IV SA/Wr 631/04

IV SA/Wr 631/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2004-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Skrzypczak
Henryk Ożóg /przewodniczący sprawozdawca/
Lidia Serwiniowska
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 11 b
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg /spr./ Sędziowie: Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Protokolant: Grzegorz Uciurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Prusice na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 sierpnia 2004 r. Nr PN. II. 0911 – 19 / 39 / 04 w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy Prusice oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 sierpnia 2004 r. NR PN. II. 0911 – 19 / 39 / 04 wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ); dalej ustawa o samorządzie gminnym stwierdził nieważność § 1ust. 1 i ust. 2 zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Prusice ( dalej, Burmistrz ) Nr 14 / 04 z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy Prusice oraz załącznika nr 1 i nr 2.
Organ nadzoru stwierdził, że § 1 ust. 1 zarządzenia został podjęty z istotnym naruszeniem art. 11 lit. b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto organ ten stwierdził, że Burmistrz w załączniku nr 1 dokonał powtórzenia i modyfikacji przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. NR 112, poz. 1198 ze zm. ); ( dalej ustawa o dostępie do informacji publicznej ) tzn. w § 3 przepisu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, w § 5 przepisu art. 2 ust. 2 ustawy , w § 6 przepisu art. 3 ust. 2 ustawy, w § 8 przepisu art. 3 ust. 1 ustawy, w § 10 przepisu art. 6 ust. 2 ustawy , w § 11 przepisu art. 9 ust. 2 , art. 10 ust. 1 i art. 11 pkt 1 ustawy, w § 12 przepisu art. 10 ust. 1 ustawy , w § 13 przepisu art. 12 ust. 1 ustawy, w § 14 przepisu art. 12 ust. 2 ustawy, w § 16 przepisu art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 ustawy, w § 17 przepisu art. 15 ust. 2 ustawy, w § 18 przepisu art. 14 ustawy, w § 20 przepisu art. 16 ustawy, w § 21 przepisu art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy, w § 22 przepisu art. 18 ust.1 i ust. 4 oraz art. 19 ustawy, w § 23 przepisu art. 11 ustawy, w § 24 przepisu art. 12 ust. 1 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie " Zasad techniki prawodawczej " ( Dz. U. Nr 100, poz. 908 ; dalej rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej ) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń.
Przepis § 1 ust. 2 zarządzenia zawierający wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stanowiący załącznik Nr 2 do zarządzenia podjęty został z istotnym naruszeniem art. 11 b ust. 3 ustawy o samorządzie gminy.
W § 1 ust. 1 zarządzenia Burmistrz zatwierdził załącznik Nr 1, w którym ustalił zasady udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy w Prusicach ( dalej urzędzie ). Natomiast w § 1 ust. 2 Burmistrz zatwierdził załącznik nr 2 określający wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej . Załącznik Nr 3 stanowi cennik opłat za dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku.
W podstawie prawnej zarządzenia powołany został art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że kierownikiem urzędu jest wójt oraz art. .4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej , którymi są organy wykonawcze i stanowiące gminy.
Podstawą wydania aktu normatywnego wewnętrznego ( zarządzenia ) może być art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminy. Wyznacza on kompetencje Burmistrza i może być podstawą do wydawania zarządzeń. Jednakże przy wydawaniu na tej podstawie zarządzeń organ wykonawczy gminy musi uwzględnić treść przepisów całego sytemu prawa, w szczególności delegacji ustawowych dla rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego. Kompetencje organów gminy mają bowiem charakter rozłączny. Organ wykonawczy gminy nie może wydać zarządzenia w sprawie która z mocy ustawy podlega regulacji w uchwale rady gminy, będącej aktem prawa miejscowego.
Rada gminy została upoważniona na podstawie art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do określenia w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Pojęcie " zasad dostępu i korzystania z dokumentów ", którym posługuje się ten przepis , to określenie węższe niż ogólne pojęcie prawa do uzyskiwania informacji publicznej ( art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji ) lub też prawa dostępu do informacji publicznej ( art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ). Przepis art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy udostępnienia szczególnego rodzaju informacji publicznej , tj. treści i postaci dokumentów. Z kolei przez pojęcie zadań należy rozumieć takie dyrektywy proceduralne, które mają wyłącznie charakter techniczno – organizacyjny, a zarazem wskazują na sposób urzeczywistnienia materialnej treści prawa do informacji. Dotyczyć mogą one spraw, które zostały uregulowane w badanym zarządzeniu np. wzoru wniosku o udostępnienie dokumentów, sposobu jego składania, sposobu uiszczania opłat, sposobu przekazywania dokumentów.
Burmistrz w zarządzeniu w § 1 ust. 1 i ust. 2 oraz w przepisach § 5, § 6, § 8 § 9 ust. 2 i ust. 3 , § 10 - 14, § 16 - 18, § 20 , § 22, § 23, § 24 załącznika nr 1 do zarządzenia, określił zasady udostępniania każdej informacji publicznej . Zasady te obejmują również sprawy udostępnienia treści i postaci dokumentów. W oparciu o art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminy zasady udostępnienia dokumentów określa rada gminy w statucie gminy. Burmistrz wydając w tym zakresie zarządzenie naruszył kompetencje rady gminy do określenia zasad dostępu do dokumentów i ich udostępniania.
Nadmienić należy, że organ nadzoru w całości stwierdził nieważność załącznika Nr 1 do zarządzenia, pomimo że § 1, § 2, § 4, § 7, § 9 ust. 1 i ust. 4, § 15 , § 19 nie naruszają prawa w sposób istotny. Jednakże wobec stwierdzenia nieważności pozostałych przepisów załącznika Nr 1, do których wskazane przepisy się odnosiły należało także przedmiotowe przepisy uchylić.
Gmina Prusice wniosła na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono, że rozstrzygnięcie narusza: art. 87 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego ( Dz. U. z 1994 r. , Nr 124 , poz. 607 ), prawo materialne przez: błędne zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, błędną wykładnię załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, błędną wykładnię art. 11b ustawy o samorządzie gminnym.
W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że zgodnie z art. 87 ustawy o samorządzie gminnym i art. 8 Karty Samorządu Terytorialnego kontrola działania gmina opierać się winna jedynie na przepisie ustawy i może być dokonana wyłącznie w sposób i w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie, a powinna mieć na celu zapewnienie przestrzeganie prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jedynie obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane. Przepisy te ustanawiają zasadę samodzielności organów samorządu terytorialnego, z której doktryna i orzecznictwo ( wyrok NSA z dnia 1 lutego 1998 r., II SA/ Wr 1459/ 97 ) wyprowadzają regułę , zgodnie z którą granice kompetencji nadzorczych podlegają wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej. W tej sprawie wojewoda przekroczył swoje kompetencje nadzorcze, których granice określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – przez co naruszył zasadę ochrony samodzielności gminy i ścisłego rozumienia granic ingerencji nadzorczych.
Skarżąca zarzuciła, że zarządzenie Burmistrza nie mogło być objęte nadzorem Wojewody, gdyż nie jest to zarządzenie wydane na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i nie jest zarządzeniem " materialnym ". Wojewoda jest uprawniony jedynie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy oraz aktów ustanawiających przepisy porządkowe, a więc nie jest upoważniony do stwierdzenia nieważności zarządzeń organu wykonawczego gminy innych niż zarządzenia ustanawiające przepisy porządkowe. Zarządzenie to ma jedynie na celu usprawnienie pracy urzędu, ujednolicenie procedur i nie może stanowić źródła czynności prawnych wobec obywateli, nie może być podstawą decyzji administracyjnych w szczególności odmawiających udzielenia informacji publicznej. Dodatkowo skarżący powołał się na fakt, że tego rodzaju zarządzenia nie podlegają publikacji w żadnym wypadku w dzienniku urzędowym, gdyż nie są to akty uznawane przez ustawodawcę za akty normatywne.
W związku z zarzutem dotyczącym błędnej wykładni załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej skarżąca stwierdziła, że niedopuszczalne jest stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 zarządzenia Burmistrza i załącznika Nr 1 na podstawie jego niezgodności z załącznikiem do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Dział VI załącznika do rozporządzenia reguluje zasady techniki prawodawczej w odniesieniu do projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym ( uchwał i zarządzeń ). Zarządzenie Burmistrza wydane na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy stanowi akt o charakterze wewnętrznym, jednakże nie jest to akt normatywny. Zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest stwierdzenie naruszenia prawa poprzez niezastosowanie w zarządzeniu nie mającym charakteru normatywnego zasad techniki prawodawczej, w tym § 137.
Jeżeli chodzi o błędną wykładnię art. 11b ustawy o samorządzie gminy to nie ma podstaw do stwierdzenia, że § 1ust. 1 i ust. 2 załącznika Nr 1 i Nr 2 zarządzenia Burmistrza narusza wskazany przepis ustawy o samorządzie gminy. Uregulowanie w statucie gminy zasad dostępu do dokumentów w Gminie Prusice nie stoi na przeszkodzie ustalaniu zasad organizacyjnych dotyczących udostępnienia informacji w Urzędzie Miasta i Gminy Prusice. Skarżąca przytoczyła fragmenty uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. K 38 / 01 wskazując, że Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił jaki zakres upoważnienia rady gminy jest zawarty w art. 11b ustawy o samorządzie gminnym. Trybunał stwierdził, że upoważnienie rady gminy dotyczy wyłącznie dyrektyw proceduralnych mających wyłącznie charakter spraw techniczno organizacyjnych dotyczących dostępu do treści dokumentów, a więc upoważnienie zawarte w art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym nie może dotyczyć materialnej treści prawa do informacji, jego zakresu i granic wyznaczonych Konstytucją i ustawą . Z treści tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego strona skarżąca wywiodła wniosek, że w każdym przypadku , gdy zarządzenie Burmistrza nie narusza Konstytucji, ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych ustaw, a także postanowień statutu Gminy Prusice – jest ono zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże wewnętrzna organizacja urzędów powinna być uszczegółowiona w aktach wewnętrznych – wiążących jedynie pracowników tych urzędów i nie wpływająca na zakres prawa do informacji w statucie.
Ustalenie wzoru wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stworzyło po stronie wnioskodawców obowiązku występowania o udostępnienie tej informacji na ściśle określonym formularzu, a także nie upoważniło pracowników urzędu do wydawania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji lub pozostawienia wniosku bez rozpoznania w przypadku nie złożenia wniosku w formie określonej w zarządzeniu. Zastosowany w zarządzeniu Burmistrza wzór wniosku jest podobny lub identyczny do wniosków stosowanych w całej Polsce, w tym w naczelnych i centralnych urzędach państwowych. Dane wpisane we wniosku służą tylko i wyłącznie usprawnieniu procesu udostępnienia informacji, a niewypełnienie którejkolwiek z rubryk nie rodzi ujemnych konsekwencji dla wnioskodawców.
Na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje wiele zarządzeń i innych aktów wydawanych przez burmistrzów, które odpowiadają zakresowi przedmiotowemu uchylonego zarządzenia Burmistrza, które nie zostały uchylone w trybie nadzoru przez wojewodów, ani też nie zostały zaskarżone do sądów administracyjnych. Podobne przypadki dotyczą powiatów i województw, pomimo że w stosunku do powiatów i województw ustawy samorządowe nakazują regulowanie tych zagadnień również w statutach ( np. w Bydgoszczy – zarządzenie Nr 254 / 03 Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 2003 r. w sprawie udostępniania informacji publicznej w Urzędzie Miasta Bydgoszczy ).
Ponadto skarżąca wywiodła, że gdyby nawet przyjąć, iż wojewoda miał prawo uchylić nienormatywny akt burmistrza, niedopuszczalne byłoby uchylenie zarządzenia burmistrza z powodu istotnych naruszeń prawa, gdyż takie naruszenia nie miały miejsca.
Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym i dodatkowo wskazał, że z literalnego brzmienia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia, czyli każdego aktu mającego wskazaną formę ( z wyłączeniami wynikającymi z art. 102 tej ustawy ), a nie tylko zarządzenia lub uchwały o normatywnym charakterze lub wymienionego wprost w ustawie. Zakres przedmiotowy kompetencji nadzorczej z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza art. 87 tej ustawy. Przepis ten pozwala organowi nadzoru na wkraczanie w działalność gminną rozumianą jako wszelka działalność gminna. Wyróżnienie w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarządzeń podlegających doręczeniu ma na celu, aby te zarządzenia – tożsame z zarządzenia porządkowymi – poddać nadzorowi w ściśle oznaczonym terminie , a to ze względu na ich charakter aktów prawa lokalnego i istotność dla obrotu prawnego. Określając więc deklaratoryjny skutek rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia, ustawa nie rozróżnia pomiędzy zarządzeniami porządkowymi, a pozostałymi zarządzeniami burmistrza. W ocenie Wojewody zasadna jest teza, że normatywny lub nienormatywny charakter zarządzenia organu wykonawczego gminy, nie ma żadnego znaczenia z punku widzenia dopuszczalności stosowania art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przywołany przez stronę skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy oceny zgodności z art. 61 ust. 4 Konstytucji art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 15a ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1592 ze zm. ), czyli przepisów, które upoważniały organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do uregulowania zasad dostępu do dokumentów. W niniejszej sprawie organ nadzoru nie zarzucał naruszenia przez zaskarżone zarządzenia art. 61 ust. 4 Konstytucji. Wyrok Trybunału dotyczył zupełnie innej sprawy. Naruszenie prawa dokonane w zarządzeniu Burmistrza Miasta i Gminy Prusice Nr 14 / 04 polegało na tym , że organ wykonawczy wydał akt prawny w sprawie należącej do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Rada Miasta i Gminy Prusice uregulowała zaś – zgodnie z upoważnieniem ustawowym - w rozdziale IX uchwały z dnia 28 lutego 2003 r., NR VI / 55 / 03 w sprawie statutu Miasta i Gminy Prusice " Zasady dostępu i korzystania przez obywateli z dokumentów Rady, Komisji i Burmistrza ".
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować rozstrzygnięcie nadzorcze tylko wtedy, gdy jest ono niezgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 sierpnia 2004 r. Nr 14 / 04 stwierdzające nieważność §1 ust. 1 i 2 oraz załącznika Nr 1 i Nr 2 zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy Prusice w sprawie dostępu do informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy Prusice z powodu naruszenia art. 11b ustawy o samorządzie gminnym oraz z powodu powtórzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W podobnej sprawie zajął stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2004 r, sygn. akt IV SA./ Wr 505/ 04 w którym stwierdził, że zarządzenie prezydenta miasta w sprawie instrukcji udostępnienia informacji publicznych powtarzające przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz naruszające art. 11b ustawy o samorządzie gminnym jest nieważne. Sąd podziela stanowisko zajęte w przytoczonym wyroku oraz zawarte w nim wywody.
Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są określone w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa ( art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym ).
We wskazanym wyżej wyroku Sąd stwierdził, że samorząd terytorialny to część składowa władzy wykonawczej w państwie. Przedmiotem jego działań są sprawy stanowiące część zadań należących do zakresu tej władzy ( art. 163 Konstytucji RP). Wprawdzie konstytucja przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność w zakresie przyznanych im uprawnień, która to samodzielność podlega z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej, to jednak w art. 171 poddaje działalność nadzorowi wskazanych w nim organów z punktu widzenia legalności , co potwierdza także ustawa o samorządzie gminnym w art. 85 . Z powyższego wynika, że działalność prowadzona przez organy samorządu terytorialnego nie jest niczym skrępowana. Opiera się bowiem na ustawach i odbywa się granicach przez nie ustanowionych , a kwestia zgodności działania organów samorządu terytorialnego z prawem podlega nadzorowi organów administracji rządowej . Konstytucja nie ustala żadnych ograniczeń tego nadzoru. Powyższe wskazuje, iż każda działalność w tym także polegająca na wydawaniu zarządzeń , bez względu na ich charakter i przedmiot podlega nadzorowi.
Nie zasługuje na uwzględnienie argument skarżącego, że rozstrzygniecie nadzorcze narusza art. 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, gdyż przewidziany w tym postanowieniu zakres niezależności i swobody działania samorządu terytorialnego jest zbieżny z przytoczonymi regulacjami zawartymi w Konstytucji.
Według art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia.
Organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia , które w sposób istotny naruszają prawo. Z powyższego wynika, że każde zarządzenie burmistrza dotknięte wadami prawnymi jest nieważne od dnia wydania. Ustawa o samorządzie gminnym nie rozróżnia zarządzeń porządkowych od innych zarządzeń podejmowanych przez burmistrza.
Z treści art. 90 i 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia burmistrza nie podlegają nadzorowi ( por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. II SA / Wr 854 / 03 – OSS 2004 / 2/ 43 ).
Ponadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W. 10/ 93 , ( OTK ZU 1994 nr 2, poz. 46 ) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że : " działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego ". W uchwale tej trybunał podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. W związku z tym nie istnieją przesłanki prawne do takiego zwężenia zakresu tego nadzoru, jak to sugerował w skardze Burmistrz.
Powyższe wskazuje, że nie są zasadne te zarzuty skargi, w których twierdzono, że Wojewoda przekroczył swoje kompetencje wydając zaskarżony akt nadzoru , ze naruszono konstytucyjna zasadę swobód samorządowych oraz zarzuty, które rozróżniają charakter zarządzenia podlegający nadzorowi Wojewody.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącej, że powtórzenie w załączniku Nr 1 do zarządzenia Burmistrza określającego zasady dostępu do informacji publicznej w Urzędzie Miasta i Gminy Prusice treści ustawy o dostępie do informacji publicznej ( art.art. 1, 2, 3 , 6, 9 , 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 22 ) było niezbędne, aby opisać procedurę postępowania z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej oraz aby instrukcja ta była zrozumiała dla pracowników urzędu. Zauważyć należy, że organ wprowadzając określony akt winien tak go sformułować , aby był aktem zgodnym prawem, a ponadto jasnym i zrozumiałym dla osób stosujących ten akt.
Potwierdza to orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że nie jest dopuszczalne powtórzenie w jakimkolwiek akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych. Powtórzenie bowiem regulacji ustawowych powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania sytuacji gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy. Dlatego też powtórzenie treści ustawy w akcie wydanym przez organ samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa ( wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1992 r., II SA/ 99 / 92 – ONSA 1993 / 2/ 44, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1993r. SA/ Wr 1793/ 93 – OSS 1995 / 4/ 142, wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. II SA/ Wr 1179/ 98 – OSS 2000/ 1/ 17 ).
Powtórzenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi istotne naruszenie § 137 załącznika do rozporządzenia w sprawie " Zasad techniki prawodawczej ".
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność załącznika nr 1do zarządzenia Burmistrza.
Zasadne jest stanowisko Wojewody w części stwierdzającej nieważność § 1 ust. 1 i ust. 2 zarządzenia Burmistrza oraz załącznika nr 2 do zarządzenia zatwierdzającego wzór wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Organ nadzoru słusznie stwierdził, że § 1 ust. 1 i ust. 2 zarządzenia Burmistrza oraz załącznik nr 2 do tego zarządzenia narusza art. 11b ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten uprawnienia do stanowienia zasad dostępu i korzystania z dokumentów powierzył radzie gminy. Wydanie aktu tej treści przez inny organ narusza ustawowo przyznaną kompetencję i wydany akt czyni nieważnym. W związku z tym Burmistrz Miasta i Gminy Prusice mógł wydać zarządzenie określające wzór wniosku o udzielenie dostępu do takich informacji, które nie są objęte treścią art. 11b ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie Burmistrza w tej części nie spełnia tego wymogu.
Wobec tego nietrafne jest stanowisko skarżącej, że zarządzenie w tej części reguluje jedynie zasady techniczne składania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powołanie się w tej kwestii na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r. K 38 / 01 jest chybione, gdyż wyrok ten dotyczył kompetencji rady gminy, nie zawiera natomiast żadnego upoważnienia wójta, burmistrza, prezydenta miasta do zastępowania rady gminy w realizowaniu jej uprawnień.
Nie mają istotnego znaczenia zarzuty skargi, w których Burmistrz wskazywał na fakt podjęcia podobnych aktów, jak analizowane zarządzenie, przez organy innych gmin. Przedmiotem analizy przez sąd administracyjny jest konkretny akt tj, zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Prusice. Sąd nie jest uprawniony w tym postępowaniu do badania aktów wydawanych przez inne organy. Właściwość sądu administracyjnego do badania zgodności z prawem aktu prawnego powstaje bowiem dopiero w dniu wniesienia skargi związanej z tym aktem .
W ocenie Sądu organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył prawa. Nie powstały zatem przesłanki do uchylenia tego aktu, określone w art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .
W związku z tym skarga stosownie do art. 151 tej ustawy podlega oddaleniu.