IV SA/Wr 613/15

IV SA/Wr 613/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2016-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Julia Szczygielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OZ 1120/17 - Postanowienie NSA z 2017-07-13
I OZ 301/16 - Postanowienie NSA z 2016-04-07
I OZ 1171/16 - Postanowienie NSA z 2016-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędziowie Sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 maja 2015 r. Z. R. (zwany dalej stroną, wnioskodawcą lub skarżącym) zwrócił się z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr SKO [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...]orzekającą o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 marca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. oraz o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 lipca 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r. w wysokości 328,53 złotych miesięcznie.
W uzasadnieniu wnioskodawca podał, że dodatek mieszkaniowy został przyznany jedynie na część okresu obowiązywania decyzji, co w jego ocenie rażąco narusza prawo. Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest bowiem na sześć miesięcy i ustawa nie przewiduje wyjątków od tej reguły. Dodał także, że jest osobą pozbawioną pracy, dochodów i pomocy społecznej, więc odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego w pełnym zakresie narusza jego słuszny interes.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji.
W ocenie organu pierwszej instancji, analiza okoliczności faktycznych sprawy nie wykazała, aby spełnione zostały przesłanki uprawniające do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu administracyjnego. Decyzja wydana bowiem została przez właściwy organ, w oparciu o prawidłową podstawę prawną i w zakresie nierozstrzygniętym jeszcze inną decyzją ostateczną. Została ona również skierowana do osoby będącej stroną toczącego się postępowania, była wykonalna w dniu wydania, a jej wykonanie nie prowadziło do wywołania czynu zagrożonego karą. Nie stwierdzono także, aby badany akt zawierał wadę skutkującą jej nieważnością z mocy prawa.
W szczególności Kolegium zwróciło uwagę, że decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm., zwanej dalej u.d.m.) wskazują bowiem na konieczność przyznania dodatku mieszkaniowego na okres sześciu miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. W związku z tym wniesienie przez stronę stosownego żądania, do czego uprawniony jest on w każdym czasie, obliguje organ do wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia oceniającego dopuszczalność przyznania świadczenia w pełnym, sześciomiesięcznym okresie.
Skoro wnioskodawca otrzymał już prawo do pobierania dodatku mieszkaniowego na część okresu świadczeniowego, tj. od 1 marca do 30 czerwca 2015 r. na mocy odrębnych decyzji, to ponowne przyznanie tego świadczenia za analogiczny okres nie zasługiwało na uwzględnienie. Wobec zaś braku tożsamości przedmiotu postępowania (inny okres świadczeniowy) nie zachodziły podstawy do jego umorzenia. Stąd też decyzja Kolegium orzekająca częściowo o odmowie przyznania świadczenia, częściowo zaś o jego przyznaniu pozostawała w zgodzie z obowiązującymi przepisami.
W dniu 30 czerwca 2015 r. skarżący wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że decyzja orzekająca w przedmiocie dodatku mieszkaniowego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 pkt 5 u.d.m. Odmowa ustalenia prawa do świadczenia może bowiem nastąpić wyłącznie w sytuacjach ściśle określonych. Zaś okoliczność polegająca na tym, że w danym okresie obowiązywania decyzji nowej, obowiązuje również rozstrzygnięcie poprzednie, nie zmienia prawnej dopuszczalności orzeczenia wyłącznie o przyznaniu albo o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej prowadzi postępowanie w nowej sprawie, w której nie odnosi się do kwestii zawartych w weryfikowanej decyzji, lecz działając jako organ kasacyjny, ocenia wydane rozstrzygnięcie według zamkniętego katalogu pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
W ocenie organu, kwestionowana decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów o właściwości rzeczowej i miejscowej, a także instancyjnej (wyznaczonej przepisem art. 17 pkt 1 k.p.a.).
W niniejszej sprawie nie zachodzi również przesłanka braku podstawy prawnej, gdyż organ orzekał w oparciu o prawidłowo powołany art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Dalej Kolegium podkreśliło, że wydana decyzja w żadnym stopniu nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Odwołując się do stanowiska wyrażonego w judykaturze organ stwierdził, że wniesienie przez stronę żądania przyznania dodatku mieszkaniowego skutkuje koniecznością merytorycznego rozpoznania sprawy, chyba że zachodziłaby bezprzedmiotowość postępowania. Istotne jest również, że wnioskodawca z takim żądaniem może wystąpić w każdej chwili. W takiej sytuacji organ winien wziąć pod uwagę okoliczność, że nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków mieszkaniowych tej samej osobie na ten sam okres na podstawie wniosków złożonych w odrębnych terminach. Wcześniejsze przyznanie świadczenia za dany okres stanowi więc jedynie negatywną przesłankę materialną do ustalenia uprawnienia do dodatku mieszkaniowego przyznanego za ten sam okres w oparciu o inny akt administracyjny. Przepis art. 7 ust. 5 u.d.m. nie wyłącza bowiem możliwości orzeczenia merytorycznego co do części sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem poprzez przyznanie świadczenia, a w pozostałym zaś zakresie stwierdzenia braku uprawnienia do jego otrzymania.
Organ odwoławczy wskazała ponadto, że w sprawie nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 – 7 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że w pełni podziela stanowisko składu orzekającego w pierwszej instancji co do braku, w rozpoznawanej sprawie, jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2015 r., nr SKO 4303/19/15 jest obarczona choćby jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W skardze wniesionej na powyższą decyzję strona podniosła, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się po spełnieniu określonych kryteriów dochodowych i mieszkaniowych na okres sześciu miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Natomiast odmowa przyznania tego świadczenia następuje w ściśle określonych przypadkach, do których nie zalicza się jednak fakt, że w okresie obowiązywania nowej decyzji w obrocie prawnym pozostaje nadal poprzednio wydane rozstrzygnięcie. Poza tym organ może wyłącznie przyznać dodatek mieszkaniowy, bądź odmówić jego przyznania. Nie jest natomiast możliwe połączenie tych rozstrzygnięć w ramach jednej decyzji.
Dalej skarżący wskazał, że odmowa stwierdzenia nieważności tak wydanej decyzji jest oczywiście bezzasadna, gdyż zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy również w tym trybie może wydać decyzję kasacyjną i stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia, podkreślając jednocześnie te błędy kwalifikowane, które spowodowały, że rozstrzygnięcie musiało być wyeliminowane z obrotu prawnego jako wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Z tej przyczyny skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., a także i decyzji Prezydenta W..
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie podkreślić należy, że sąd administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o jej zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była ostateczna decyzja Kolegium wydana w ramach nadzwyczajnego postępowania administracyjnego uregulowanego w art. 156 – 159 k.p.a.
Jak wynika z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Jednocześnie nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.).
Podkreślenia wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a. i dlatego wykładnia przytoczonych wyżej przesłanek stwierdzenia nieważności musi mieć charakter ścisły (dosłowny) i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały określone w tym przepisie wyczerpująco, a tym samym zawiera on zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji i niedopuszczalne jest stosowanie rozszerzającej jego wykładni, a więc odwoływanie się do innych, niewymienionych w nim przesłanek.
Wskazać w tym miejscu również należy, że wniosek strony w sprawie stwierdzenia nieważności i jego uzasadnienie nie są dla organu wiążące. Organ bowiem z urzędu musi zbadać, czy zaskarżony akt administracyjny nie jest dotknięty chociażby jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w świetle kryteriów, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., Kolegium prawidłowo zweryfikowało rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego. Przeprowadzona analiza nie wykazała, aby zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
W szczególności podkreślić trzeba, że badana przez Kolegium decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a charakter naruszenia prawa powoduje, że taka decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06).
Przepis art. 7 ust. 5 u.d.m., stanowiący że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, wyznacza jedynie maksymalny okres przyznania tego dodatku na konkretny wniosek strony. Nie wyłącza on jednak możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją.
Przy czym żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ogranicza stronie prawa do ubiegania się o dodatek wyłącznie w ściśle określonych terminach związanych z upływem sześciomiesięcznego okresu na jaki został on przyznany.
Z art. 3 ust. 1 u.d.m. wynika jedynie, że podstawą do dokonania ustaleń w zakresie spełnienia przez stronę kryterium dochodowego uprawniającego do dodatku mieszkaniowego, jest średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter decyzji czasowej i zawsze musi zawierać rozstrzygnięcie o dodatku we wskazanym wyżej okresie.
Strona może zatem składać dowolną ilość wniosków, a obowiązkiem organu jest ich merytoryczne rozpatrzenie. Nie budzi również wątpliwości, że nie jest dopuszczalne przyznanie dwóch dodatków tej samej osobie, na ten sam okres czasu. Natomiast uprawniony jest pogląd, że cytowany art. 7 ust. 5 u.d.m. nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z sześciomiesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją.
W związku z tym złożenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres obejmujący miesiące, na które wcześniej przyznano dodatek, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania w tym zakresie. Celem ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej w ponoszeniu kosztów utrzymania mieszkania. Sprzeczne z ratio legis ustawy, byłoby zatem pozbawienie pomocy osób uprawnionych do otrzymania dodatku mieszkaniowego za niektóre miesiące, tylko z tego powodu, że złożyły wniosek, który obejmuje swym zakresem część okresu objętego już inną decyzją (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1338/11).
W związku z tym decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 6 marca 2015 r., a następnie utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2015 r., których przedmiotem była odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od 1 marca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r., a także przyznanie tego świadczenia na okres od 1 lipca 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r., pozostawały w zgodzie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Organy te bowiem zasadnie wzięły pod uwagę, że stronie został już przyznany dodatek mieszkaniowy za okres od 1 marca 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. decyzjami Prezydenta Wrocławia z dnia 17 listopada 2014 r. (za marzec 2015 r.), z dnia 16 grudnia 2014 r. (za kwiecień 2015 r.) oraz z dnia 3 lutego 2015 r. (za maj i czerwiec 2015 r.). Nie było zatem podstaw do ponownego orzeczenia o tym samym uprawnieniu w ramach nowego postępowania, ani do uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe. W związku z czym organ winien był wydać rozstrzygnięcie uwzględniające okoliczność przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego na część kolejnego okresu świadczeniowego.
W kategoriach rażącego naruszenia prawa nie można również postrzegać faktu, że Kolegium podjęło decyzję o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Prezydenta Wrocławia z dnia 6 marca 2015 r., zamiast – jak oczekiwał tego skarżący – stwierdzić jego nieważność. Wydanie przez Kolegium decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stanowiło bowiem wyraz jego stanowiska nie tylko na temat zasadności utrzymywanego w mocy rozstrzygnięcia, ale także i jego zgodności z obowiązującymi przepisami.
Reasumując powyższe rozważania należało uznać, że skoro w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, nie zachodziła również konieczność stwierdzenie nieważności badanej przez Kolegium decyzji w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podziela również ocenę Kolegium, że w niniejszej sprawie nie zachodziły także pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., uprawniające do stwierdzenia nieważności kontrolowanego rozstrzygnięcia. Stąd też organ zasadnie podjął rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 9 kwietnia 2015 r.
Mając zatem na uwadze, że wniesiona skarga okazała się nieuzasadniona, zaś zakwestionowana decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. zobowiązany był do oddalenia skargi, o czym orzeczono w sentencji.