktualnego stanu sanitarno-technicznego zakładu w zakresie uchybień, których usunięcia dotyczy ww. decyzja (3849/22), w tym sprawdzenia czy od dnia przeprowadzenia ostatnich kontroli sanitarnych (2 i 6 czerwca 2022 r.) jego stan uległ zmianie. Z protokołu kontroli sprawdzającej 5 września 2023 r. (3590/BŻ-H/23) wynika, że stan zakładu nie uległ poprawie względem poprzedniej kontroli oraz, że w dalszym ciągu obowiązki nałożone na spółkę decyzją z 14 czerwca 2022 r. (3849/22) nie zostały wykonane. Odnosząc się do pkt 1 ww. decyzji zapisano wprawdzie, iż w pomieszczeniu biurowym usunięto uszkodzone linoleum i wyłożone nowe, łatwe do utrzymania w czystości, jednak w pozostałych pomieszczeniach hurtowni (magazynowych) w dalszym ciągu nie zapewniono gładkiej, nienasiąkliwej powierzchni, ani nie usunięto ubytków. Ponadto sprawdzając wykonanie obowiązku z pkt 2 decyzji (3849/22) zapisano, że ściany w pomieszczeniach magazynowych są w stanie gorszym niż podczas poprzednich kontroli, z wykwitami pleśni, odparzoną farbą i tynkiem, namoczoną i zawilgoconą płytą karton-gips. W trakcie kontroli stwierdzono również nieprawidłowości polegające m. in. na braku zabezpieczenia zakładu przed dostępem szkodników (uszkodzona listwa przy drzwiach, drzwi nieszczelne), zapyleniu podłóg oraz wnęk okien, brudno utrzymanych toaletach dla pracowników, znacznym zapyleniu powierzchni przechowywanych środków spożywczych. Ponadto stwierdzono przechowywanie w szatni dla pracowników: wycofanych z obrotu produktów spożywczych (2 kartony), które powinny być magazynowane w innym pomieszczeniu, oraz zbędnych przedmiotów jak: suszarki do prania, drabina, fotelik dziecięcy samochodowy.
DPWIS we Wrocławiu podkreślił zatem, że PPIS we Wrocławiu wydał decyzję 3 sierpnia 2023 r. (5641/23) opierając się na bardzo złym stanie technicznym m. in. ścian, podłóg, sufitów oraz okien, jaki stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w 23 maja 2022 r. (protokół 1775/BŻ-H/22), co może stwarzać zagrożenie dla przechowywanej tam żywności. PPIS we Wrocławiu wziął także pod uwagę długi czas trwania naruszeń opisanych w ww. protokole kontroli (około 15 m-cy) oraz fakt wcześniejszego wyrażenia zgody na przedłużenie terminu wykonania nałożonych obowiązków (decyzja z 9 grudnia 2022 r., 8433/22). Jednocześnie strona oświadczyła, że nie zawiesza prowadzenia działalności w zakładzie przy "ul. [...]" we W., lecz nadal zamierza dalej ją prowadzić do końca 2023 r.
Zdaniem DPWIS we Wrocławiu, działania PPIS we Wrocławiu były prawidłowe i zgodne z zakresem działalności oraz kompetencjami organów PIS, z których wynika obowiązek sprawowania nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności oraz kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczące jakości zdrowotnej żywności. Zasadnym było zatem wydanie przez PPIS we Wrocławiu decyzji odmowy kolejnego przedłużenia terminu określonego w decyzji z 14 czerwca 2022 r. (3849/22) z uwagi na uchybienia zagrażające jakości środków spożywczych wprowadzanych do obrotu handlowego przez stronę skarżącą.
DPWIS we Wrocławiu, zważywszy na uchybienia stwierdzone podczas kontroli z 23 maja 2022 r. oraz z 5 września 2023 r. z której wynika, że "we wszystkich pomieszczeniach magazynowych masa towarowa znacznie zakurzona, z dużą ilością pyłu", "...na wszystkich piętrach w pomieszczeniach magazynowych powierzchnie płaskie pokryte znaczną ilością pyłu oraz oderwanymi częściami podłogi, drewnianymi drzazgami, a także resztkami środków spożywczych, np. rozsypana mąka, chrupki kukurydziane, cukier... ", "nieprawidłowy stan sanitarny części masy towarowej — opakowania znacznie zapylone ", uznał zarzut "braku wzięcia pod uwagę ryzyka zanieczyszczenia przechowywanej w hurtowni żywności" za bezzasadny. DPWIS we Wrocławiu zwrócił uwagę, że utrzymujący się przez tak długi czas zły stan sanitarno-techniczny hurtowni niewątpliwie stwarza duże ryzyko dla przechowywanej tam żywności, nie gwarantując zachowania jej bezpieczeństwa. PPIS we Wrocławiu w sposób prawidłowy dokonał zatem oceny ryzyka dla zakładu wydając zaskarżoną decyzję.
DPWIS we Wrocławiu podniósł, że strona zarzuciła nieuwzględnienie informacji dotyczącej planowanego zaprzestania prowadzenia działalności polegającej na magazynowaniu środków spożywczych, a także długiego czasu działania hurtowni. Niemniej jednak DPWIS we Wrocławiu nie zgładził się z tymi zarzutami, gdyż wprawdzie strona twierdziła, że rozpoczęła proces sprzedaży nieruchomości pod adresem: "ul. [...]" we W., to w odwołaniu wskazała, że "skomplikowany przebieg sprzedaży powoduje przesuniecie zamknięcia transakcji". W ocenie DPWIS we Wrocławiu, organ powiatowy prowadząc nadzór nad zakładami żywnościowo-żywieniowymi, nie może opierać się jedynie na samych domysłach lub oświadczeniach przedsiębiorców (strona w piśmie z 29 maja 2023 r. poinformowała, iż budynek został sprzedany, a w odwołaniu wskazała, iż dopiero trwają negocjacje w sprawie sprzedaży nieruchomości), czy też uzależniać swoich działań od długości prowadzenia przez nich działalności. PPIS we Wrocławiu wydając decyzję kierował się przede wszystkim stwierdzonym niezadowalającym stanem zakładu oraz zamiarem ochrony zdrowia konsumentów, co było zdaniem DPWIS we Wrocławiu działaniem prawidłowym. DPWIS we Wrocławiu dodał, że to jaki tytuł prawny, i czy w ogóle przysługuje stronie do obiektu, w którym prowadzi zakład będący przedsiębiorstwem spożywczym, nie ma znaczenia dla nadzoru wykonywanego przez organy PIS nad właściwymi warunkami prowadzenia takiego zakładu. Przedsiębiorca ma obwiązek zapewnić warunki, które gwarantują bezpieczeństwo żywności, a tym samym bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi, którzy następnie tę żywność spożywają. Nie do zaakceptowania jest utrzymywanie przez długi czas złego stanu sanitarno-technicznego zakładu będącego przedsiębiorstwem spożywczym, a także brak poczynienia przez ponad rok czasu od nałożenia na stronę obowiązków jakichkolwiek działań mających na celu poprawę tego stanu, choćby częściowo, czy poprzez podjęcie działań mniej kosztownych wobec planowanego zbycia obiektu, nie będących pełnym wykonaniem obowiązków nałożonych przez PPIS we Wrocławiu na stronę, ale poprawiających stan obiektu, na tyle, że możliwe byłoby uznanie, że doszło do zabezpieczenia żywności w nim gromadzonej. Strona skarżącą – jak wskazał DPWIS we Wrocławiu – nie podjęła w tym okresie czasu żadnych działań mających na celu, czy to wykonanie obowiązków, czy też działań naprawczo-zabezpieczających o charakterze tymczasowym. A jak wynika z protokołu kontroli z 5 września 2023 r. stan techniczny zakładu uległ pogorszeniu. DPWIS we Wrocławiu nie zgodził się z zawartym w piśmie strony z 11 sierpnia 2023 r. stwierdzeniem, iż zapewnia ona prawidłowe warunki przechowywania żywności w hurtowni przy "ul. [...]" we W. Otóż, podczas ostatniej kontroli z 5 września 2023 r. mającej na celu sprawdzenie czy strona w jakikolwiek sposób starała się poprawić stan zakładu od momentu kontroli przeprowadzonej 2 i 6 czerwca 2022 r. (ponad rok wcześniej), stwierdzono brak wykonania wszystkich obowiązków nałożonych przez organ I instancji decyzją z 14 czerwca 2022 r. (3849/22), a także stwierdzono, że bieżący stan sanitarno-porządkowy, w tym czystość pomieszczeń czy powierzchni składowanych opakowań produktów spożywczych nie były zachowane. Powyższe świadczy, zdaniem DPWIS we Wrocławiu, o braku zaangażowania strony oraz wykazania chęci zapewnienia prawidłowych warunków magazynowania żywności w hurtowni.
Od niniejszej decyzji strona skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze podniosła w szczególności, że "budynek wraz z nieruchomościami gruntowymi przy "ul. [...]" we W. został sprzedany, a strona w umowie jest związana do prowadzenia działalności w tym budynku i utrzymywania jej do końca 2024 r. Do skargi załączono akt notarialny z 2 października 2023 r. W piśmie z 13 grudnia 2023 r. strona wskazała zaś (w szczególności), że "zaskarżona decyzja stanowi faktycznie próbę wymuszenia natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez stronę na terenie nieruchomości, która nie jest jego własnością i stanowi naruszenie zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17).
Dalej podnieść należy, że skarga dotyczy decyzji Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: DPWIS we Wrocławiu) którą utrzymano w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z 3 sierpnia 2023 r. (5641/23) wydane na podstawie art. 155 k.p.a. w przedmiocie odmowy zmiany własnej decyzji z 14 czerwca 2022 r. (3849/22) zmienionej decyzją z 9 grudnia 2022 r. (8433/22) w zakresie dotyczącym - kolejnej zmiany terminu - wykonania obowiązków nałożonych na stronę skarżąca.
Oznacza to, że ocenie Sądu zostanie poddana jedynie prawidłowość odmowy zastosowania wspomnianego przepisu. Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania są wszelkie inne zagadnienia. Dlatego też, kwestia zgodności z prawem decyzji PPIS we Wrocławiu z 14 czerwca 2022 r. (3849/22) nakładającej na stronę skarżącą obowiązki usunięcia nieprawidłowości do 31 grudnia 2022 r. nie będzie poddana kontroli sądowej.
Przechodząc do meritum sprawy przywołać należy treść art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej: k.p.a. Stanowi on, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,
2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,
3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 155). Przepis art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak, czy wadliwość przy zmianie decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać (wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2293/21).
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie służy ponownemu rozpoznaniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, ani nie służy rozszerzeniu jego zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (wyrok NSA z 23 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 1494/21). Oznacza to, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji (wyrok NSA z 6 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 2724/21).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że jak wynika z zaskarżonej decyzji w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących możliwość skorzystania z art. 155 k.p.a. gdyż "za uchyleniem lub zmianą decyzji nie przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony". Powyższe musiało skutkować odmową (kolejnej) zmiany terminu wykonania obowiązków nałożonych na stronę pierwotną decyzją PPIS we Wrocławiu z 14 czerwca 2022 r. (3849/22).
Mając powyższe rozważania na uwadze, w pierwszej kolejności podnieść należy, że decyzją z 14 czerwca 2022 r. (3849/22) PPIS we Wrocławiu nałożył na stronę skarżącą obowiązki o następującej treści:
1) Zapewnić prawidłowy stan techniczny podłóg na terenie zakładu poprzez zapewnienie gładkiej, nienasiąkliwej, łatwej w utrzymaniu czystości powierzchni, usunięcie ubytków w podłogach we wszystkich pomieszczeniach oraz utwardzenie podłogi w piwnicy.
2) Zapewnić prawidłowy stan techniczny ścian w pomieszczeniach magazynowych poprzez usunięcie ubytków i zacieków w ścianach, wysuszenie i pomalowanie ścian.
3) Zapewnić prawidłowy stan techniczny sufitów w pomieszczeniach magazynowych poprzez zapewnienie gładkiej, nienasiąkliwej, łatwej w utrzymaniu czystości powierzchni, usuniecie ubytków w powierzchni sufitów we wszystkich pomieszczeniach.
4) Zapewnić prawidłowy stan techniczny okien w pomieszczeniach magazynowych poprzez usuniecie uszkodzonych okien i zapewnienie gładkiej, łatwej w utrzymaniu w czystości powierzchni, uniemożliwiającej gromadzenie się zanieczyszczeń.
5) Zapewnić prawidłowy stan techniczny punktów świetlnych w pomieszczeniach magazynowych poprzez zamontowanie kloszy osłaniających żarówki chroniących żywność przed rozpryskiem szkła".
Ponadto PPIS we Wrocławiu wyznaczył termin wykonania obowiązków na dzień 31 grudnia 2022 r. Decyzja ta została skutecznie doręczona stronie skarżącej, która nie wniosła od niej odwołania do DPWIS we Wrocławiu.
Tej decyzji (która jak już Sąd wskazał nie podlega badaniu merytorycznemu w niniejszym postępowaniu) dotyczył z kolei wniosek strony o zmianę w trybie art. 155 k.p.a., aczkolwiek jedynie w zakresie (co istotne w sprawie) "kolejnej zmiany terminu" nałożonych przez PPIS we Wrocławiu obowiązków, w związku w wykrytymi podczas kontroli zakładu nieprawidłowościami. Decyzja ta została wydana, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. W myśl ust. 1 ww. przepisu w razie stwierdzenia (zwłaszcza w postępowaniu kontrolnym) naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Decyzja państwowego inspektora sanitarnego jest bowiem kierowana do zewnętrznego, indywidualnie oznaczonego podmiotu, który dopuścił się naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Warto również wskazać, że ustawodawca zobowiązuje państwowego inspektora sanitarnego do zamieszczenia w niniejszej decyzji terminu usunięcia stwierdzonych uchybień. Termin na usunięcie stwierdzonych uchybień wyznaczany w ww. decyzji należy traktować jako uszczegółowienie jej rozstrzygnięcia. Termin usunięcia uchybień powinien być tak określony przez państwowego inspektora sanitarnego, aby podmiot, który dopuścił się naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, faktycznie miał możliwość usunięcia stwierdzonych uchybień. Innymi słowy, termin ten musi być tak ustalony, aby istniała realna możliwość jego dotrzymania, tj. wykonania obowiązku w terminie określonym w decyzji. Decyzja ta jest indywidualnym aktem związanym. Przez akt związany należy rozumieć akt, w którym organ administracji publicznej – po stwierdzeniu istnienia wskazanych przez prawodawcę przesłanek (okoliczności faktycznych i prawnych) – jest zobowiązany do wydania aktu o określonej treści. Innymi słowy w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych państwowy inspektor sanitarny jest zobligowany wydać decyzję administracyjną nakładającą obowiązek usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Poza tym niniejsza decyzja jest aktem konstytutywnym, gdyż tworzy stosunek prawny. Jest ona również aktem niezależnym od woli adresata, ponieważ jest wydawana z urzędu. Tym samym PPIS we Wrocławiu po przeprowadzeniu kontroli sprawdzającej (23 maja 2022 r. i 6 czerwca 2022 r.) i stwierdzeniu nieprawidłowości miał zatem – obowiązek – "nakazać, stronie w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień", co też uczynił, wyznaczając jej termin realnie umożliwiający wykonanie nałożonych obowiązków na dzień 31 grudnia 2022 r.
Strona skarżąca pomimo upływu wyznaczonego czasu nie wykonała nałożonych na nią obowiązków domagając się – dwukrotnie – zmiany ww. decyzji PPIS we Wrocławiu 14 czerwca 2022 r. (3849/22) – w zakresie terminu wyznaczonego na usunięcie opisanych nieprawidłowości, w trybie art. 155 k.p.a. Pierwszy raz (pismem 24 listopada 2022 r.) wniosła o zmianę terminu z 31 grudnia 2022 r. na 30 czerwca 2023 r. (a zatem o przesunięcie terminu na wykonanie obowiązków o 6 miesięcy), co uzasadniała dużym zakresem prac niezbędnych do przeprowadzenia w zakładzie. Strona poinformowała również, iż najlepszym okresem do wymiany uszkodzonych okien jest wiosna i dopiero po usunięciu tych nieprawidłowości zostaną wykonane kolejne prace remontowe. PPIS we Wrocławiu przychylił się do wniosku strony i 9 grudnia 2022 r. wydał – na podstawie art. 155 k.p.a. – decyzję 8433/22 zmieniając termin wykonania nałożonych obowiązków na dzień 30 czerwca 2023 r. Drugi raz, 29 maja 2023 r. strona skarżąca wystąpiła o zmianę terminu z 30 czerwca 2022 r. na 31 grudnia 2023 r. (czyli kolejne przesunięcie terminu o 6 miesięcy), co uzasadniła (tym razem) problemami finansowymi, dużym kosztem remontu hurtowni oraz okolicznością, że budynek w którym mieści się hurtowania został sprzedany, a działalność będzie tam prowadzona tylko do końca 2023 r.
PPIS we Wrocławiu decyzją z 3 sierpnia 2023 r. (546/23) odmówił zmiany decyzji z 14 czerwca (3849) zmienionej decyzją z 9 grudnia 2022 r. (8433/22) w zakresie dotyczącym – kolejnej zmiany terminu – wykonania obowiązków nałożonych na stronę. Uzasadniając odmowę organ wskazał, że stan techniczny zarówno ścian, podłóg, sufitów, jak i okien w zakładzie jest bardzo zły, przez co pomieszczenia są trudne do utrzymania w czystości i jako takie stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa przechowywanej tam żywności. Ponadto PPIS we Wrocławiu wydając ww. decyzję wziął po uwagę fakt, iż działalność polegająca na magazynowaniu żywności będzie nadal prowadzona przez stronę skarżącą pod adresem: "ul. [...]" we W. do końca 2023 r., budynek w którym prowadzona jest hurtowania jeszcze nie został sprzedany (pismo J. sp. z.o.o. we W. z 20 czerwca 2023 r.) oraz, że termin wykonania obowiązków został już raz przedłużony. Ponadto organ podkreślił, że pomimo upływu 15 miesięcy stan zakładu nie uległ poprawie względem poprzedniej kontroli (kontrola z 5 września 2023 r.). Co więcej, ściany w pomieszczeniach magazynowych są w stanie gorszym niż podczas poprzednich kontroli, z wykwitami pleśni, odparzoną farbą, i tynkiem, namoczoną i zawilgoconą płytą karton – gips. W trakcie kontroli stwierdzono dodatkowo nieprawidłowości polegające m.i.n na braku zabezpieczenia zakładu przed dostępem szkodników (uszkodzona listwa przy drzwiach, drzwi nieszczelne), zapylenie podłóg oraz wnęk okien. Z tych też względów, DPWIS we Wrocławiu decyzją z 26 września 2023 r. (BŻ.906.16.2023.AK) utrzymał w mocy decyzję PPIS we Wrocławiu z 3 sierpnia 2023 r. (546/23) podkreślając, że działanie PPIS we Wrocławiu było zgodne z zakresem działalności i kompetencjami, z których wynika obowiązek sprawowania nadzoru na warunkami zdrowotnymi żywności oraz kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne dotyczące jakości zdrowotnej żywności. Utrzymujący się przez tak długi czas zły stan sanitarno-techniczny hurtowni stwarza natomiast duże ryzyko dla przechowywanej tam żywności, nie gwarantując zachowania jej bezpieczeństwa. DPWIS we Wrocławiu podniósł, że organy prowadząc nadzór nad zakładami żywnościowo-żywieniowymi nie mogą opierać się jedynie na samych domysłach lub oświadczeniach przedsiębiorców (strona w piśmie z 29 maja 2023 r. poinformowała, iż budynek został sprzedany, zaś w odwołaniu, że dopiero negocjacje w sprawie sprzedaży), czy też uzależniać swoich działań od długości prowadzenia przez nich działalności. Organ kierował się stwierdzonym niezadowalającym stanem faktycznym zakładu oraz zamiarem ochrony zdrowia konsumentów. Przedsiębiorca ma obwiązek zapewnić warunki, które gwarantują bezpieczeństwo żywności, a tym samym bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi, którzy następnie tę żywność spożywają. Nie do zaakceptowania jest utrzymywanie przez długi czas złego stanu sanitarno- technicznego zakładu będącego przedsiębiorstwem spożywczym, a także brak poczynienia przez ponad rok czasu od nałożenia na stronę obowiązków jakichkolwiek działań mających na celu poprawę tego stanu, choćby częściowo, czy poprzez podjęcie działań mniej kosztownych wobec planowanego zbycia obiektu, nie będących pełnym wykonaniem obowiązków nałożonych przez PPIS we Wrocławiu na stronę, ale poprawiającym stan obiektu, na tyle, że możliwe byłoby uznanie, że doszło do zabezpieczenia żywności w nim gromadzonej. Strona skarżąca – jak wskazał DPWIS we Wrocławiu – nie podjęła również żadnych działań mających na celu, czy to wykonanie obowiązków, czy też mogących być uznanymi za działania naprawczo - zabezpieczające o charakterze tymczasowym, wręcz jak wynika z protokołu kontroli z 5 września 2023 r. stan techniczny zakładu uległ pogorszeniu.
Mając powyższe na uwadze, nie sposób zatem zdaniem Sadu uznać, aby w sprawie wystąpił "słuszny interes strony, czy też słuszny interes społeczny" przemawiający – po raz kolejny – za zmianą terminu usunięcia przez stronę stwierdzonych w zakładzie nieprawidłowości. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem (zmianą) decyzji, należy wziąć bowiem pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o zasadności takiej "zmiany", lecz okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok NSA z 17 września 2010 r. sygn. akt I OSK 428/10). Zdaniem Sądu na społeczną akceptację nie zasługuje natomiast okoliczność, iż działalność strony (polegająca na wprowadzaniu do obrotu żywności) prowadzona jest z naruszeniem podstawowych zasad prawa żywnościowego. Stan sanitarno-techniczny budynku - już w maju 2022 r. - wskazywał na poważne zaniedbania w zakresie elementarnych zasad utrzymania higieny zakładu, w którym magazynowana była żywność (mąka, cukier, ziarna zbóż, przetwory zbożowo- mączne, wyroby cukiernicze i ciastkarskie, orzechy, ziarna roślin oleistych). Towar nie był należycie przechowywany (zakurzonym, brudny) i nie był zabezpieczony przez szkodnikami (myszy, szczury, owady). Co istotne stwierdzone nieprawidłowości w hurtowni, pomimo upływu 15 miesięcy (od czerwca 2022 r. do września 2023 r.), nie zostały przez stronę usunięte, a wręcz z upływem ww. czasu stan hurtowni ulegał pogorszeniu (wyniki kontroli sprawdzającej z 5 września 2023 r.: wykwity pleśni, odparzona farba i tynk, namoczona i zawilgocona płyta karton – gips, brak zabezpieczenia zakładu przed szkodnikami). Taką sytuację jako zagrażającą – bezpieczeństwu żywności i bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi, którzy następnie tę żywność spożywają – należy zatem uznać za sprzeczną z interesem społecznym i jako taką niedopuszczalną i uniemożliwiającą zmianę decyzji we wnioskowanym zakresie. W ocenie strony za zmianą decyzji przemawia natomiast "jej słuszny interes", gdyż zmiana terminu wyznaczonego na usunięcie nieprawidłowości w zakładzie "uchroniłaby firmę przed zamknięciem", a wydanie decyzji odmawiającej "stanowi faktycznie próbę wymuszenia natychmiastowego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, która nie jest jego własnością". Z taką argumentacją strony nie sposób jednak się zgodzić. Słuszny interes strony nie może być bowiem sprzeczny z interesem społecznym. A wnioskowana przez stronę zmiana decyzji poprzez wydłużenie terminu wyznaczonego na usunięcie nieprawidłowości zmierza tak do wydłużenia czasu, w którym strona zamierza przedsiębiorstwo spożywcze w warunkach sanitarno – higienicznych niezgodnych z wymogami prawa żywnościowego. Powyższego dowodzi działanie strony, która pomimo wyznaczanego terminu na usunięcie nieprawidłowości nie podejmowała żadnych działań w tym zakresie i w sposób nieprzerwany prowadziła (i zamierza prowadzić) działalność w warunkach sanitarno – higienicznych rażąco niezgodnych z wymogami prawa żywnościowego, wnosząc o kolejną prolongatę terminu na usuniecie nieprawidłowości. W odwołania z 11 sierpnia 2023 r. strona wskazała, że w związku z zamiarem sprzedaży nieruchomości pod adresem [...] we W. działalność będzie tam prowadzona jedynie do końca 2023 r., po czym w skardze poinformowała już o zamierza dalszego prowadzenia działalności aż do końca 2024 r. (przy braku poprawy stanu zakładu). Z powyższego wynika, że strona przez okres kolejnych kilkunastu miesięcy, zamierza prowadzić działalność w warunkach sanitarno – higienicznych rażąco niezgodnych z wymogami prawa żywnościowego. Ostatecznie strona podniosła, że doszło już do sprzedaży nieruchomości, lecz z umowy sprzedaży wynika "związanie do prowadzenia działalności w budynku i utrzymania jej do końca 2024 r." Podczas gdy, po pierwsze sprzedaż nieruchomości pod adresem [...] we W. nastąpiła 2 października 2023 r., a zatem już po wydaniu decyzji w sprawie, a tym samym po upływie terminów wyznaczonych do usunięcia nieprawidłowości (pierwszy termin: 31 grudnia 2022 r., drugi termin: 30 czerwca 2023 r.). A po drugie, wbrew twierdzeniom strony, konieczność prowadzenia zakładu w sprzedanej nieruchomości do końca 2024 r. nie wynika z treści aktu notarialnego, lecz z odrębnej umowy najmu (§ 7 pkt 3 tego aktu). Z umowy sprzedaży nie wynika zatem kiedy strona - ostatecznie - opuści sprzedaną nieruchomość, a tym samym zaprzestanie prowadzenia działalności w warunkach naruszających podstawowe zasady prawa żywnościowego. Taki stan rzeczy jako zagrażający bezpieczeństwu żywności i bezpieczeństwu życia i zdrowia ludzi, którzy następnie tę żywność spożywają, a tym samym sprzeczny ze "słusznym interesem społecznym" nie może natomiast być utrzymywany i sankcjonowany przez organy uprawnione do bieżącego nadzoru sanitarnego, w tym kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w tym tych dotyczących przechowywania i sprzedaży żywności (art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Końcowo podnieść należy, że to na stronie (jako prowadzącej działalność w zakresie wprowadzania do obrotu żywności) ciąży obowiązek zapewnienia warunków, które gwarantują bezpieczeństwo żywności, a tym samym bezpieczeństwo życia i zdrowia ludzi, którzy tą żywność spożywają. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2023 r. poz. 1448 ze. zm.), w brzmieniu obowiązującym w sprawie, podmioty działające na rynku spożywczym są bowiem obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. EU L z 20 kwietnia 2004 r. Nr 139 poz. 1).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.