IV SA/Wr 604/04

IV SA/Wr 604/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Jolanta Sikorska /przewodniczący sprawozdawca/
Wanda Wiatkowska-Ilków
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
art. 4, art. 37, art. 39 ust. 3, art. 40
Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant apl. prok. Marta Midera, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. na Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zobowiązanie do przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogi gminnej I. uchylao decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 200, poz. 1953) Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji we W. zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową [...] we W. do przywrócenia pasa drogowego ulicy S. przy Nr [...] i Nr [...], zajętego przez umieszczenie jednego śmietnika w całości o powierzchni [...] m x [...] m = [...] m2 na działce nr [...] oraz drugiego częściowo o powierzchni [...] m x [...] m = [...] m2 na działce Nr [...], które to działki stanowią pas drogowy i znajdują się we władaniu Zarządu Dróg i Komunikacji W., do stanu poprzedniego. Ponadto przedmiotową decyzją zakreślił termin – do dnia [...] r. do wykonania w/w punktu oraz zobowiązał do powiadomienia o tym fakcie pismem Zarząd Dróg i Komunikacji we W.. W przypadku zaniechania wykonania powyższego obowiązku, pas drogowy zostanie przywrócony przez zarządcę drogi na koszt Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu [...] r. w Zarządzie Dróg i Komunikacji we W. stawiła się K. N. oraz K. K. - upoważnieni do występowania w imieniu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W.. W takcie postępowania oświadczyli, że zadanie inwestycyjne Spółdzielni Mieszkaniowej realizowano na podstawie pozwolenia na budowę – decyzji Nr [...] wydanej przez Prezydenta W. w dniu [...] r.
Powyższa decyzja dotyczyła inwestycji na działkach [...] ,[...] ,[...], [...],[...],[...][...][...],[...],[...][...] obręb N. D., działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] obręb M. M.. Nie obejmowała działek Nr [...] oraz [...] obręb M. M. stanowiących pas drogowy ulicy S., na których Spółdzielnia wybudowała śmietniki bez zezwolenia i bez uzgodnienia z zarządcą drogi.
Ustalono, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie występowała do ZDiK o uzgodnienie lokalizacji boksów śmietnikowych.
Dokumentacja techniczna została uzgodniona przez ZDiK na wnioski
STUDIO [...]: pismo NR [...] z dnia [...] r. w zakresie budowy układu komunikacyjnego – uzgodnienie Nr [...] z dnia [...] r. oraz pismo Nr [...] z dnia [...] r. w zakresie budowy sieci i przyłączy – uzgodnienie Nr [...] z dnia [...] r.
W trakcie prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego występujący w imieniu Spółdzielni oświadczyli, że w zatwierdzonej dokumentacji - przedłożonej jedynie do wglądu przedstawicielowi ZDiK – innego bezpośredniego ze ZDiK uzgodnienia nie posiadają poza wyżej wspomnianym. Organ ponadto wskazał, iż został przedłożony protokół Nr [...] uzgodnienia dokumentacji projektowej z dnia [...] r. przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej dotyczący uzgodnienia wyłącznie sieci kanalizacyjnych, cieplnych i kablowych.
Ponadto przedłożono także pozwolenie na użytkowanie – Decyzja Nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] r., które dotyczyło tylko części mieszkalnej budynku i nie obejmuje innych elementów inwestycji.
W tym stanie faktycznym, zdaniem organu I instancji, zastosowanie znajduje art. 36 ustawy o drogach publicznych, jako że umieszczenie śmietników w pasie drogowym nosi cechy samowolnego naruszenia pasa drogowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] we W. wniosła o jej uchylenie, zarzucając przekroczenie kompetencji organu I instancji nadanych powołaną ustawą o drogach publicznych i wydanie decyzji bezprawnie. Spółdzielnia uważa, że spełniła wszelkie wymagania formalno-prawne stawiane przez przepisy prawa budowlanego dotyczące budowy przedmiotowych osłon śmietnikowych i że obie osłony śmietników wybudowała legalnie przy budynku mieszkalno-usługowym przy ulicy S. [...] we W.. Podniosła, że w czasie prac projektowych, uzgodnienia zatwierdzenia dokumentacji wybudowanego obiektu, działki Nr [...] w obrębie N. D. i Nr . w obrębie M. M., będące własnością Gminy Miejskiej W., na których zaprojektowano osłony śmietników, były w zarządzie Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miejskiego W.. Decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany zespołu wielorodzinnego budynków, nie obejmowała działek Nr [...] i Nr [...] w obrębie M. M., gdyż w fazie projektowania budynków mieszkalnych działki takie nie istniały, a także obecnie nie istnieją. Jako dowód Spółdzielnia powołała doręczoną kopię wykazu użytkowników gruntu, wydanego w okresie prowadzenia prac projektowych i kserokopię mapy z aktualnym układem działek gruntu. Powołała się także na dołączony protokół Nr [...] z dnia [...] r. dotyczący uzgodnienia projektu budynku mieszkalno-usługowego sporządzony w Biurze Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. oraz na kopię planu sytuacyjnego budynków i zagospodarowania terenu z naniesionymi przyłączami. Podała, że na wniosek STUDIO [...] z dnia [...] r. uzyskała decyzję z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowy i pozwolenie na budowę zespołu dwóch budynków wielorodzinnych z nieuciążliwymi usługami, garażami podziemnymi wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastrukturą techniczną, w tym: na przyłącza wodno-kanalizacyjne, sieć cieplną, wewnętrzne instalacje wodno-kanalizacyjne, centralne ogrzewanie, wentylacje mechaniczne, linię kablową niskiego napięcia i instalacje elektryczne w budynkach przy ulicy S., E. oraz S.. Wskutek skargi mieszkańców domu znajdującego się przy ulicy S., dotyczącej między innymi budowy osłon śmietników przy w/w ulicy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę dokumentacji budowy i oględzin placu budowy pod względem zgodności z planem realizacyjnym i warunkami pozwolenia na budowę i decyzją Nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne.
Spółdzielnia powołała się także na protokół z dnia [...] r. o odbiorze przez Zarząd Dróg i Komunikacji bez uwag robót, to jest wykonanych z kostki betonowej nawierzchni wyjazdów i chodników w ulicy E. i S., stwierdzając, że "obiekt nadaje się do użytku zgodnie z przeznaczeniem". Zdaniem Spółdzielni protokół ten dotyczył także odbioru wykonanej nawierzchni w miejscu usytuowania osłon śmietników, które zaskarżoną decyzją nakazano usunąć.
Ponadto skarżąca powołała się na swe zgłoszenie z dnia [...] r. do użytkowania części mieszkalnej budynku Nr [...] przy ul. S. i na decyzję Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r. Nr [...], pozwalającą na użytkowanie tego obiektu. Spółdzielnia wskazała, że niezrozumiałe jest przypuszczenie, że dopuszczono część mieszkalną do użytkowania bez infrastruktury technicznej lub bez zagospodarowania terenu w zakresie niezbędnym do funkcjonowania mieszkań, szczególnie, że w decyzji tej stwierdzono, że "teren uporządkowano i zagospodarowano".
W kolejnych pismach z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Spółdzielnia uzupełniła odwołanie od decyzji organu I instancji. Ponowiła wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji, podając, że osłony śmietników wybudowała zgodnie z pozwoleniem na budowę, funkcjonują one przez trzy lata, nie zakłócają porządku i nie przeszkadzają mieszkańcom.
W piśmie z dnia [...] r. skarżąca sprostowała nieścisłości w treści odwołania, informując, że przed wydaniem pozwolenia na budowę z dnia [...] r. działka Nr [...] w obrębie M. M. została podzielona na działki Nr [...] i [...] decyzją Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. Spółdzielnia zarzuciła, że według danych rejestru gruntów w Zarządzie Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego w okresie projektowania i uzgadniania dokumentacji technicznej, Zarząd Dróg i Komunikacji nie był władającym działkami Nr [...] w obrębie N. D. i Nr [...] w obrębie M. M..
W piśmie z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. Spółdzielnia powołała się na wewnętrzną korespondencję Zarządu Dróg i Komunikacji, z której wyprowadziła wnioski, że działka Nr [...] w obrębie M. M. nie była w zarządzie tej jednostki organizacyjnej do dnia [...] r., a działka Nr [...] w obrębie N. D. - do dnia [...] r. W piśmie tym skarżąca stwierdziła, że treść skargi mieszkanki domu przy ulicy S. [...] we W., obejmującej między innymi zarzut budowy osłon śmietników, była badana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, choć zaprzeczył on temu faktowi w piśmie z dnia [...] r. informującym Samorządowe Kolegium Odwoławcze o przedmiocie prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją umarzającą z dnia [...] r.
W piśmie z dnia [...] r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] powołała się na odpowiedzi zawarte w pismach Zastępcy Dyrektora Wydziału Architektury Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r., udzielone w wyniku złożenia skargi przez A. W. zamieszkałą przy ulicy S. [...] i B. S., zamieszkałą przy ulicy S. [...] we W.. W powyższych odpowiedziach podano, że budowa budynków Spółdzielni przy ulicy S., E. i ulicy S. jest zgodna z planem ogólnym zagospodarowania miasta W. i decyzją o pozwoleniu na budowę, a osłony śmietników znajdują się w odległościach od domów skarżących wymaganych przez przepisy o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać.
W związku z powyższym w dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953), wydało decyzję Nr [...], którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części nakazującej usuniecie osłon śmietników wybudowanych samowolnie w pasie ulicy S. oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części ustalającej termin i orzekając w tym zakresie o istocie sprawy, wyznaczyło miesięczny termin usunięcia osłon śmietników liczony od dnia doręczenia niniejszej decyzji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nakazującą usunięcie osłon śmietników z pasa drogowego przy ulicy S. we W. ze zmianą terminu wykonania tego nakazu, gdyż nie ma żadnych podstaw do wnioskowanego przez Spółdzielnię uchylenia tej decyzji.
Ustaliło, że w czasie prowadzenia prac projektowych budowy zespołu budynków Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. działka [...] w obrębie N. D. już istniała, o czym świadczy wykaz użytkowników gruntu wydany przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. według stanu na dzień [...] r. (nr zlecenia [...]). Działka Nr [...] została wydzielona z działki Nr [...] w obrębie M. M. decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. (Nr [...]), czyli przed wydaniem Spółdzielni pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Obie te działki zostały wydzielone z przeznaczeniem na poszerzenie ulicy S., która wcześniej została utworzona na zbyt wąskiej działce Nr [...] w obrębie M. M..
Ulica S. stanowi drogę publiczną, zaliczoną do kategorii dróg gminnych. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w czasie przeznaczenia działek Nr [...] i [...] na poszerzenie ulicy S. i w czasie przebudowy nawierzchni tej ulicy, definiowała w art. 4 drogę lub pas drogowy jako wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych wraz z lezącymi w jej ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami i ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Przepisy art. 37 przewidywały, że w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową, obsługą ruchu drogowego oraz obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody, a zależnie od potrzeby zieleń, w tym drzewa i krzewy. W myśl art. 39 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Artykuł 40 tej ustawy przewidywał obowiązek pobierania opłat w razie wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego lub umieszczanie urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz obowiązek pobierania kar pieniężnych za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Przepis art. 36 zobowiązał zarząd drogi do orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego. Analogicznie normują te kwestie przepisy tej ustawy wielokrotnie nowelizowanej w latach 2001-2004, choć niektóre w zmienionym brzmieniu.
Organ odwoławczy podkreślił, iż osłony śmietników nie nalezą do urządzeń przewidzianych w pasie drogowym dróg publicznych. Zostały wybudowane sprzecznie z prawem, bez uzyskania na to zezwolenia zarządcy drogi, a więc samowolnie. Samowoli tej nie usprawiedliwia, zdaniem organu II instancji zaprojektowanie osłon przez STUDIO [...] w [...] r. Chybione jest powoływanie się w odwołaniu na zgodność budowy domów mieszkalnych i towarzyszącej infrastruktury technicznej z planem ogólnego zagospodarowania miasta W. i z projektem budowlanym. W piśmie powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. skierowanym do organu odwoławczego wynika, że nie ustosunkował się on w ogóle do części skargi A. W. dotyczącej zlikwidowania chodnika, wybudowania w tym miejscu zatoczek postojowych, szybkiego ich rozebrania i wybudowania w tym miejscu osłon śmietników. Bez znaczenia jest także, zdaniem organu, kwestia pominięcia wybudowania osłon śmietników w pasie drogowym w odpowiedziach na skargi B. S. oraz A. W., sporządzonych przez Wydział Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego W.. Te wypowiedzi mogą jedynie świadczyć o tym, że pracownicy tego Wydziału nie posiadali pełnej wiedzy o przepisach prawa o drogach publicznych. Nie uzasadniają one jednak wyrażonej przez skarżącą oceny zaskarżonej decyzji, jako bezprawnej wskutek przekroczenia zakresu kompetencji Zarządu Dróg i Komunikacji, będącego zarządem dróg publicznych we W., w tym ulicy S. i nie uzasadniają wniosku Spółdzielni o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.
Ponadto wskazano, że zaprojektowanie przez STUDIO [...] w [...] r. osłon śmietników w miejscach, w których je następnie wybudowano w [...] r., już po poszerzeniu ulicy S. o działki Nr [...] i [...], jest okolicznością sprawiającą, że organ I instancji nie nałożył kar pieniężnych na Spółdzielnię, przewidzianych przepisem art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz przepisach § 11 ust. 2, w zw. z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r. Nr 6, poz. 33 ze zm.), lecz poprzestał na wydaniu nakazu usunięcia tych obiektów z pasa ulicy S..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Spółdzielnia nie może ze skutkiem prawnym w tym postępowaniu powoływać się na wyprowadzoną z treści wewnętrznej korespondencji w Zarządzie Dróg i Komunikacji okoliczności, jakoby Zarząd Dróg i Komunikacji faktycznie nie zarządzał działką Nr [...] w obrębie M.r M. do dnia [...] r. , a działką Nr [...] w obrębie N. D. do dnia [...] r. Powyższemu zaprzecza protokół z dnia [...] r. dotyczący uzgodnienia projektowanej nawierzchni oraz z dnia [...] r. z odbioru przez pracowników Zarządu Dróg i Komunikacji "nawierzchni z kostki betonowej wjazdów oraz chodników w ul. E. i S.", który to odbiór w części V odwołania Spółdzielnia odnosi do miejsc postojowych w ul. S., wśród których wybudowano osłony śmietników. W protokole tym nie stwierdza się odbioru wykonanych w pasie drogowym osłon śmietników.
Organ podkreślił, że uzgodnienie z Zarządem Dróg i Komunikacji opracowanego przez STUDIO [...] projektu zagospodarowania terenu, w szczególności uzgodnienie Nr [...] z dnia [...] r. obejmowało wyłącznie, jak wpisano odręcznie na mapie "zagospodarowanie terenu dla zabudowy mieszkaniowej przy ul. S. – część drogowa", i nie dotyczy żadnych innych urządzeń lub obiektów, w tym nie dotyczy boksów śmietników. W mapie sytuacyjnej, dostarczonej Zarządowi Dróg i Komunikacji przy piśmie STUDIA [...] z dnia [...] r., w celu uzgodnienia rozwiązań komunikacyjnych, sporządzonej z datą [...] r., przewidziano w pasie drogowym ul. S. stanowiska postojowe dla samochodów i w tej wersji mapy nie wyrysowano jeszcze osłon śmietników wśród stanowisk postojowych. W przedstawionej później mapie zagospodarowania terenu budowy domów przy piśmie STUDIA [...] z dnia [...] r., do uzgodnienia projektowanych sieci uzbrojenia terenu budowy domów i przyłączy, projektant wyrysował osłony śmietników między miejsca postojowe dla samochodów. Wpisane odręcznie na tej mapie przez starszego specjalistę do spraw dokumentacji i uzgodnień w Zarządzie Dróg i Komunikacji z dnia [...] r. uzgodnienie wyraźnie dotyczyło "uzbrojenia terenu dla budynku mieszkalno-usługowego przy ul. S.". Odręcznie, jak wskazał organ II instancji, została także wpisana uwaga: "3. Należy opracować projekt odbudowy nawierzchni". W treści obu tych uzgodnień w postaci stempla Zarządu Dróg i Komunikacji z wolnymi miejscami na wpisy uzgodnień, zawarte były dwie uwagi o treści: "1. Uzgodnienie niniejsze potwierdza prawo do inwestowania w pasie drogowym, 2. uzgodnienie niniejsze nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia prac w pasie drogowym". Na prowadzenie robót w pasie drogowym przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu tego przepisu obowiązującym do dnia 8 grudnia 2003 r., wymagał zezwolenia zarządcy drogi, wyjąwszy roboty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy, na umownie wydzierżawionym lub użyczonym fragmencie pasa drogowego. Spółdzielnia o takie zezwolenia na wykonanie robót przy budowie nie występowała do zarządcy drogi. Uzgodnienia projektów zabudowy lub zagospodarowania terenu, dokonywane w postaci wpisów na mapach lub w formie protokołów uzgodnień nie mogą być interpretowane sprzecznie z prawem, a tym bardziej rozszerzająco ponad ich treść, jako zezwolenia zarządcy drogi na wykonywanie robót budowlanych w pasie drogowym ani na zajmowanie pasa drogowego lub na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi publicznej. Na usytuowanie osłon śmietników w pasie drogowym musiałoby być udzielone zezwolenie odrębną decyzją administracyjną, odpowiadającą wymogom art. 104 i następnym k.p.a. i wydaną przez pracownika zarządu drogi mającego imienne upoważnienie Prezydenta Miasta W. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych przewidzianych ustawą o drogach publicznych, zgodnie z wymogiem przepisu art. 21 ust. 1 a tej ustawy.
Od powyższej decyzji pełnomocnik skarżącej wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wraz z wnioskiem o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o wstrzymanie jej wykonania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Spółdzielni kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 240zł. W uzasadnieniu skargi zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego, art. 33 i art. 35 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), poprzez przyjęcie, że zatwierdzony w decyzji budowlanej projekt budowlany nie obejmował wyrysowanych w nim dwu osłon śmietnikowych, a osłony śmietnikowe zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę,
- naruszenię prawa materialnego, art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), przez daleko idącą dowolność w interpretacji oraz zastosowaniu, z pominięciem art. 38 w/w ustawy,
- naruszenie art. 6 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., poprzez nieodniesienie się wyczerpująco i rzetelnie do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w odwołaniu, przez co podważone zostało zaufanie do organów państwa,
- naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez brak kontroli nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, a także brak podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego, wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
Zarzuciła, że organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji nakazał rozebranie jednej osłony śmietnikowej w całości, a drugiej w części, podczas gdy zaskarżoną decyzją organ odwoławczy nakazał rozebranie w całości obu osłon śmietnikowych.
W uzasadnieniu skargi podtrzymała zarzuty i twierdzenia odwołania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło do tut. Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż utrzymana w mocy decyzja organu I instancji nie nakazała usunięcia jednej osłony śmietnika w całości i usunięcia drugiej osłony śmietnika w części, lecz usunięcia obu osłon śmietników z pasa drogowego, na którym jedna z osłon zajmuje [...] m2, a druga [...] m2 powierzchni miejsc postojowych dla pojazdów. Bezpodstawny jest – w opinii Kolegium - zarzut naruszenia zaskarżonymi decyzjami prawa materialnego, tj. przepisów art. 33 i art. 35 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 2004 r. – Prawo budowlane przez przyjęcie przez organy orzekające, że wydana z upoważnienia Prezydenta W. – decyzja Dyrektora Wydziału Architektury Urbanistyki i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego W. z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i pozwalająca Spółdzielni na wybudowanie zespołu dwóch budynków mieszkalnych z nieuciążliwymi usługami, garażami itp., w tym przyłączy przy ul. S., na działkach wymienionych w tym pozwoleniu na budowę, nie obejmowała dorysowanych na mapie projektu budowlanego dwu osłon śmietników, i że wybudowano je bez pozwolenia na budowę. Zdaniem organu pozwolenie na budowę domów z elementami zagospodarowania terenu nie obejmowało działki Nr [...], ani działki [...], wydzielonych wcześniej na poszerzenie ul. S.. Tych działek gruntu nie przekazano Spółdzielni pod budowę domów aktem notarialnym z dnia z dnia [...] r.. Stanowiły one pas drogowy tej drogi publicznej w czasie wydania pozwolenia budowlanego i potem w czasie budowy śmietników na tym pasie drogowym w[...] lub [...] r.
Wskazane pozwolenie budowlane nie wymienia śmietników na tych gruntach drogi gminnej.
Dodano także, że aby organ administracji architektoniczno – budowlanej mógł wydać ważne w świetle prawa pozwolenia na budowę jakichkolwiek obiektów budowlanych w pasie drogi publicznej, inwestor musiałby wpierw uzyskać w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzję zarządcy drogi publicznej zezwalającej na zajęcie (na konkretny, ściśle określony cel) pasa drogowego, wydaną na podstawie przepisów
art. 39 ust. 3 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych
(Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), ustalającą także obligatoryjne opłaty
za zajmowanie pasa drogowego stosownie do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów
z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).
W myśl art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 2001 r.) "droga lub pas drogowy" to "- wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu".
Według art. 37 ust. 1 tej ustawy "w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego oraz obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody".
Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 zabrania lokalizacji w pasie drogowym budynków, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 dopuszcza, iż "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu (...) może wystąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi". Przepis art. 40 ust. 1 stanowił, iż "prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2, który przewiduje możliwość oddania gruntu w pasie drogowym w dzierżawę, najem lub użyczenie na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu.
Zdaniem organu odwoławczego, nie ma żadnych podstaw zarzut skargi, że naruszono zaskarżonymi decyzjami przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych przez dowolną interpretację i z pominięciem art. 38 tej ustawy. Przepis art. 36 właśnie zobowiązuje zarządcę drogi do wydania decyzji nakazującej usunięcie naruszenia pasa drogowego. Natomiast przepis art. 38 tej ustawy, będący w istocie przepisem przejściowym, pozwala zarządcy drogi publicznej na uznaniowe pozostawienie budynków, obiektów inżynierskich i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania żadnych zadań zarządu drogi, lecz dotyczy to obiektów i urządzeń istniejących przed dniem 1 października 1985 r., czyli wybudowanych pod rządem wcześniej obowiązujących przepisów prawa o drogach publicznych, a nie wybudowanych samowolnie podczas obowiązywania ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r.
Zdaniem organu odwoławczego, poniesione w skardze zarzuty naruszenia w postępowaniu organu pierwszej instancji lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. są gołosłowne i bezzasadne. W postępowaniu obu instancji nadto dokładnie wyjaśniono stan faktyczny w sprawie, a w decyzji odwoławczej ustosunkowano się do wszystkich zarzutów odwołania Spółdzielni.
Projektant budowy domów Spółdzielni Studio [...], projektujący miejsca postojowe dla pojazdów, oznaczone na mapie zagospodarowania terenu sporządzonej dnia [...] r., przewidział je na poszerzonym pasie drogi - ul. S.. Nie można przyjąć, że nie był świadomy przebiegu tej ulicy, a w tym linii rozgraniczających drogę publiczną od działek gruntu przekazanych Spółdzielni później aktem notarialnym z dnia [...] r. i przeznaczonych do zabudowy i zagospodarowania terenu przez Spółdzielnię. Mimo to później dorysował pomiędzy miejscami postojowymi w pasie ulicy S. osłony śmietników, niewątpliwie na żądanie Spółdzielni. Nie upoważniało to jednak Spółdzielni do budowy śmietników na ulicy w [...] r., na terenie nieprzekazanym Spółdzielni do takiej zabudowy, i bez zezwolenia zarządu drogi. Spółdzielnia zresztą nie występowała do zarządu drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu wybudowania śmietników na ulicy, na co Kolegium zwróciło już uwagę w zaskarżonej decyzji. Żadne uzgodnienia z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej nie pozwalały na wybudowanie śmietników na ulicy, ani budowy tych obiektów nie przewidywały żadne uzgodnienia z Zarządem Dróg i Komunikacji we W., ani Zarząd ten nie dokonywał odbioru tych obiektów.
Decyzja z dnia [...] r. (Nr [...]), wydana z upoważnienia
Prezydenta W. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej, udzielała pozwolenia na użytkowanie części mieszkalnej
budynku mieszkalno - usługowego nr 1 przy ul. S., stwierdzając zgodność
wykonania oddawanego do użytku budynku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzją o pozwoleniu na budowę. Decyzja, jak podkreślił to organ administracji, nie dotyczyła pozwolenia na użytkowanie śmietników wybudowanych na powierzchni przebiegającej obok drogi publicznej.
W tej sytuacji zarzuty skargi są, zdaniem organu odwoławczego, całkowicie niezasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte z naruszeniem prawa.
Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...], którą to decyzją organ ten, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. od decyzji z dnia [...] r. Nr [...] wydanej z upoważnienia Prezydenta W., zobowiązującej skarżącą Spółdzielnię Mieszkaniową [...] we W. do przywrócenia pasa drogowego ulicy S. przy Nr [...] i Nr [...] zajętego przez umieszczenie jednego śmietnika w całości o powierzchni [...] m x [...] m =[...] m2 na działce nr [...] oraz drugiego częściowo o powierzchni [...] m x [...] m = [...] m2 na działce Nr [...], które to działki stanowią pas drogowy i znajdują się we władaniu Zarządu Dróg i Komunikacji W., do stanu poprzedniego w terminie do dnia [...] r. i do powiadomienia o tym fakcie pisemnie Zarząd Dróg i Komunikacji we W.. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części nakazującej usunięcie osłon śmietników wybudowanych samowolnie w pasie ulicy S. oraz uchylił decyzję organu I instancji w części ustalającej termin i orzekł w tym zakresie o istocie sprawy, wyznaczając miesięczny termin usunięcia osłon śmietników liczony od dnia doręczenia decyzji drugoinstancyjnej.
Istota problemu sprowadza się do tego, czy wybudowane przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] we W. osłony śmietnikowe na działce nr [...] oraz na działce Nr [...], które to działki stanowią obecnie pas drogowy i znajdują się we władaniu Zarządu Dróg i Komunikacji W. zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego skarżącej Spółdzielni decyzją Prezydenta W. z dnia [...] r. nr [...], jak twierdzi skarżąca, czy w/w osłony śmietnikowe zostały wybudowane sprzecznie z prawem, bez uzyskania na to zarządcy drogi, a więc samowolnie, jak to ustaliły i przyjęły orzekające w niniejszej sprawie organy decyzyjne, dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Prawidłowo zwraca uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w czasie przeznaczenia działek Nr [...] i [...], na których usytuowane są przedmiotowe osłony śmietnikowe, na poszerzenie ulicy S. i w czasie przebudowy nawierzchni tej ulicy, definiowała w art. 4 drogę lub pas drogowy jako wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych wraz z lezącymi w jej ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami i ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Przepisy art. 37 przewidywały, że w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową, obsługą ruchu drogowego oraz obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody, a zależnie od potrzeby zieleń, w tym drzewa i krzewy. W myśl art. 39 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Art. 40 tej ustawy przewidywał obowiązek pobierania opłat w razie wydania zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego lub umieszczanie urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz obowiązek pobierania kar pieniężnych za zajmowanie pasa drogowego bez zezwolenia. Przepis art. 36 nakłada na zarząd drogi obowiązek orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego w razie samowolnego naruszenia pasa drogowego. Analogicznie normują te kwestie przepisy tej ustawy wielokrotnie nowelizowanej w latach 2001-2004, choć niektóre w zmienionym brzmieniu.
Trafnie organ odwoławczy podniósł, że osłony śmietników nie nalezą do urządzeń przewidzianych w pasie drogowym dróg publicznych.
Nie negując powyższego stanowiska wskazać należy, że wydaną na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent W., po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] r. i materiałów uzupełniających z dnia [...] r., zatwierdził projekt budowlany i wydał na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. pozwolenie na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z nieuciążliwymi usługami, garażami podziemnymi wraz z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, w tym: przyłącza wod.-kan., sieci cieplnej oraz wewnętrznych instalacji wod.-kan., centralnego ogrzewania, wentylacji mechanicznej, linii kablowej nn, instalacji elektrycznej budynków przy ulicach: S., E. i S. we W.. Powyższa decyzja dotyczyła inwestycji na działkach [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...], [...], [...],[...] obręb N. D., działki [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb M. M.. Nie obejmowała wprawdzie działek Nr [...] oraz [...] obręb M. M. stanowiących pas drogowy ulicy S., na których Spółdzielnia wybudowała śmietniki ale obejmowała działkę Nr [...]obręb M. M., która to działka została podzielona na działki nr [...] i nr [...] decyzją Prezydenta W.a Nr [...] z dnia [...] r. Według twierdzeń skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] postępowanie dotyczące podziału działki nr [...] toczyło się bez jej udziału. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że przedmiotowe osłony śmietnikowe zostały zaprojektowane w [...] r. przez Studio [...] będące autorem dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu zatwierdzonego następnie decyzją o pozwoleniu na budowę. Osłony śmietnikowe zostały zaprojektowane w miejscach, w których je następnie wybudowano w [...] r. Z ustaleń organu wynika, że osłony śmietnikowe zostały wybudowane już po poszerzeniu ul. S. o działki nr [...] i nr [...], które to działki w fazie projektowania budynków, według strony skarżącej, nie istniały. Spółdzielnia, podnosząc zarzut legalności zrealizowanej inwestycji, w tym dwóch spornych osłon śmietnikowych, powołała się na uzyskanie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wymaganych uzgodnień, w tym uzgodnienie dokonane przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, w skład którego wchodził ZDiK.
Skarżąca Spółdzielnia powołała się także na to, że kwestią legalności budowy spornych śmietników zajmował się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., który wskutek skargi mieszkańców domu przy ul. S., dotyczącej m. in. budowy osłon śmietnikowych przeprowadził kontrolę dokumentacji budowy pod względem zgodności z planem realizacyjnym i warunkami pozwolenia na budowę i wydaną przez siebie decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne.
Rozważając zasadność powyższego zarzutu Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo przeprowadziło postępowanie wyjaśniające na powyższą okoliczność i po szczegółowej analizie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie uznało, że sporne osłony śmietnikowe zostały wybudowane bez zezwolenia i bez uzgodnienia z zarządcą drogi, a więc samowolnie.
Wyjaśniając legalność budowy spornych śmietników i to w sytuacji, gdy śmietniki te mogły być objęte zakresem przedmiotowym wydanej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] we W. decyzji o pozwoleniu na budowę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wkroczyło w kompetencje organu nadzoru budowlanego, do którego kompetencji należy zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2003 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 20016 ze zm.) m. in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było zwrócić się do właściwego organu nadzoru budowlanego, by ten wyjaśnił i ustalił, czy przedmiotowe śmietniki zostały wzniesione zgodnie z wydanym na rzecz skarżącej Spółdzielni pozwoleniem na budowę z dnia [...] r. Według definicji zawartej w art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2003 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 20016 ze zm.) śmietniki są obiektami budowlanymi.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ustawy o drogach publicznych: "W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego."
Niewyjaśnienie w toku niniejszego postępowania przez kompetentny organ legalności budowy przedmiotowych śmietników stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, skutkujące konieczność uchylenia wydanych w sprawie decyzji.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy decyzyjne, mając na względzie to, co powiedziano odnośnie meritum, wyjaśni sprawę we wskazanym kierunku i wyda stosowne do tego rozstrzygnięcie sprawy.
W tej sytuacji należało uznać, że zarówno zaskarżona, jak i decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § l pkt 3 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzje te podlegały uchyleniu.
Mając na względzie z jednej strony treść wydanego w sprawie wyroku, z drugiej zaś treść podlegającej wykonaniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt III wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.