II SA/Łd 381/25

II SA/Łd 381/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 4 i 6, art. 146 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1292
art. 22 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 190
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 17 września 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 września 2025 roku sprawy ze skargi R.M. na czynność Wójta Gminy Bełchatów z dnia 20 września 2022 r. w przedmiocie włączenia do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Bełchatów karty adresowej zabytku - [...], położonego w miejscowości D. pod nr [...], gmina Bełchatów 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Wójta Gminy Bełchatów na rzecz skarżącego R. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
Wójt Gminy Bełchatów (określany dalej w skrócie jako "organ", "Wójt") zarządzeniem z dnia 20 września 2022 r. nr 177/2022 włączył do gminnej ewidencji zabytków (dalej w skrócie "GEZ") pod pozycją nr [...] i nazwą [...].
Na tę czynność organu, właściciel nieruchomości – R. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając organowi naruszenie:
1) § 18b ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez całkowite pominięcie ciążącego na organie obowiązku niezwłocznego zawiadomienia właściciela zabytków o włączeniu kart adresowych zabytków do Gminnej Ewidencji Zabytków, jak również o zamiarze włączenia tychże kart, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i skutkuje wadliwością ujęcia tychże zabytków w prowadzonej przez organ ewidencji zabytków;
2) § 18 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezapewnieniu skarżącemu, jako właścicielowi obiektów umieszczanych w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia uprawnień właścicielskich, a to w wyniku pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w procedurze zmierzającej do włączenia kart adresowych obiektów do Gminnej Ewidencji Zabytków, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżący jest właścicielem spornej nieruchomości oraz właścicielem budynków na niej posadowionych. Na nieruchomości znajduje się także wskazany wyżej Obiekt. Na mocy zaskarżonej czynności, której przejawem było wydanie przez organ zaskarżonego zarządzenia, organ ujął w Gminnej Ewidencji Zabytków wskazany wyżej Obiekt.
Podkreślono, że włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków niewątpliwie stanowi, w aktualnym stanie prawnym, dolegliwość dla właściciela nieruchomości zabytkowej. Wskutek przeprowadzonej w 2010 r. nowelizacji ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zmieniono bowiem charakter i znaczenie gminnej ewidencji zabytków, która do czasu nowelizacji miała wyłącznie funkcję porządkującą, stanowiąc podstawę do sporządzania gminnych programów opieki nad zabytkami. Wskazano, że obecnie wpis do gminnej ewidencji zabytków skutkuje powstaniem obowiązków obciążających właściciela bądź posiadacza zabytku, wiążących się w szczególności z opieką nad zabytkiem i obowiązkami informacyjnymi, w tym zawiadamiania wojewódzkiego konserwatora zabytków o wszelkich zagrożeniach, niekorzystnych zmianach oraz o zmianie stanu prawnego zabytku ujętego w ewidencji. Podkreślono, że obowiązki związane z wpisem danego obiektu do gminnej ewidencji zabytków wynikają także z przepisów innych ustaw. Wskazano chociażby na art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który przewiduje konieczność uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego, ujętego w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie skarżącego nie ulega zatem wątpliwości, iż wpisanie obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są.
Skarżący wskazał, że zaskarżone czynności organu naruszają przepisy obowiązującego prawa. W tym kontekście szczególną uwagę zwrócono na fakt, iż włączenie kart ewidencyjnych obiektów do Gminnej Ewidencji Zabytków nastąpiło bez wiedzy skarżącego i w nieznanym skarżącemu terminie. To zaś wskutek zaniechania przez organ wypełnieniu obowiązku zawiadomienia skarżącego zarówno o zamiarze włączenia kart adresowych, jak i samym ich włączeniu do ewidencji. Podniesiono, że do dnia 3 kwietnia 2025 r. skarżący nie miał wiedzy o ujęciu obiektów w Gminnej Ewidencji Zabytków. Dopiero bowiem w tym dniu informacja ta została skarżącemu przekazana ustnie przez Zastępcę Wójta, podczas spotkania w Urzędzie Gminy.
Wskazano, że zgodnie z powszechnie wyrażanym w judykaturze poglądem, działania organu podejmowane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1 - 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowią czynności materialnotechniczne organów administracji i podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zawarte w gminnej ewidencji zabytków wpisy prowadzą bowiem do ograniczenia uprawnień właścicielskich, w związku z czym nie może być dowolności w ich dokonywaniu. Mając na względzie powyższe, skarżący wskazał, że legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym dopuszczalność wniesienia niniejszej skargi.
Podkreślono, że skarga została wniesiona w terminie wynikającym z art. 53
§ 2 p.p.s.a., natomiast włączenie kart ewidencyjnych obiektów do Gminnej Ewidencji Zabytków, na podstawie czynności Wójta w postaci skarżonego zarządzenia Wójta nastąpiło bez wiedzy skarżącego. To zaś wskutek zaniechania przez organ wypełnienia obowiązku zawiadomienia skarżącego zarówno o zamiarze włączenia kart adresowych, jak i samym ich włączeniu do ewidencji, skarżący nie miał możliwości zapoznać się z zarządzeniem. Żadna informacja dotycząca trwającego lub zakończonego postępowania w sprawie wpisu obiektów do Gminnej Ewidencji Zabytków nie została skarżącemu przekazana. Skarżący podkreśla, że do 3 kwietnia 2025 r. nie miał wiedzy o ujęciu obiektów w Gminnej Ewidencji Zabytków, zatem skarga jest wnoszona z zachowaniem 30-dniowego terminu liczonego od daty dowiedzenia się o wpisie obiektów do ewidencji.
W zakresie zarzutów wskazano, że organ naruszył § 18b ust. 1 i 5 rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 4 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez całkowite pominięcie ciążącego na organie obowiązku niezwłocznego zawiadomienia właściciela zabytków o włączeniu kart adresowych zabytków do Gminnej Ewidencji Zabytków, jak również o zamiarze włączenia tychże kart, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i skutkuje wadliwością ujęcia tychże zabytków w prowadzonej przez organ ewidencji zabytków.
Włączenie karty, a więc wpis do gminnej ewidencji zabytków, stanowi czynność materialno-techniczną, która pozostaje w kompetencji organu wykonawczego gminy, tj. wójta. Włączenie zabytku do ewidencji nie jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa, sytuacja procesowa właściciela zabytku nieruchomego, który ma zostać ujęty w gminnej ewidencji zabytków, regulowana jest wyłącznie przepisami rozporządzenia. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera żadnych regulacji dotyczących udziału właściciela w procedurze zmierzającej do ujęcia zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków.
W związku z wejściem w życie w dniu 19 października 2019 r. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem na organ prowadzący gminną ewidencję zabytków, tj. wójta, nałożony został obowiązek niezwłocznego zawiadamiania właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem o: a) zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do ewidencji; b) włączeniu tej karty; c) sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku; d) zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z ewidencji; e) wyłączeniu tej karty z ewidencji.
W znowelizowanych przepisach rozporządzenia nie wskazano, co prawda, formy, w jakiej organ wykonawczy gminy powinien przekazać właścicielowi informację o włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego do ewidencji. Przyjmuje się jednak, że formą właściwą powinna być w tym przypadku forma pisemna, w jakiej organ wykonawczy sporządzi i doręczy zawiadomienie, odpowiednio właścicielowi czy posiadaczowi nieruchomości. W rozporządzeniu nie określono terminu, w jakim organ wykonawczy ma obowiązek poinformować właściciela czy też posiadacza nieruchomości o włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego do ewidencji. Należy zatem przyjąć, że w przypadku dokonania takiego włączenia wójt powinien wykonać czynność informacyjną niezwłocznie. Wynika to z literalnego brzmienia § 18b ust. 1 rozporządzenia. W rozporządzeniu stanowi się nadto o obowiązku załączenia do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, odpowiednio potwierdzonej kopii karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zważono, iż skarżący, jako właściciel nieruchomości, nie został zawiadomiony ani o zamiarze umieszczenia usytuowanych na tej nieruchomości obiektów w Gminnej Ewidencji Zabytków, ani też o dokonanych już wpisach tychże obiektów do ewidencji. Skarżący nie miał zatem możliwości zajęcia stanowiska w kwestii ich ujęcia w ewidencji zabytków, jak też zakwestionowania działań podejmowanych przez organ.
Okoliczności podjęcia zaskarżonych czynności wskazują, w ocenie skarżącego, na całkowitą dowolność organu przy ich realizacji, która to doprowadziła do istotnych, a zarazem bezpodstawnych ograniczeń uprawnień właścicielskich po stronie skarżącego. Fakt, iż organ, na żadnym etapie procedury skutkującej ujęciem obiektów w gminnej ewidencji zabytków, nie poinformował właściciela, tj. skarżącego, najpierw o zamiarze, a w dalszej kolejności o włączeniu kart adresowych obiektów, w oczywisty sposób przesądza, iż organ naruszył ciążący na nim obowiązek, o którym mowa w § 18b ust. 1 i 5 rozporządzenia. Działanie organu całkowicie wypacza zatem istotę, wynikającej z przywoływanych przepisów, gwarancji posiadania, przez właścicieli i posiadaczy nieruchomości zabytkowych, informacji o ich statusie.
Wobec powyższego stwierdzono, iż działanie organu sprzeciwia się konstytucyjnej zasadzie praworządności, zgodnie z którą wszystkie organy władzy publicznej winny działać na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wywodzona jest z art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Adresatami zasady legalizmu są w szczególności wszystkie organy władzy publicznej szczebla centralnego i lokalnego.
W ocenie skarżącego, organ, dokonując zaskarżonych czynności z pominięciem obowiązujących przepisów rozporządzenia, działał w sposób całkowicie dowolny, a więc poza granicami prawa.
Dalej skarżący argumentował, że zaskarżoną czynnością organ naruszył
§ 18 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezapewnieniu skarżącemu, jako właścicielowi obiektów umieszczanych w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ograniczenia uprawnień właścicielskich, a to w wyniku pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w procedurze zmierzającej do włączenia kart adresowych obiektów do GEZ, co doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności skarżącego.
Zgodnie z art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z. wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, która obejmuje: a) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; b) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; c) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Dla dokonania właściwej oceny, w zakresie prawidłowości podjęcia przez organ zaskarżonych czynności, kluczowe znaczenie ma uwzględnienie kwestii związanych ze sposobem, w jaki nastąpiło włączenie kart adresowych nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków, tj. przy całkowitym braku wiedzy właściciela nieruchomości, a więc skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone na skutek ujęcia kart adresowych nieruchomości w ewidencji.
Skarżący, powołując się na orzecznictwo krajowe, w tym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r. o sygn. akt P 12/18, wskazał, że nie jest już dopuszczalne stosowanie art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. bez zapewnienia stronie, będącej właścicielem obiektu umieszczanego w gminnej ewidencji zabytków, gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. Chodzi przede wszystkim o podstawowe gwarancje dotyczące umożliwienia potencjalnemu właścicielowi zabytku wypowiedzenia się co do planowanego umieszczenia obiektu w takiej ewidencji.
Skarżący stwierdził, iż pominięcie prawodawcze skutkować musi przyjęciem wadliwości procedury, która poprzedzała ujęcie spornych, w przedmiotowej sprawie obiektów, w Gminnej Ewidencji Zabytków. Dokonując zaskarżonych czynności organ zastosował więc niekonstytucyjną procedurę, sprzeczną z przepisami rozporządzenia, która uniemożliwiała czynny udział skarżącego. Skarżący, jako właściciel nieruchomości, nie został bowiem powiadomiony ani o zamiarze umieszczenia znajdujących się na tej nieruchomości obiektów w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy, ani też o dokonanym włączeniu kart adresowych zabytków do ewidencji. W wyniku zastosowania sprzecznej z Konstytucją RP procedury skarżący, jako właściciel obiektów, nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed ograniczeniem jego prawa własności. W ocenie skarżącego, to na organie - jako decydującym o ujęciu obiektów w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy, ciążył obowiązek zapewnienia skarżącemu gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem ewentualnego wpisu do ewidencji.
Niezależnie od powyższego, skarżący wskazał, że nie jest zrozumiałe na jakich zasadach organ uznał, że obiekty powinny zostać wpisane do ewidencji, tj. dlaczego uznał, że mają one charakter zabytkowy. Wójt Gminy jako organ ochrony zabytków ocenia - na podstawie posiadanych przez siebie informacji - czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu u.o.z. i nie prowadzi w tej sprawie postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero bowiem w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków, polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji. Dlatego też, powinien zostać sporządzony dokument, z którego wynikałoby merytoryczne uzasadnienie, z jakich powodów materialno-prawnych organ obejmuje dany obiekt nieruchomy wskazaną kartą jako zabytek spełniający wymogi art. 3 u.o.z. W szczególności, w ocenie skarżącego, potrzeba taka zachodzi z uwagi na jednostronny charakter czynności, niezależnej od woli właściciela danej nieruchomości, lecz kształtującej sferę praw i obowiązków właściciela zabytku. Tego wymaga w demokratycznym państwie prawnym ochrona praw podmiotowych właściciela nieruchomości.
W przekonaniu skarżącego, brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej zabytkowy charakter obiektów, w szczególności ich walory artystyczne, historyczne lub naukowe (art. 3 pkt 1 u.o.z.). Zasadność zakwalifikowania danego obiektu jako zabytku nieruchomego i celowość jego ujęcia w ewidencji winna natomiast wynikać z dokumentów zgromadzonych przez organ, które z kolei winny znaleźć odzwierciedlenie w treści samej karty ewidencyjnej. Brak ten wydaje się tym bardziej istotny, że analiza Gminnej Ewidencji Zabytków wskazuje na to, że żadne informacje o obiektach nie zostały zgromadzone, w ewidencji wskazano wyłącznie czas ich powstania. W ewidencji brak jest jakichkolwiek informacji, które wskazywałyby na "zabytkowy" charakter obiektów. Tymczasem skoro wpisanie obiektu do ewidencji skutkuje ograniczeniami prawa własności, to skarżący uznaje, że omawiana ingerencja może nastąpić jednie na podstawie jednoznacznych, wyczerpujących ustaleń i wykazanych okoliczności uzasadniających dokonanie czynności. Właściciel obiektu uznanego za zabytek musi mieć bowiem możliwość zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ, decydując się na zamieszczenie obiektu w ewidencji zabytków.
Zważywszy na powyższe nie sposób, w opinii skarżącego, przyjąć, aby organ przed włączeniem karty ewidencyjnej sporządzonej dla obiektów do gminnej ewidencji zabytków - rzeczywiście - dokonał sprawdzenia (weryfikacji), czy dane zawarte w tej karcie ewidencyjnej są "wyczerpujące" oraz czy są "zgodne ze stanem faktycznym" - do czego organ bezspornie był zobowiązany na podstawie § 14 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Powyższe wnioski można wywieść już na podstawie samej treści wpisu w ewidencji.
Mając na względzie powyższe, skarżący uznał, że zaskarżone czynności należy uznać za wadliwe.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ wskazał, że od dnia 1 marca 2010 r. Gmina Bełchatów posiadała Gminą Ewidencję Zabytków zatwierdzoną przez Wójta.
Wobec prowadzonych prac planistycznych dla terenów, na których znajdują się obiekty ujęte w Gminnej Ewidencji Zabytków oraz koniecznością przygotowania Gminnego Programu Opieki nad Zabytkami na lata 2022 - 2025 oraz Planu ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych Gminy, dotyczącego zabytków nieruchomych jak ruchomych, we współpracy z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z dniem 18 stycznia 2021 r. przystąpiono do prac nad aktualizacją Gminnej Ewidencji Zabytków celem wyłączenia z ewidencji obiektów, które utraciły charakter zabytkowy tj. [...], układy przestrzenne dla miejscowości: W., P., K., K1., K2., dawny park w Z. .
Wynikiem prac aktualizacyjnych przeprowadzonych w uzgodnieniu
z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków było wydanie zarządzenia nr 177/2022 z dnia 20 września 2022 r. Wójta przyjmującego zaktualizowaną Gminną Ewidencję Zabytków Gminy.
Podnoszony przez skarżącego zarzut, iż włączenie do Gminnej Ewidencji Zabytków: [...], nastąpiło bez wiedzy skarżącego i w nieznanym skarżącemu terminie – jest całkowicie bezzasadny, gdyż bezspornym jest fakt, że gdy w roku 2013 skarżący kupował przedmiotową nieruchomość od Skarbu Państwa, wiedział, że od roku 1983, cały zespół dworsko - parkowo - gospodarczy pod numerem wpisu nr [...] z dnia 31 sierpnia 1983r. wpisany był do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W roku 2010 w/w zespół został umieszczony w Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy i pozostaje w niej do dnia dzisiejszego - w zaktualizowanej Gminnej Ewidencji Zabytków.
W ocenie organu, w procesie aktualizacji nie istniał obowiązek niezwłocznego powiadamiania właściciela, wobec niezmienionej sytuacji prawnej zabytków umieszczonych w gminnej ewidencji zabytków, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września
2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu skradzionych lub wywiezionych za granicę.
Zauważono, iż zgodnie z uchwałą nr XLIV/317/2021 Rady Gminy Bełchatów z dnia 21 grudnia 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi D. (Dziennik Urzędowy Województwa Łódzkiego z dnia 10 lutego 2022 r. poz.810) w rozdziale 4 – "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej" - przedmiotowe zabytki objęte Gminną Ewidencją Zabytków, zostały dodatkowo objęte ochroną, celem zachowania istniejących walorów historyczno-kulturowych (na rysunku planu zlokalizowane są na terenach 3MW i 1RU). W trakcie procedury uchwalania niniejszego planu, tj. od 2018r., skarżący, w czasie spotkań w Urzędzie Gminy, próbował wpłynąć na prace planistyczne, sugerując zniesienie planowanych ograniczeń wynikających zarówno z tekstu planu, jak i istniejącej Gminnej Ewidencji Zabytków, której potrzeba aktualizacji była sygnalizowana. Oznacza to, iż skarżący doskonale, od wielu lat, wiedział, że jego nieruchomość niezmiennie jest w rejestrze zabytków, a aktualizacja gminnej ewidencji zabytków - nie dotyczyła jego zabytków.
W aktach administracyjnych znajduje się pismo Wójta z 22 marca 2010 r., w którym przekazuje on Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków, "zatwierdzoną przez Wójta Gminą Ewidencję Zabytków", wraz z kartami gminnej ewidencji zabytków.
Nadto w aktach tych znajduje się pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 stycznia 2021 roku, w którym zwrócono się do organu o informację czy w świetle, treści pisma Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 18 grudnia 2012 r., przekazanego Gminie pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 stycznia 2013 r., w którym wskazano m.in., iż włączenie zabytku do ewidencji gminnej powinno mieć swój materialny wyraz w wydaniu przez właściwy organ gminy aktu o charakterze wewnętrznym, tj. zarządzenia, organ zrealizował zalecenia dotyczące sposobu formalnego przyjęcia przez władze Gminy GEZ. Zwrócono się o wskazanie czy Gmina posiada gminną ewidencję zabytków, wskazanie daty jej założenia oraz informacji o jej formalnym przyjęciu w drodze zarządzenia właściwego organu (daty oraz numeru stosownego zarządzenia).
W aktach administracyjnych można znaleźć także korespondencję z okresu od 18 marca 2022 roku do 7 września 2022 r. prowadzoną pomiędzy organem a Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Korespondencja ta skupiona jest na konsultacjach dotyczących ustalenia ostatecznego zbioru obiektów, które organ planował włączyć do GEZ oraz kształtu ich kart ewidencyjnych.
W replice skarżącego na odpowiedź na skargę, która wpłynęła do Sądu w dniu 9 września 2025 r. pełnomocnik skarżącego między innymi zaprzeczyła twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, jednocześnie wskazując, że odpowiedź na skargę zawiera informacje nierzetelne oraz nieznajdujące oparcia w rzeczywistości oraz podtrzymała dotychczasowe wnioski i twierdzenia zawarte w skardze. Pełnomocnik skarżącego stwierdziła między innymi, że wbrew twierdzeniom organu obecnie obowiązująca Gminna Ewidencja Zabytków Gminy Bełchatów
nie funkcjonowała w obrocie prawnym od 2010 roku, lecz przyjęta została zarządzeniem nr 177/2022 Wójta Gminy Bełchatów z dnia 20 września 2022 r.
Przy piśmie z dnia 10 września 2025 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 11 września 2025 r., działający z upoważnienia Wójta Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego w uzupełnieniu akt administracyjnych przesłał kopię pism dotyczących prac związanych z wykonaniem gminnej ewidencji zabytków: 3 pisma z lat 2006-2007 oraz załącznik do Zarządzenia Wójta Gminy Bełchatów - wykaz zabytków nieruchomych (bez daty i podpisu).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na:
- inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy na wstępie należy wskazać, że skarga jest dopuszczalna. Sąd nie stwierdził podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia (art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), czy też z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.) - co nie było sporne również pomiędzy stronami.
Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1292) w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W powołanym przepisie ustawodawca nie wypowiedział się expressis verbis w kwestii formy prawnej ujęcia innych zabytków nieruchomych w ewidencji gminnej.
Należy podkreślić, że sądy administracyjne udzielają ochrony prawnej (dopuszczają możność skorzystania z prawa skargi do sądu administracyjnego) zarówno wówczas gdy przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 czerwca 2023 r., II SA/Kr 49/23, LEX nr 3587549, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), jak i wówczas gdy ujęcie innego zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków przybiera formę zarządzenia wójta, burmistrza, czy też prezydenta miasta (por. wyrok WSA w Olsztynie z 9 kwietnia 2024 r., II SA/Ol 1115/23, LEX nr 3710629, CBOSA).
Poza sporem pozostaje okoliczność, że ujęcie w gminnej ewidencji zabytków dokonane na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, która - stosownie do zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego w ramach ochrony i opieki nad zabytkami - wkracza w uprawnienia właścicielskie podmiotu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 roku, P 12/18, OTK-A 2023, nr 46 oraz powołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych).
Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zasadnie autor skargi powołał się w skardze na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 roku o sygn. akt P 12/18. Stwierdzono w nim, że art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia jej jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu powyższego wyroku wyjaśniono, że osłabienie ochrony własności poprzez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Nie jest niezbędne do ochrony interesu publicznego. Nadrzędne cele, jakimi są pielęgnacja dziedzictwa narodowego oraz ochrona dóbr kultury nie upoważniają ustawodawcy do wprowadzania lub utrzymywania takich ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, które nie są ani konieczne, ani proporcjonalne dla realizacji tych celów. Skutki wprowadzonego w art. 22 ust. 5 pkt 3 tej ustawy ograniczenia nie pozostają w dopuszczalnej proporcji do ciężarów nakładanych na właścicieli nieruchomości. Zdaniem TK nie jest dopuszczalna sytuacja, w której właściciel nieruchomości, dowiadując się, że ma ona zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości w postępowaniu administracyjnym zająć stanowiska oraz zakwestionować działań podejmowanych przez organ. Podkreślono, że postępowanie administracyjne w tym przedmiocie powinno być oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach. Tak więc powyższy wyrok TK nie wywołuje skutków wyłącznie w sferze prawa cywilnego.
Powołanym wyrokiem TK przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami został uznany za niekonstytucyjny w określonym zakresie (wyrok zakresowy, interpretacyjny) i wobec tego, niekonstytucyjne jego rozumienie zostało usunięte z systemu prawnego. Wskazać należy, że stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak TK może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (art. 190 ust. 4 Konstytucji). W art. 190 ust. 4 Konstytucji wyrażono zatem zasadę, że w odniesieniu do wyroków, decyzji i innych rozstrzygnięć orzeczenia TK wywołują skutki wstecz. Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Określenie zasad i trybu wzruszania takich aktów Konstytucja pozostawiła ustawom.
Mając zatem na uwadze, że po wyroku TK, o niekonstytucyjności przepisu, powstaje podstawa do wznowienia postępowania, to sąd administracyjny nie powinien takiego przepisu stosować, choćby tylko dla zakończenia toczącej się przed sądem sprawy.
Należy także wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd administracyjny powinien uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, może nastąpić również po wydaniu - pierwotnie niewadliwej - decyzji administracyjnej. Jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego jest zaś stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 k.p.a.). W tej sytuacji konieczne jest zastosowanie bezpośrednio art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnienie wyroku TK (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że włączenie do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej Obiektu miało miejsce dopiero w 2022 r. i nastąpiło zarządzeniem Wójta z dnia 20 września 2022 r. nr 177/2022. Pomimo wskazań organu brak jest bowiem dowodów na okoliczność, iż Obiekt został włączony do gminnej ewidencji zabytków wcześniej, a co więcej - brak jest dowodów, iż w ogóle istniała w Gminie Bełchatów wcześniej jakakolwiek gminna ewidencja zabytków w tym także wskazywana przez organ gminna ewidencja zabytków z 1 marca 2010 r. Okoliczności tej nie tylko nie potwierdza brak takiego dokumentu w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych, ale także chociażby pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 18 stycznia 2021 roku, w którym zwrócono się do organu o informację czy w świetle, wytycznych Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Generalnego Konserwatora Zabytków z dnia 18 grudnia 2012 r. (przekazanego Gminie pismem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 21 stycznia 2013 r.), Gmina posiada gminną ewidencje zabytków, wskazanie daty jej założenia oraz informacji o jej formalnym przyjęciu. W aktach administracyjnych brak jest odpowiedzi organu na powyższe pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym mogłyby znajdować się informacje o posiadaniu przez Gminę gminnej ewidencji zabytków.
Zatem wbrew wskazaniom organu, powoływane dowody świadczyć mogą jedynie o tym, iż organ podejmował próby przyjęcia gminnej ewidencji zabytków już w 2010 roku (vide: pismo Wójta z dnia 22 marca 2010 r.) jednakże nie dochował on formy pozwalającej na poprawne jego przyjęcie.
Co więcej, w załączeniu do jedynego pisma Wójta z 2010 roku (pismo z dnia 22 marca 2010 r.), jakie znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, znajdują się dokumenty o formie kart ewidencyjnych zabytków, niemniej jedynie dwie z nich odpowiadają datą (1 marca 2010 r.), dacie wskazywanej przez organ jako data przyjęcia gminnej ewidencji zabytków z 2010 roku i nie są to karty dotyczące obiektów należących do skarżącego. Pozostałe natomiast karty z tego zbioru zostały opatrzone datami: 3 marca 2010 r., 15 marca 2010 r. lub nawet 19 lutego 2010 r. - tak więc, nawet gdyby przyjąć za prawdopodobne stanowisko organu dotyczące istnienia gminnej ewidencji zabytków w 2010 roku, to nie sposób na tej podstawie ustalić chociażby orientacyjnej daty przyjęcia gminnej ewidencji zabytków w 2010 roku. Ponadto tylko jeden obiekt opisany w powyższych kartach – [...], może prawdopodobnie stanowić obiekt należący do skarżącego, na co wskazuje jego nazwa i adres [...]. Inny jednak niż w przypadku należącego do skarżącego [...] jest numer ewidencyjny działki: [...] ([...] należący do skarżącego – działka [...]) i datowanie: początek XX wieku ([...] należący do skarżącego – początek XIX w.).
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, organ dokonując, zaskarżoną czynnością z 20 września 2022 roku włączenia do GEZ karty adresowej nieruchomości - Obiektu, zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, albowiem uniemożliwił czynny udział właściciela nieruchomości w postępowaniu. Skarżący nie mógł kwestionować przyjętych przez organ ustaleń, składać wniosków dowodowych czy zająć stanowiska w kwestii ograniczenia przez organ jego prawa. Brak jest w sprawie dowodów, że skarżący został powiadomiony o ustaleniach organu w zakresie obiektu czy, że o podjęciu zaskarżonej czynności dowiedział się w innym, niż podawany przez niego terminie (do dnia 3 kwietnia 2025 r.) - w aktach próżno szukać zarówno dowodów doręczenia powiadomienia właścicielowi nieruchomości o czynnościach organu w tym zakresie lub chociażby zamiarze ich przeprowadzenia.
Postępowanie w przedmiocie włączenia karty adresowej nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków ma charakter uproszczony, cechuje się mniejszym stopniem sformalizowania niż postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Organ powinien jednak działać rzetelnie i dążyć do ustalenia prawdy obiektywnej. Organ powinien zadbać, aby właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mógł zająć stanowisko w tej sprawie i skutecznie zakwestionować działania podejmowane przez organ, nawet jeśli przepisy wprost nie przewidują takich obowiązków. W tym celu organ powinien umożliwić udział właściciela nieruchomości w postępowaniu, dopuścić ewentualne wnioski dowodowe, a także zadbać, żeby stanowisko w zakresie posiadanych przez obiekt wartości, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (odpowiednio uzasadnione), wynikało z akt sprawy i w ten sposób strona mogła zapoznać się z nim i efektywnie je kwestionować. Zaniechanie organu jest w tej sprawie tym bardziej niezrozumiałe, iż w pismach wymienianych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków organ ten informował i przypominał w pismach kierowanych do Urzędu Gminy Bełchatów o obowiązkach względem właściciela nieruchomości wynikających z obowiązujących przepisów (tak przykładowo w piśmie z dnia 29 lipca 2022 r.).
W świetle zaistnienia uchybień dotyczących postępowania w przedmiocie ujęcia karty adresowej zabytku – [...], przesądzenie istnienia jego walorów zabytkowych na tym etapie postępowania nie stanowi przedmiotu oceny Sądu. Wobec tego, zarzuty skargi w tym względzie uznać należy za przedwczesne.
Resumując, wskutek tego, że Wyrok TK z 11 maja 2023 r., P 12/18, usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować powyższy wyrok jako formę stosowania Konstytucji RP. W związku z tym samo już tylko stwierdzenie naruszenia, polegającego na uniemożliwieniu przez organ czynnego udziału właściciela nieruchomości w postępowaniu włączenia do GEZ karty adresowej zabytku, przesądza o bezskuteczności zaskarżonej czynności. Wobec czego, Sąd, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność czynności włączenia, zarządzeniem Wójta z dnia 20 września 2022 r., do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Bełchatów karty adresowej zabytku – [...](w punkcie 1 sentencji wyroku).
O kosztach postępowania, orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 680 złotych składa się: 200 zł - wpis od skargi oraz 480 zł - wynagrodzenie adwokata.
dj