IV SA/WR 636/23

IV SA/Wr 636/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn /sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1590/24 - Wyrok NSA z 2025-07-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5, art. 30 ust. 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2024 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2023 r., nr SKO 4532.61.2023 w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z 20 VII 2023 r. (nr SKO 4532.61.2023) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania M. C. (dalej jako "skarżąca"), od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Strzelin z dnia 31 III 2023 r. (GOPS/VII/4061/359.2/2022/2023) przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 30 III 2023 r. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 IV 2023 r.
Powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 24 VIII 2022 r. skarżąca złożyła do organu I instancji wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką S. F. Jednocześnie skarżąca wniosła, by w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania uchylić wcześniejszą decyzję organu I instancji z 25 VI 2014 r. (GOPS/VII/4061/477.1/2014) przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna.
Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego, organ I instancji decyzją z 26 IX 2022 r. (GOPS/VII/4061/ 390.1/2021/2022) odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na kolizję świadczeń wynikającą z wcześniejszego przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 25 X 2022 r. (SKO 4316/437/22) uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO zaleciło przeprowadzenie dodatkowego postępowania celem wyjaśnienia i doprecyzowania stanowiska skarżącej w kwestii kolizji świadczeń i doprecyzowania związanych z tym żądań.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji skarżąca oświadczeniem z dnia 7 III 2023 r. zrezygnowała z przyznanego jej zasiłku dla opiekuna, zaznaczając zarazem, że domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o zasiłek pielęgnacyjny.
Organ I instancji, decyzją z 8 III 2023 r. (GOPS/VII/4061/359.1/2022/2023) uchylił własną decyzję z 25 VI 2014 r. (GOPS/VII/4061/477.1/2014) w sprawie zasiłku dla opiekuna. Decyzję doręczono skarżącej w dniu 15 III 2023 r.
Decyzją z dnia 31 III 2023 r. (GOPS/VII/4061/359.2/2022/2023) organ I instancji przyznał skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 30 III 2023 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że S. F. wymaga stałej opieki, oznaczającej konieczność rezygnacji lub niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zarazem wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne należało skarżącej przyznać od dnia 30 III 2023 r., bowiem w tym dniu uzyskała cechę ostateczności decyzja uchylająca zasiłek dla opiekuna.
SKO, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z 20 VII 2023 r. (nr SKO 4532.61.2023) uchyliło decyzję organu I instancji, przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 2458 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 IV 2023 r.
SKO wyjaśniło w motywach decyzji odwoławczej, że jakkolwiek prawidłowe są ustalenia organu I instancji co do wystąpienia materialnoprawnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to jednak błędnie określono początkową datę przyznania świadczenia. W światle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, ze zm.), dalej "UoŚR", świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. W ocenie SKO, dopiero od momentu ostateczności decyzji uchylającej prawo do zasiłku dla opiekuna, skarżąca zaczęła spełniać wszystkie wymagane prawem warunki przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też nie jest dopuszczalne przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 VIII 2022 r. do 31 III 2023 r. Za okres ten bowiem skarżąca, na mocy ostatecznej decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna, pobierała zasiłek dla opiekuna, a wypłacone za ten okres świadczenie jest świadczeniem należnym w rozumieniu art. 32 UoŚR. SKO ustaliło przy tym, że skarżąca otrzymała zasiłek dla opiekuna także za III 2023 r., a wypłata tego zasiłku nastąpiła w dniu 14 III 2023 r. Należało zatem przyjąć, że decyzja z dnia 8 III 2023 r., uchylająca decyzję o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, zaczęła wywoływać skutek prawny dopiero od następnego miesiąca, tj. IV 2023 r. Dlatego też dopiero od 1 IV 2023 r. odpadła przesłanka negatywna przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna. Zdaniem SKO art. 24 ust. 2 UoŚR wymaga uzupełnienia przez przepis art. 17 UoŚR określający negatywne i pozytywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest więc dopuszczalne zastosowanie ogólnej reguły wypłaty świadczenia od miesiąca, w którym złożono wniosek, jeśli nie zostały spełnione warunki przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 UoŚR. Skoro zatem skarżąca miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna jeszcze w III 2023 r., to przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe dopiero od miesiąca następnego, czyli IV 2023 r.
W skardze na decyzję SKO skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji; skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzucono przy tym naruszenie:
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR, poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna,
art. 27 ust. 5 UoŚR, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca dokonała wyboru jednego z kolidujących świadczeń, wnosząc o uchylenie zasiłku dla opiekuna. W związku z tym świadczenie pielęgnacyjne powinno być jej przyznane na zasadach ogólnych, od miesiąca następującego po złożeniu wniosku, a więc od VIII 2022 r.
W odpowiedzi na skargę SKO potrzymało swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa.
Istotą sporu w sprawie była data, od której należało skarżącej przyznać świadczenie pielęgnacyjne.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 UoŚR (według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji), prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w dniu 24 VIII 2022 r., co w świetle powołanego przepisu uzasadniałoby przyznanie świadczenia od dnia 1 VIII 2022 r.
Jak jednak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W świetle powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR, okoliczność, że skarżącej przysługuje zasiłek dla opiekuna, stanowiła przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przeszkoda ta ustąpiła dopiero w III 2023 r., kiedy to skarżąca złożyła jednoznaczne oświadczenie z 7 III 2023 r. o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna i została wydana decyzja uchylająca decyzję w przedmiocie zasiłku dla opiekuna. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, decyzją z 8 III 2023 r. (GOPS/VII/4061/359.1/2022/2023) organ I instancji, po uwzględnieniu oświadczenia skarżącej z 7 III 2023 r. o rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, uchylił decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna. Decyzja ta stała się ostateczne w dniu 30 III 2023 r.
SKO, mocą kwestionowanej decyzji odwoławczej, zasadnie więc przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 IV 2023 r., gdyż dopiero od tego miesiąca przestał przysługiwać skarżącej zasiłek dla opiekuna, który stanowił ustawową przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO ustaliło przy tym, że za miesiąc III 2023 r. skarżąca pobrała jeszcze zasiłek dla opiekuna.
Podkreślić należy, że Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne może być przyznane stronie dopiero, gdy z obrotu prawnego zostanie wyeliminowana wcześniejsza decyzja, przyznająca tej osobie specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna (zob. wyroki NSA z: 3 II 2023 r., sygn. akt I OSK 630/22, 9 II 2023 r., sygn. akt I OSK 656/22, 22 II 2023 r., sygn. akt I OSK 703/22, 4 IV 2023 r., sygn. akt I OSK 805/22, 9 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1024/22, 9 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1054/22, 12 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1017/22, 24 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1206/22, 24 V 2023 r., sygn. akt I OSK 1207/22, 21 VII 2023 r., sygn. akt I OSK 1580/22, 4 VIII 2023 r., sygn. akt I OSK 1636/22, 14 IX 2023 r., sygn. akt I OSK 1714/22, 11 X 2023 r., sygn. akt I OSK 1865/22 oraz 20 XII 2023 r., sygn. akt I OSK 2349/22 – publ. CBOSA).
W motywach powyższych orzeczeń trafnie podnoszono, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b UoŚR, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do treści art. 27 ust. 5 UoŚR, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 IV 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia.
Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b UoŚR oznacza, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i innego konkurencyjnego świadczenia, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, co wyklucza możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.
Tym samym, gdyby strona miała przyznane jednocześnie dwa świadczenia - nie byłoby podstaw prawnych, aby nie mogła ich pobierać. By zapobiec takim sytuacjom, czyli kumulacji świadczeń - organy wydają decyzje o przyznaniu jednego świadczenia na dany okres.
Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 UoŚR, jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wyraźnie wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 UoŚR, jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne (warunkowe), zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.
W myśl art. 24 ust. 2 UoŚR, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 UoŚR nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 UoŚR stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/ Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
Przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy - w momencie wydawania decyzji - jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest (bezwarunkowa) rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego nie można pobierać równolegle ze świadczeniem pielęgnacyjnym.
Należy zaznaczyć, że na mocy art. 16 § 1 kpa, ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego więc powodu organ, podobnie zresztą, jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. W rezultacie złożenie przez stronę zainteresowaną wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czy też złożenie oświadczenia o rezygnacji z prawa do otrzymywanego zasiłku stałego w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – nie może wywołać skutku polegającego na wyeliminowaniu negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b UoŚR w postaci posiadania prawa do konkurencyjnego świadczenia. Skutek taki mogła wywołać dopiero ostateczna decyzja o wstrzymaniu/uchyleniu prawa do takiego świadczenia.
W świetle więc art. 24 ust. 2 UoŚR, należy przyjąć, że stronie może przysługiwać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopiero od miesiąca następującego po ostatnim miesiącu, w którym przysługiwało jej konkurencyjne świadczenie. Przysługiwanie stronie prawa do konkurencyjnego świadczenia, wyklucza bowiem możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.
W okolicznościach sprawy rezygnacja z zasiłku dla opiekuna miała miejsce w III 2023 r. W tym samym miesiącu została wydana decyzja uchylająca decyzję w sprawie zasiłku dla opiekuna. W rezultacie SKO zasadnie przyznało świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 IV 2023 r. Od tego bowiem miesiąca skarżącej nie przysługiwał już zasiłek dla opiekuna. Nie można przy tym podzielić argumentacji skargi, jakoby skarżąca wcześniej zrezygnowała z zasiłku dla opiekuna. Jak wyżej wyjaśniono oświadczenia lub wnioski o charakterze niejednoznacznym i warunkowym, uzależniające rezygnację ze świadczenia od zdarzeń przyszłych i niepewnych, nie mogą być przez organy traktowane jako rezygnacja z przysługującego zasiłku dla opiekuna, ani tym bardziej jako wniosek o uchylenie decyzji w tym przedmiocie. Podkreślić też należy, że zadośćuczynienie żądaniu skarżącej w okolicznościach sprawy oznaczałoby, że za okres od VIII 2022 r. do III 2023 r. skarżąca pobrałaby oba kolidujące świadczenia (tj. zasiłek dla opiekuna oraz świadczenie pielęgnacyjne), w warunkach braku prawnych podstaw do żądania zwrotu któregokolwiek z nich, jako nienależnie pobranego (zob. art. 30 ust. 2 UoŚR).
Wobec powyższego Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.
Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.