IV SA/WR 684/23

IV SA/Wr 684/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Gabriel Węgrzyn
Katarzyna Radom
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 79 ust. 1, art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędzia WSA Katarzyna Radom, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na uchwałę Zarządu Powiatu Trzebnickiego z dnia 12 maja 2023 r., nr 65/2023 w przedmiocie odwołania ze stanowiska [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zwraca skarżącemu R. K. wpis od skargi w kwocie 300 zł (trzysta złotych) jako nienależnie uiszczony.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R. K. (dalej: Strona, Skarżący) jest Uchwała Zarządu Powiatu Trzebnickiego nr 65/2023 z dnia 12 maja 2023 r. w sprawie odwołania Skarżącego ze stanowiska Dyrektora P. w T. (dalej: P.). Podstawą jej wydania był art. 32 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm., dalej: u.s.p.) w zw. z art. 30 § 1 pkt 2 kodeksu pracy (Dz. U. 2022 r., poz. 1510 ze zm., dalej: k.p.) i w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2022 r., poz. 530).
W § 1 uchwały wskazano, że odwołuje się Skarżącego ze stanowiska Dyrektora P. w T., co jest jednoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia ze skutkiem prawnym rozwiązania umowy o pracę, z powodu braku należytego wykonywania zadań na stanowisku Dyrektora P. w T. stwierdzonego w protokołach kontroli doraźnej przeprowadzonych na podstawie wskazanych w treści niniejszej uchwały Zarządzeń Starosty Trzebnickiego, co wyraża się w uchybieniach wskazanych w pkt I - IV poniżej, powodujących dodatkowo utratę zaufania - pkt V poniżej - co do możliwości należytego realizowania zadań przez Skarżącego na stanowisku Dyrektora P. w T., jak i co do istnienia należytej rękojmi po stronie Pana R. K. co do możliwości pełnienia funkcji Dyrektora P. w T. Brak należytego wykonywania zadań przez Skarżącego na stanowisku Dyrektora P. w T. stwierdzony został:
I. w sprawie poddanej kontroli doraźnej przeprowadzonej na podstawie Zarządzenia nr 67/2022 Starosty Trzebnickiego z dnia 22 sierpnia 2022 r., w ramach której ustalono opisane niżej uchybienia, w tym brak podjęcia działań wyjaśniających i brak złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z następującymi zdarzeniami:
1) w dniu 26.04.2022 r. został zarejestrowany w P. w T. dokument nr 2090/2022, z którego wynika, iż podopieczny rodziny zastępczej tj. Państwa S. w dniu przybycia do rodziny zastępczej u Państwa S. posiadał przy sobie woreczek z charakterystycznym białym proszkiem, co wskazywało na posiadanie lub używanie narkotyków,
2) w dniu 31.05.2022 r. został zarejestrowany w P. w T. dokument nr 2772/2022 z którego wynika, iż podopieczny rodziny zastępczej, tj. Państwa S. w dniu 28.05.2022 r. podczas imprezy Dni O. zażył narkotyki,
II. w sprawach poddanych kontroli doraźnej przeprowadzonych na podstawie nw. Zarządzeń Starosty Trzebnickiego, w ramach których ustalono opisane niżej uchybienia, a także brak podjęcia czynności służbowych w celu wyjaśnienia niżej wymienionych spraw:
1) sprawy poddanej kontroli doraźnej przeprowadzonej na podstawie Zarządzenia nr 67/2022 Starosty Trzebnickiego z dnia 22 sierpnia 2022 r., w ramach której ustalono, że na stronie internetowej firmy Pana K. S. zamieszczony jest wpis, na jakie konto należy przekazywać płatności z tytułu wykonanych usług stolarskich; wskazane konto jest kontem Fundacji "[...]" mieszącej się w Ż., a nie K. S., a z danych wynikających z PKD zawartych w KRS Fundacji "[...]", fundacja ta nie zajmuje się produkcją ani sprzedażą mebli ogrodowych. Z informacji uzyskanej od Dyrektora Powiatowego Zespołu Szkół im. [...] w O. oraz pisma z dnia 15.06.2022 r. roku wynika, iż od dnia 1 kwietnia 2022 r. Fundacja "[...]" nie prowadzi działalności gospodarczej, a co za tym idzie nie może świadczyć usług stolarskich, ani nie może być pracodawcą dla młodocianego pracownika zamieszkującego w rodzinie zastępczej Państwa S. To oznacza, że stwierdzono przekazywanie nierzetelnych informacji na portalu internetowym dotyczących ww. Fundacji. Prezesem Fundacji "[...]" był Dyrektor P. w T. R. K.
2) sprawy poddanej kontroli doraźnej przeprowadzonej na podstawie Zarządzenia nr 67/2022 Starosty Trzebnickiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. oraz notatki służbowej z dnia 15 listopada 2022 r., w ramach której ustalono, że podopieczny rodziny zastępczej, tj. Państwa S. był zatrudniony na mocy umowy o praktyczną naukę zawodu przez Fundację "[...]" mieszczącą się w Ż., który przyznał, że za czas praktyki zawodowej nie otrzymał żadnej zapłaty za pracę od Fundacji P. (prezesem fundacji był Dyrektor R. K.), czy to w formie gotówkowej czy to na rachunek bankowy, co oznacza nierzetelne wykonywanie umowy o pracę i rodzi dodatkowo podejrzenie podania nieprawdy w podpisanej umowie o praktyczną naukę zawodu nie młodocianych pracowników,
3) sprawy poddanej kontroli doraźnej przeprowadzonej na podstawie Zarządzenia nr 67/2022 Starosty Trzebnickiego z dnia 22 sierpnia 2022 r., w ramach której ustalono nierzetelne prowadzenie dokumentacji i naganne zasady, na jakich sprzedawane były meble ogrodowe, które to Pan K. S. produkował w S., a część wyprodukowanej przez Pana K. S. partii mebli ogrodowych fakturowana była przez Skarżącego na Fundację P. w Ż., gdy jednocześnie czasami jedynie zwracał Panu K. S. kwotę wynikającą z wystawianych przez Fundację faktur, a czasami nie zwracał Panu K. S. żadnych pieniędzy, co rodzi dodatkowo podejrzenie nierzetelnego prowadzenia dokumentacji związanej z działalnością gospodarczą oraz podejrzenie braku prowadzenia należytych rozliczeń z tytułu zobowiązań publicznoprawnych,
III. w zakresie sprawy poddanej kontroli doraźnej przeprowadzonej na podstawie Zarządzenia nr 110/2022 Starosty Trzebnickiego z dnia 7 grudnia 2022 r., w ramach której ustalono niżej opisane uchybienia polegające na tym, że:
1. Dyrektor R. K. dopuścił do finansowania ze środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, świadczeń w postaci wypłaty wynagrodzeń wynikających z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. z poź.zm. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nieobjętych obowiązującym w P. w T. regulaminie ZFSS, które wypłacono w dniu 7 października 2022 r. w łącznej kwocie 16.998,14 zł, co było sprzeczne z przepisem art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022r., poz. 1634 ze zm.) oraz obowiązującym w jednostce Regulaminie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, a co może stanowić przesłankę do naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz, U. z 2021 poz. 289 z późn. zm.),
2. Dyrektor R. K. dopuścił do finansowania ze środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych poprzez zapłatę w dniu 7 października 2022 r. z rachunku bankowego Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych należności finansowych na rzecz rodzin stanowiących pieczę zastępczą za miesiąc wrzesień 2022r., co było niezgodne z zasadami wykorzystania środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, a nadto było świadczeniem spóźnionym, co może stanowić przesłankę do naruszenia dyscypliny finansów publicznych z art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 289 z późn. zm.).
IV. w zakresie sprawy poddanej kontroli doraźnej przeprowadzonej na podstawie Zarządzenia nr 110/2022 Starosty Trzebnickiego z dnia 14 grudnia 2022 r., w ramach której ustalono niżej opisane uchybienia polegające na tym, że:
1. Dyrektor R. K. dopuścił do płatności z rachunku bieżącego wynagrodzenia wynikającego z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. z poź.zm. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej dla Zawodowej Rodziny Zastępczej Państwa S., wynikającej z § 6 umowy nr 2/2021 z dnia 15 października 2021 r. o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej w taki sposób, iż dnia 28 grudnia 2021 r. zrealizowano płatność na kwotę 2.057,67 zł, która dotyczyła wynagrodzenia za miesiąc grudzień; jako, że miesiąc ten się jeszcze wówczas nie zakończył płatność ta powinna być zrealizowana po miesiącu grudniu 2021 r., tj. do dnia 10 stycznia 2022 r., jako że czynności wynikające z § 6 powyższej umowy nie zostały jeszcze zrealizowane, a znajdowały się w trakcie wykonywania.
2. Mając powyższe na uwadze, istnieje przesłanka możliwości naruszenia określonego przepisem art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 289 z późn. zm.): naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków,
V. uchybienia wskazane w pkt I - IV powodują utratę zaufania wobec Dyrektora R. K. co do możliwości należytego realizowania przez R. K. zadań na stanowisku Dyrektora P. w T., jak i co do istnienia należytej rękojmi po stronie R. K. co do możliwości pełnienia funkcji Dyrektora P. w T.
Ponadto wskazano, że uchwała podlega doręczeniu Skarżącemu jako potwierdzenie odwołania ze stanowiska Dyrektora P. w T. Zwolniono Skarżącego z obowiązku świadczenia pracy z dniem doręczenia niniejszej uchwały. Odwołano pełnomocnictwa i cofnięto upoważnienia udzielone Skarżącemu. Pouczono o prawie wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Śródmieścia Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 4).
Przedmiotowa uchwała doręczono Skarżącemu w dniu 12 lipca 2023 r.
. W skardze Skarżący wniósł o uchylenie powyższej uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale zarzucił, że zarówno tryb jej podjęcia, jak i jej rozstrzygnięcia merytoryczne są niezgodne z prawem.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że 12 maja 2023 r. odbyło się posiedzenie Zarządu Powiatu Trzebnickiego. Posiedzenie odbyło się w trybie nadzwyczajnym. Nie było to posiedzenie planowane. Zostało zwołane nagle. Członkowie Zarządu nie znali tematu posiedzenia. Nie otrzymali materiałów, które były przedmiotem jego obrad. Porządek posiedzenia został rozszerzony o projekt uchwały nr 65/2023. Dopiero podczas posiedzenia został odczytany projekt uchwały, o którym mowa. Pomimo obowiązku prawnego nakazującego obecność Skarżącego podczas podejmowania uchwały i umożliwienia mi odpowiedzi na formułowane zarzuty, nie został zaproszony na posiedzenie i nie brał w nim udziału. Z tego powodu zaskarżona uchwała jest niezgodna z obowiązującym prawem potwierdzonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w szczególności wyrokiem: WSA w Bydgoszczy z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Bd 866/17, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r. II GSK 534/22 oraz z dnia 20 października 2022 r. II OSK 3116/19. Skarżący zarzucił, że nie dano mu możliwości obrony przed nieprawdziwymi zarzutami, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że uzasadnienie podjętej uchwały opiera się na nieprawdziwych zarzutach. Nie jest to zatem uzasadnienie rzetelne w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów.
W dalszej kolejności wskazał, że podstawą odwołania go ze stanowiska były ustalenie kontroli, z których wynika, że nie podjął działań wyjaśniających, ani nie złożył zawiadomienia o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa w związku z:
(1) wpłynięciem 26.04.2022 r. do P. dokumentu, że podopieczny rodziny zastępczej S. posiadał woreczek z białym proszkiem, co wskazywało na posiadanie lub zażywanie narkotyków oraz w związku z
(2) zarejestrowaniem 31.05.2022 r. w P. dokumentu, iż podopieczny wskazanej wyżej rodziny S. zażył narkotyki podczas imprezy Dni O.
Skarżący wskazał, że w ww. dniach rzeczywiście K. S. zwrócił się z zapytaniem do P. o to, jakie działania powinien podjąć z powodu podejrzenia posiadania i zażywania narkotyków przez swojego podopiecznego. Został poinformowany, że winien zgłosić to na policji. Natomiast jeśli podejrzewał, że jego podopieczny jest uzależniony od narkotyków, to powinien zwrócić się do wyspecjalizowanych podmiotów, które takie sytuacja diagnozują, czyli do M. we W. Przyjął to do wiadomości i powiedział że podejmie odpowiednie działania. Po kilku dniach stwierdził że jego podopieczny nie posiadał jednak narkotyków i że już sobie ze wszystkim poradził. Nie było zatem powodów, aby Skarżący - jako Dyrektor P. podejmował inne działania.
W pkt II odwołania zarzucono mu, że był prezesem Fundacji "[...]" i że na portalu internetowym przekazywał nierzetelne informacje dotyczące tej fundacji, w szczególności co do zatrudnienia przez tę fundację młodocianego pracownika i świadczenia usług stolarskich. W ocenie Skarżącego zarzut ten jest całkowicie bezpodstawny, gdyż we wskazanym czasie nie był prezesem Fundacji "[...]" i nie ma żadnego wpływu na jej działalność i przekazywanie przez nią publicznych informacji.
Kolejny zarzut dotyczy zatrudnienia podopiecznego rodziny zastępczej S. przez Fundację "[...]" i niewypłacenia mu wynagrodzenia. Skarżący podkreślił, że - jak wskazał wyżej - nie odpowiada za działalność Fundacji. Z posiadanych przeze niego informacji wynika, że z pracownica Fundacja dokonała prawidłowych rozliczeń.
Kolejny zarzut dotyczy nierzetelnego prowadzenia dokumentacji księgowej Fundacji "[...]", nieuczciwego rozliczania się z K. S. i nienależytego rozliczania się ze zobowiązań publicznoprawnych. Zadaniem Skarżącego ten zarzut jest także absurdalny, gdyż nie kierował wówczas Fundacją, natomiast - z tego co jest mu wiadome - księgowość jest prowadzona prawidłowo i wszystkie podatki i składki opłacane prawidłowo.
Kolejny zarzut dotyczy nieprawidłowego gospodarowania przez niego środkami z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych przez to, że wypłacił z środków tego funduszu w październiku 2022 r. kwoty 16.998,14 zł. oraz we wrześniu 2022 r. wynagrodzenia dla rodziny zastępczej. Skarżący wskazał, że owszem zostały takie wpłaty wykonane na skutek błędu Pani księgowej. W ramach autokontroli wewnętrznej zastała dokonana korekta natychmiast po wykonaniu omyłkowych przelewów.
Kolejny zarzut dotyczy dokonania wypłaty kwoty 2057,67 zł. dla rodziny zastępczej S. w dniu 28 grudnia 2021 r., podczas gdy płatność ta powinna być zrealizowana po zakończeniu grudnia, tj. do 10 stycznia 2022 r. Skarżący wskazał, że dokonanie tej płatności wynikało z faktu, iż praktycznie cały miesiąc już był zakończony. Opieka przez rodzinę zastępczą była sprawowana przez cały wymagany miesiąc i na usilne prośby rodziny - w związku z okresem świąteczno- noworocznym - zdecydowaliśmy wypłacić im wynagrodzenie wyjątkowo 3 dni przed terminem.
Końcowo stwierdził, że gdyby Zarząd Powiatu zechciał stosować przepisy i umożliwił mu wypowiedzenie się co do ww. zarzutów, to okoliczności te zostałyby wyjaśnione i uniknięto by w ten sposób podjęcia wadliwej decyzji (także ze względów merytorycznych) - o wadach proceduralnych pisał wyżej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej wnosi o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę, że ostatni dzień 30-dniowego terminu do wniesienia skargi - liczonego od dnia 12 lipca 2023 r. według reguł wynikających z art. 111 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosowanego w związku z odesłaniem zawartym w art. 83 § 1 p.p.s.a. - przypadał w dniu 11 sierpnia 2023 r., który nie był dniem wolnym od pracy. Tym samym skarga w niniejszej sprawie została wniesiona po upływie wspomnianego terminu i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Następnie podkreślił, że gdyby skarga nie została z jakichkolwiek przyczyn odrzucona, powinna ona być oddalona, ponieważ, w ocenie organu, nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nietrafny jest bowiem zarzut, że zarówno tryb jej podjęcia, jak i rozstrzygnięcia merytoryczne są niezgodne z prawem. Zarząd podejmuje decyzje kolegialnie w formie uchwały, do podjęcia, których dochodzi poprzez głosowanie. Posiedzenie Zarządu zgodnie z posiadanymi uprawnieniami zwołała Przewodnicząca Zarządu Powiatu Trzebnickiego. Wszyscy członkowie Zarządu zostali zawiadomieni w sposób prawidłowy i wszyscy uczestniczyli w jego posiedzeniu. Przewodnicząca złożyła wniosek o rozszerzenie porządku obrad o dodanie w punkcie 5 uchwały w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora P. w T. Wniosek został poddany głosowaniu i uzyskał akceptację wynikiem 3 głosów. Jeden z członków Zarządu wyraził sprzeciw, jeden wtrzymał się od oddania głosu. Następnie Zarząd przystąpił do procedowania uchwał zgodnie z przyjętym porządkiem obrad. Gdy przystąpiono do procedowania uchwały będącej przedmiotem zaskarżenia Przewodnicząca poprosiła obecnego za Zarządzie Kontrolera o poinformowaniu pozostałych Członków Zarządu o wynikach przeprowadzonych kontroli doraźnych. Zarząd podjął dyskusje merytoryczną nad przedmiotem uchwały. Po zapoznaniu się z dokumentami i zakończonej dyskusji została podjęta uchwała, wynikiem głosowania: trzy głosy "za", jeden glos "przeciw", jeden głos "wstrzymujący". Powyższa okoliczność przemawia przeciwko uwzględnieniu skargi, procedura przebiegała w sposób całkowicie prawidłowy. Zarząd miał możliwość zapoznać się w całości z przedstawionym materiałem. Protokoły z kontroli były stronom doręczane, a same czynności kontrolne odbywały się w siedzibie P. w T., gdzie Skarżący miał możliwość czynnego udziału w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać trzeba, że stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz.329, dalej p.p.s.a.) obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zaskarżony akt – jako uchwała jednostki samorządu terytorialnego – stanowi akt podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej, przy czym rozstrzyga kwestie jednostkowe, a nie generalne czy ogólne.
Badanie zgodności z prawem tego aktu poprzedzić musi analiza legitymacji Skarżącego do zaskarżenia takiej uchwały. W tym zakresie wskazać trzeba na normę szczególną zapisaną w art. 87 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z jego brzmieniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z przywołanej treści wynika, że skargę w opisanym trybie może skutecznie wnieść osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przez zaskarżony akt. Przy czym zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej. Spełnienie tych warunków formalnych upoważnia Sąd do rozpoznania skargi merytorycznie.
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy odnotowania wymaga, że w sprawie uprawniony organ (jednostka samorządu terytorialnego) podjął uchwałę, która niewątpliwe dotyczy sfery administracji publicznej. W ocenie Sądu Skarżący wykazał też, że sporna uchwała naruszyła jego interes prawny. Jakkolwiek ustawa o samorządzie powiatu, podobnie jak inne ustawy samorządowe nie zawiera legalnej definicji pojęcia "interesu prawnego", to lukę tę uzupełnia doktryna i judykatura, pojęcie to wykładając jako powiązanie normatywnych indywidualnych praw i obowiązków wynikających z norm prawa podmiotowego - z jednej strony, z zaskarżonym aktem - z drugiej strony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Tak rozumiany interes prawny winien istnieć w okresie poprzedzającym wniesienie skargi i uprawniać skarżącego do żądania działania organu administracyjnego nadto interes prawny winien istnieć już w dniu podejmowania uchwały i winien być tą uchwałą naruszony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2334/11, dostępny w CBOSA). Przyjmuje się także, że interes prawny ma charakter osobisty, zindywidualizowany, dotyczy określonej osoby. Musi odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Uchwała musi naruszać rzeczywiście istniejący interes prawny skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1486/01; z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1082/01; z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2506/01; z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2673/02 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 763/05, Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 892/10, w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 237/12, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Zatem skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek miałby istnieć w chwili wprowadzania w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego uprawnień (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, dostępny w CBOSA).
W ocenie Sądu legitymacja Skarżącego w niniejszej sprawie jest oczywista, bowiem w związku z uchwałą Zarządu Powiatu Trzebnickiego z dnia 12 maja 2023 r. został on pozbawiony stanowiska Dyrektora P. oraz jednocześnie pracy, bowiem stosunek pracy został z nim rozwiązany z zachowaniem okresu wypowiedzenia. Zatem sporna uchwała wpływa na indywidualną sytuację Skarżącego, co otwiera drogę do oceny merytorycznej aktu.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Podstawą wydania zaskarżonego aktu stanowił art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Wymaga jednakże zwrócenia uwagi, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu (województwa) w sprawie zatrudniania i zwalniania dyrektorów jednostek organizacyjnych powiatu (województwa), jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz sądów administracyjnych. Uchwały te równocześnie wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 548/2003; z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 10/12; z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1084/13 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1092/18; w Krakowie: z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 626/12, z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1103/15 dostępne w CBOSA).
Przy czym, co również jest podkreślane przez judykaturę, podstawy prawne, przesłanki oraz kryteria sądowej kontroli w tych dwóch różnych trybach są odmienne. Sąd administracyjny kontrolując uchwałę dotyczącą odwołania kierownika danej jednostki organizacyjnej, bada zachowanie przez zarząd powiatu przewidzianych w przepisach wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako formy realizacji zadań publicznoprawnych gminy, a więc aktu o publicznoprawnym charakterze. W tym postępowaniu przedmiotem badania jest zachowanie przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów, dotyczących aktu zwolnienia dyrektora jednostki samorządowej, jako formy realizacji zadań publicznoprawnych powiatu, nie zaś ewentualne kwestie związane ze stosowaniem norm prawa pracy, do rozpatrzenia których właściwy jest sąd pracy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1084/13; z dnia 12 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 548/2003, dostępne w CBOSA).
Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
Te zatem okoliczności stanowią punkt wyjścia do dokonania oceny zaskarżonego aktu. Przy czym istotne jest wskazanie, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów, w tym także częstokroć także aktów prawnych o różnej randze. Normy prawne rekonstruuje się zawsze z całokształtu przepisów prawnych. Rozstrzygnięcie sporu wymaga więc przeanalizowania treści podstaw prawnych do wydania kwestionowanej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2021r. sygn. akt IV SA/Wr 152/20, dostępna w CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności norm o charakterze ogólnym, wywodzonych z zapisów Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego. Jakkolwiek przedmiotem badania jest uchwała, do której nie mają wprost zastosowania przepisy k.p.a., nie zmienia to jednakże faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji - jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu (województwa) w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE.C. 2011.285.3 z dnia 29 września 2011 r.) - stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt 19/17 oraz we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 157/21, dostępne w CBOSA). Podobnie w wyroku NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3116/19, który również dotyczy uchwały zarządu powiatu, sąd doszedł do przekonania, że pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności naruszyło standardy demokratycznego państwa prawnego, w którym każda ingerencja w sferą prawną adresata działań administracji wymaga szczegółowego i udokumentowanego uzasadniania.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prawo do obrony stanowi podstawową zasadę unijnego prawa, której integralną częścią jest prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu (por. wyroki: Kamino International Logistics, C 129/13, pkt 28; Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 42). Prawo do bycia wysłuchanym jest wymienione nie tylko w art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych, które gwarantują przestrzeganie prawa do obrony oraz prawo do rzetelnego procesu w ramach wszystkich postępowań sądowych, ale również w art. 41 Karty, który zapewnia prawo do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji obejmuje zwłaszcza prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące niekorzystnie wpłynąć na jego sytuację (wyroki: Kamino International Logistics, pkt 29; Mukarubega, pkt 43). To prawo oznacza również, że organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione w ten sposób przez zainteresowanego uwagi, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy oraz uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób (wyrok Technische Universität München, C 269/90, pkt 14).
Chociaż więc organy jednostek samorządu terytorialnego przed podjęciem uchwały w danym przedmiocie nie są zobligowane do stosowania unormowań K.p.a., to w istocie niektóre z rozwiązań z aktu tego wynikające - jak wyżej zaznaczono - wyprowadza się z przedstawionych wyżej reguł konstytucyjnych i tzw. zasad dobrej praktyki administracyjnej.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należało, zdaniem Sądu, uznać, że wskazane reguły nie zostały przez Zarząd Powiatu Trzebnickiego zachowane. Sposób procedowania w tej sprawie przez organ nastąpił z pominięciem Strony i możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi, co do zgłaszanych do niej zastrzeżeń. Z akt sprawy nadesłanych Sądowi nie wynika, aby Skarżący miał możliwości jakiegokolwiek ustosunkowania się do stanowiska organu, w tym przedłożenia stosownych dokumentów na potwierdzenie swojej argumentacji. Zarząd Powiatu nie dał Skarżącemu możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się z ze sporządzonymi przez osoby kontrolujące w toku tych czynności wyjaśniających dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżący otrzymał dokumenty związane z jego sprawą. Ponadto sposób procedowania przed podjęciem zaskarżonej uchwały wskazuje, że organ nie rozważał argumentów za lub przeciw podjęciu zaskarżonego aktu (por. protokół z 16 posiedzenia Zarządu Powiatu Trzebnickiego z dnia 12 maja 2023 r.). Sposób procedowania w tej sprawie przez organ nastąpił z pominięciem Strony i możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi, co do zgłaszanych do niej zastrzeżeń. Zatem w sposób istotny naruszone zostały standardy działania administracji wyznaczane zasadami demokratycznego państwa prawa. Skarżący nie brał także udział w posiedzeniu zarządu powiatu, podczas którego zadecydowano o jego odwołaniu, a co za tym idzie nie miał możliwość zabrania głosu. Jego udział w tym postępowaniu, a w konsekwencji możliwość obrony swych praw, uznać należy za iluzoryczne. Jest to naruszenie elementarnych zasad proceduralnych w postaci niezapewnienia stronie odwoływanej czynnego udziału w postępowaniu, a co za tym idzie uniemożliwienie lub utrudnienie przedstawienia przez nią swoich racji i argumentów, oraz wypowiedzenia się co do dokumentów mających znaczenie w jej sprawie. Brak zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, może mieć szczególne znaczenie zwłaszcza w sytuacji, gdy zarząd powiatu nie głosuje jednogłośnie za odwołaniem danej osoby ze stanowiska dyrektora, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd nie neguje charakteru stosunku prawnego wspartego na powołaniu i wynikających z niego skutków, jednakże w tej sprawie istotne jest, że jedną ze stron tego stosunku prawnego jest podmiot będący organem administracji, co wymusza stosowanie względem niego wyższych standardów niż obowiązujące w relacjach prywatnoprawnych. Działania te winny być transparentne, wsparte na przepisach prawa i wywodzonych z nich normach, z poszanowaniem praw obywateli. Wynika to z powołanych zasad konstytucyjnych i wyprowadzanych z nich norm postępowania.
Stwierdzone uchybienia w opinii Sądu naruszają prawo w sposób istotny. Sąd jeszcze raz podkreśla, że nie wkracza w sferę decyzyjną organu administracji, nie bada także zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podejmując uchwałę. Zastrzeżenia dotyczą wyłącznie strony formalnoprawnej, zatem właściwego przeprowadzenia procesu administracyjnego.
Z tych przyczyn uznając, że zaskarżona uchwała narusza w sposób kwalifikowany wskazane w rozważaniach Sądu normy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały (pkt I sentencji wyroku)..
Z kolei w pkt II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a. wedle którego strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach ze stosunków pracy i stosunków służbowych, nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych , do których – zgodnie z art. 212 oraz art. 211 p.p.s.a. – zalicza się również opłaty sądowe obejmujące m.in. wpis. Powyższe przedmiotowe zwolnienie odnosi się do wszystkich kategorii spraw dotyczących stosunków pracy i stosunków służbowych.
Stosownie natomiast do treści art. 225 p.p.s.a. opłatę prawomocnie uchyloną w całości lub w części postanowieniem sądu lub różnicę między kosztami pobranymi a kosztami należnymi, a także pozostałość zaliczki wpłaconej na pokrycie wydatków zwraca się stronie z urzędu na jej koszt.. Stąd też wpis – jako nienależny – podlegał zwrotowi na podstawie art. 225 w zw. z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d) p.p.s.a.