IV SA/Wr 600/25

IV SA/Wr 600/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2026-01-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2026 r. sprzeciwu M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 8 października 2025 r. nr SKO/PS-411/131/2025 w przedmiocie odmowy zwolnienie z ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej i umorzenia postępowania oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Przedmiotem sprzeciwu M. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy uchylająca do ponownego rozpoznania orzeczenie wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta Jawora z dnia 12 sierpnia 2025 r. odmawiające zwolnienia z ponoszenia odpłatności oraz umarzające postępowanie w sprawie zwolnienia od opłat za pobyt matki Domu za Pomocy Społecznej. Zakres odmowy zwolnienia od opłat obejmował okres od 1 marca 2014 r. do 30 kwietnia 2014 r.; od czerwca 2014 r. do 30 września 2014 r. w kwocie 3.600 zł oraz od 1 lutego 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. w kwocie 3.000 zł; od 1 stycznia 2016 r. do 2 maja 2016 r. w kwocie 2.438,70 zł. Umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia dotyczyło okresów: od września 2010 r. do lutego 2012 r. w kwocie 9.000 zł, od marca 2012 r. do sierpnia 2012 r. w kwocie 3.600 zł, od kwietnia 2013 r. do listopada 2013 r. w kwocie 5.400 zł, od grudnia 2013 r. do lutego 2014 r. w kwocie 1.800 zł, za maj 2014 r. oraz za okres od października 2014 r. do stycznia 2015r. w kwocie 3.000 zł oraz od lipca 2015 r. do grudnia 2015 r. w kwocie 3.600 zł.
Jak wynikało z akt sprawy wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. Skarżący wystąpił o całkowite zwolnienie od opłat za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej w Jaworze Filia w M. (dalej: DPS).
Decyzją z dnia 20 lipca 2023 r. organ I instancji, powołując się m.in. na art. 64 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, orzekł o odmowie zwolnienia Skarżącego od spornych opłat. Orzeczenie to zostało uchylone w trybie odwoławczym decyzją z dnia 30 października 2023 r. W zaleceniach wskazano na konieczność ustaleń faktycznych, w tym okresu pobytu matki Skarżącego w DPS, zakresu ponoszonych w związku z tym przez Stronę opłat i ich wymagalności. Decyzja ta została zaskarżona w drodze sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r. oddalił sprzeciw (sygn. akt IV SA/Wr 761/23).
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, decyzją z dnia 20 sierpnia 2024 r. umorzył postępowanie w sprawie zwolnienia Skarżącego z odpłatności za pobyt matki w DPS. W uzasadnieniu wskazał, że doszło do przedawnienia opłat, aktualnie nie toczy się żadne postępowanie egzekucyjne, co przekłada się na bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia ulgi. Zaznaczył, że matka Skarżącego w DPS przebywała od dnia 21 września 2010 r. do dnia 2 maja 2016 r.
Orzeczenie organu I instancji zostało uchylone w trybie odwoławczym decyzją z dnia 30 października 2024 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy (dalej: SKO) wskazało, że przedawnienie spornych opłat odnosi się sytuacji, w których zostały wydane decyzje na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, decyzja taka może zostać wydana w każdym czasie. SKO wskazało, że z urzędu znany jest fakt wydania dwóch takich decyzji, co do których stwierdzono nieważność decyzjami z dnia 25 października 2019 r. W tych okolicznościach koniecznej jest ustaleń, czy w obrocie prawnym są inne takie decyzje i jaki mają wpływu na rozpoznawaną sprawę.
W dniu 27 lutego 2025 r. organ I instancji wydał decyzję: 1) odmawiającą zwolnienia Skarżącego z ponoszenia opisanych odpłatności za okresy od 1 marca 2014 r. do 30 kwietnia 2014 r.; od 1 czerwca 2014 r. do 30 września 2014 r. w kwocie 3.600 zł, od 1 lutego 2015 r. do 30 czerwca 2015 r. w kwocie 3.000 zł; od 1 stycznia 2016 r. do 2 maja 2016 r. w kwocie 2.438,70 zł, 2) umarzającą postępowanie w sprawie zwolnienia za maj 2014 r. oraz za okres od października 2014 r. do stycznia 2015 r. w kwocie 3.000 zł, od lipca 2015 r. do grudnia 2015 r.
Także i to orzeczenie zostało uchylone w trybie odwoławczym, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał na niedostatki ustaleń faktycznych, w tym odnoszących się do granic czasowych zobowiązania Skarżącego, brak dowodu w postaci umowy z dnia 22 lutego 2010 r. oraz decyzji wydanych wobec Skarżącego, a mających bezpośredni związek ze sprawą.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, powołaną na wstępie decyzją, orzekł o odmowie zwolnienia od spornych opłat i umorzeniu postępowania za podane w decyzji okresy. W uzasadnieniu organ wskazał m.in. treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazał na szereg decyzji wydanych wobec Skarżącego, z których część nie dotyczyła zwolnienia od opłat za pobyt matki w DPS. Organ wskazał także, że pismem z dnia 18 czerwca 2025 r. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień i kserokopii przetłumaczonych na język polski dokumentów potwierdzających aktualną sytuację Skarżącego. Na co Skarżący odpowiedział odmownie. Oceniając sytuację Skarżącego organ wskazał na umowę zawartą ze Stroną w sprawie ustalenia wysokości opłat na kwotę 600 zł, podając, że zawarto ją w dniu 11 lutego 2010 r.
W dalszych uwagach organ wskazał, że zakres orzekania dotyczy zobowiązań Strony począwszy od dnia 21 września 2010 r. a kończy się w dniu 2 maja 2015 r. Organ wskazał także na decyzje w sprawie należności podlegających zwrotowi oraz na uregulowanie przez Skarżącego części opłat, co skutkuje wygaśnięciem zobowiązania z tego tytułu.
Rozpoznając wniosek Skarżącego w zakresie wymaganych i nieprzedawnionych opłat organ wskazał, że pomimo wezwań Strona nie dostarczyła dokumentacji pozwalającej na ocenę jej aktualnej sytuacji, co przekłada się na odmowę zwolnienia od opłat we wskazanym w sentencji decyzji zakresie. W kwestii rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania organ powołał się na art. 106 ust. 5 – ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wskazując na przedawnienie należności, co wyklucza procedowanie w zakresie zwolnienia.
W odwołaniu od tej decyzji Strona domagała się jej uchylenia w całości i przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Zarzucała naruszenie przepisów unijnych - Skarżący jest obywatelem innego państwa członkowskiego, stosowanie ustawy krajowej jest dyskryminujące, pomija ocenę kosztów utrzymania w innym kraju. Zarzucał niedostatki zebrania materiału dowodowego i błędy w uzasadnieniu decyzji. Organ skoncentrował się na wydanych decyzjach pomijając zagadnienie kosztów utrzymania Skarżącego w innym w kraju, zarzucał błędne stosowanie wobec niego przepisów ustaw krajowych. Podnosił, że umowa z dnia 11 lutego 2010 r., na którą powołują się organy, dotyczy innej osoby, co jest błędem merytorycznym, a nie omyłką pisarską. Co do umowy z dnia 22 lutego 2010 r. to ocenił ją jako nieważną z mocy prawa, gdyż została wsparta na dyskryminujących przepisach ustawy o pomocy społecznej, co wynika z faktu pominięcia przynależności państwowej Skarżącego i ograniczających prawo do przemieszczania się do pracy w Unii Europejskiej. Powołując się na przeprowadzone postępowania egzekucyjne Skarżący zarzucił, że czynności dokonano z pominięciem minimum egzystencji prowadząc do utraty pracy, uszczerbku na zdrowiu i szkody przewyższającej wyegzekwowane kwoty. Obecnie sprawy związane z egzekucją zawisły przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co powinno zostać uwzględnione przez organ I instancji. Zarzucał, że nie został poinformowany o miejscu pobytu matki, co wpływa na ważność umowy z dnia 22 lutego 2010 r.
Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym SKO, zaskarżoną decyzją, uchyliło orzeczenie organu I instancji do ponownego rozpoznania, uznając, że narusza ono przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) w w stopniu opisanym w art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu wskazało, że przedmiotem postępowania wniosek Strony wsparty na art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej: u.p.s.), tj. zwolnienie Skarżącego od opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Konieczne jest zatem ustalenie zakresu odpowiedzialności, a tym samym przedmiotu zwolnienia. Akta sprawy, jak i decyzja organu I instancji nie wyjaśniają powodów przyjęcia początkowej daty odpowiedzialności, tj. od dnia 21 września 2010 r., sokoro obowiązek ponoszenia opłat wynika z umowy zawartej w dniu 22 lutego 2010 r. SKO wyjaśniło, że obowiązek ponoszenia opłat jest powiązany z umieszczeniem w domu pomocy społecznej. Zatem organ będzie zobowiązany do wyjaśnienia tej kwestii.
W opinii SKO organ I instancji nie wypowiedział się także, co do opłat za okres od września 2012 r. do marca 2013 r. W tym zakresie nie wskazano aby wydano decyzję zobowiązującą Stronę do zwrotu należności zastępczo ponoszonych przez gminę. W przedstawionym wykazie decyzji nie ma orzeczenia odnoszącego się do tego okresu, brak zatem ustaleń w tym względzie, czy organ pominął ten fakt, czy też należności te nie uległy przedawnieniu i winny być objęta zakresem rozstrzygania.
Kolejnym zaniechaniem organu I instancji jest brak wskazania powodów uznania, że należności wynikające z decyzji z dnia 30 czerwca 2017 r. za okres od stycznia do dnia 2 maja 2016 r. w kwocie 2.438,70 zł orzekającej w sprawie zwrotu kwot zastępczo poniesionych przez gminę zostały objęte rozstrzygnięciem merytorycznym. Mając na uwadze datę wydania decyzji należności te winny ulec przedawnieniu. Konieczne jest zatem wskazanie, czy w tym przypadku wystąpiły przesłanki z art. 104 ust. 6 u.p.s.
W opinii organu odwoławczego przedstawiony zakres postępowania, które wymaga uzupełnienia, nie może być zrealizowany przez organ odwoławczy, także z uwagi na charakter tegoż postępowania, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności.
Przy czym SKO podkreślało, że Skarżący w odwołaniu domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. W opinii organu odwoławczego przeprowadzenie takiego postępowania byłoby nadmiernie utrudnione, a to z uwagi na inne jeszcze uchybienia popełnione na etapie organu I instancji, które winny być usunięte w toku ponownego rozpoznania sprawy. Zdaniem SKO nadal nie została wyjaśniona sprawa załatwienia innego wniosku Skarżącego dotyczącego zwolnienia od opłat na podstawie art. 64 u.p.s., co może wpływać na wynik sprawy, jeśli dotyczy tego samego okresu. O istnieniu takiego wniosku wspominał organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając datę 25 października 2015 r. W sprawie tej zostały wydane decyzje w dniu 20 czerwca 2016 r. oraz odwoławcza w dniu 25 sierpnia 2026 r. Oba rozstrzygnięcia zostały uchylone przez Sąd wyrokiem z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 507/16. Organ I instancji nie wyjaśnił na jakim etapie jest to postępowanie, nie wskazał czy wydane zostały decyzje. Jeśli postępowanie to nie zostało zakończone, to w opinii SKO obie sprawy należałoby połączyć do wspólnego rozpoznania, jeśli zaś zostało zakończone konieczne byłoby dokonanie oceny tożsamości obu spraw. Odnosząc się do podstawy umorzenia należności za opłaty w postaci zapłaty przez Stronę tych opłat SKO wskazało, że niezbędne jest wskazanie okresu w jakim dokonano płatności. Fakt ten ma znaczenie z punktu widzenia zakresu orzekania w sprawie zwolnienia, jeśli wniosek poprzedzał zapłatę to należało merytorycznie orzekać w przedmiocie zwolnienia. Okoliczności tych nie wyjaśniono, co wpływa na merytoryczną ocenę decyzji.
Organ odwoławczy zarzucił także naruszenie przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a. wytykając wadliwość uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W jego treści organ I instancji przywołał szereg przepisów, które nie mają w sprawie zastosowania, jak też powołał się na liczne decyzje, co do których nie wskazał w jaki sposób odnoszą się do rozpoznawanej sprawy, co przekłada się na ocenę tej decyzji, brak logicznego i wyczerpującego wskazania motywów rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zarzucał także, że wbrew wymogom wynikającym z art. 133 k.p.a. nie otrzymał całości dokumentacji, w tym w szczególności umowy z dnia 22 lutego 2010r. oraz wszystkich wydanych w sprawie decyzji umożliwiających weryfikacje prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.
Jako bezzasadny ocenił organ odwoławczy zarzut naruszenia art. 105 k.p.a., gdyż odnosi się on do bezprzedmiotowości postępowania, które w tej sprawie wystąpiło z uwagi na przedawnienie części opłat, o których zwolnienie wnioskuje Skarżący. Odpowiadając zaś na zarzut naruszenia prawa powiązany z posiadanym przez Stronę obywatelstwem innego kraju organ wskazał, że z punktu widzenia art. 64 u.p.s. okoliczność ta nie ma znaczenia. Zarzuty zaś dotyczące decyzji w sprawie zwrotu opłat zastępczo ponoszonych przez gminę nie są weryfikowane w obecnie prowadzonym postępowaniu, podobna ocena dotyczy umowy o ponoszenie opłat. Analiza argumentacji Strony wskazuje, że kwestionuje ona obowiązek ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS, a okoliczności te nie mają znaczenia dla prowadzonego postępowania, które sprowadza się do oceny przesłanek zwolnienia od tych opłat na podstawie art. 64 u.p.s. To zaś wymaga od Strony przedstawienia okoliczności i dowodów uzasadniających istnienie uwarunkowań umożliwiających skorzystanie z wnioskowanego zwolnienia, ich brak będzie skutkował decyzją odmowną.
Skarżący złożył sprzeciw od decyzji SKO, domagając się jej uchylenia. Zarzucał naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez: nieprzekazanie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że przepisy prawa, na które powołuje się organ I instancji nie mają zastosowania w polskim porządku prawnym; bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, choć brak ku temu przesłanek, gdyż orzeczenie organu I instancji nie było obarczone błędami wskazanymi przez organ odwoławczy; poprzez przekazanie organowi I instancji błędnych zaleceń, co do dalszego postępowania, których wypełnienie naraża organ na zarzut bezczynności; poprzez odmowę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz orzeczenie, co do istoty sprawy. Zarzucał także naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji przez skład SKO, który wcześniej orzekał w sprawie zwolnienia od opłat za pobyt matki Strony w DPS oraz naruszenie art. 8 k.p.a. i wyrażanej w nim zasady zaufania i bezstronności.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że poprzednia decyzja SKO uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję organu I instancji została wydana w tym samym składzie osobowym, co obecnie zaskarżona. Powołując się na orzecznictwo Strona wskazała, że wyłączenie pracownika obejmuje także przypadek, w którym te same osoby orzekają w sprawie ponownie wydanej decyzji (po ponownym jej uchyleniu), tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do dalszych zarzutów zanegował pogląd SKO odnoszący się do braku przedstawienia przez organ I instancji decyzji dotyczących zwrotu kwot następczo ponoszonych przez gminę. Skarżący podał, że organ wydał 11 takich decyzji. Orzeczenia te odwoływały się do umowy z dnia 11 lutego 2010 r., której Skarżący nie zawierał. W aktach sprawy znajdowała się natomiast umowa dotycząca innej osoby. Trzy z opisanych decyzji zostały uchylone, a zatem w obrocie prawnym pozostaje 8 decyzji, co do których było prowadzone postępowanie w trybie art. 154 k.p.a., odwołanie w tych sprawach rozpoznawało SKO, zatem posiada ono informacje dotyczące okresów i wysokości opłat. Skarżący wskazywał także, że opisana przez SKO decyzja z 30 czerwca 2017r. podobnie jak utrzymująca ją decyzja SKO została uchylona przez Sąd wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 783/17, a zatem nie istnieje w obrocie prawnym. W dalszej argumentacji Skarżący wskazywał na błędne zalecenia SKO kierowane do organu I instancji pomijające podnoszony już fakt pominięcia wyższych kosztów utrzymania w innym kraju, co jest dyskryminujące, nie odnosi się także do argumentacji Skarżącego. Skarżący podtrzymał zarzuty dotyczące nieważności umowy z dnia 22 lutego 2010 r., gdyż nie zawierała ona oświadczenia Skarżącego, w którym zobowiązuje się on do ponoszenia opłat za pobyt matki w DPS. Skarżący podkreślał, że SKO wydało szereg decyzji w sprawie opłat, do których zobowiązany jest Skarżący, zatem twierdzenie o braku materiału do merytorycznego rozstrzygania jest niezgodny z prawdą. Wskazywał na pogląd Sądu wyrażony w wyroku o sygn. akt IV SA/Wr 16/17, że sprawa zwolnienia od opłat ma znaczenie dla obowiązku ponoszenia tych opłat. W dalszych uwagach wskazywał, że organ uchyla się od rozpoznania sprawy powołując się na istnienie wniosku o zwolnienie, co było przedmiotem orzeczenia przez SKO i Sąd w wyroku o sygn. akt IV SA/Wr 562/12. Skarżący domagał się zatem wyjaśnienia, czy w sprawie SKO rozpoznało jedną decyzją dwie sprawy, czy też działało bez podstawy prawnej. Skarżący zarzucał, że wydanie w 2012 r. decyzji przez SKO jest powodem uchylania się od rozstrzygnięcia jego sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Odnosząc się do zarzutu uchylania się od rozpoznania sprawy merytorycznie wskazał na niedostatki w zakresie materiału dowodowego. Podkreślał brak przekazania decyzji mających znaczenie dla sprawy, podobnie jak ustaleń, co do przedawnienia dochodzonych należności. Wyjaśnił, że uchylenie decyzji nie wyklucza ponownego rozpoznania sprawy i wydania kolejnej decyzji w tej sprawie, co wymaga wyjaśnienia. Odnosząc się do decyzji wydanej w dniu 28 maja 2012 r. przez SKO o podanym numerze wskazano, że dotyczyła ona ustalenia wysokości opłaty podlegającej zwrotowi, a nie wniosku z dnia 20 kwietnia 2011 r. o umorzenie opłat będącego przedmiotem obecnego procedowania. W sprawie tego wniosku Sąd orzekł o bezczynności organu, powołanym wyrokiem z dnia 24 maja 2023 r. W decyzji tej zwarto jedynie wskazanie, że Skarżącemu organ I instancji przesłał informację z dnia 20 listopada 2011 r. informującą o odmowie załatwienia wniosku z dnia 20 kwietnia 2011 r. o zwolnienie od opłat. W powołanym orzeczeniu Sąd wskazał, że ww. pismo nie może być potraktowane jako rozpoznanie ww. wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 1267 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na podane w ww. przepisie rozstrzygnięcia, interpretacje indywidualne, opinie, akty, czynności oraz bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu administracji. W § 2a ww. regulacji wskazano, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Stosownie zaś do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie (art. 64d § 1 i § 2 p.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Jak wynika z przywołanych przepisów środkiem zaskarżenia decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest sprzeciw. W ramach zaś postępowania zainicjowanego tym środkiem sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy w sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania ww. przepisu, sąd nie jest władny zaś odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy omawianej normy.
Konieczne jest zatem przywołanie brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., stanowi on, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dokonując analizy tego przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z utrwalonymi poglądami piśmiennictwa i orzecznictwa stanowi on wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, gdyż organ ten, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 2146/18, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Z zasady tej wynika istotne dla wykładni tego przepisu wskazanie, otóż jako wyjątek od reguły ocena przesłanek zastosowania spornego przepisu winna być dokonywana w sposób ścisły, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca.
Jeśli zaś chodzi o same przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to ustawodawca wyraźnie wyodrębnia dwie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym przepis wskazuje, że obie przesłanki muszą wystąpić łącznie, co wynika z użytego w tym zapisie spójnika "a". Nie wystarczy więc stwierdzenie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, niezbędne jest wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. Zapis ten winien być odczytywany jako uchybienie organu I instancji w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który wykracza poza uprawnienia dowodowe organu odwoławczego, a zatem poza zakres wskazany w art. 136 k.p.a. Wówczas gdy przeprowadzenie niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy postępowania dowodowego przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności.
Taki sposób wykładni tego przepisu znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie i orzecznictwie, zgodnie z wyrażanymi tam tezami ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 138). Przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017r., sygn. akt I OSK 517/17, dostępny w CBOSA).
W świetle tych uwag należy przyjąć, że nie chodzi o naruszenie przez organ I instancji jakichkolwiek przepisów postępowania, musi ono dotyczyć wyłącznie norm odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i to w zakresie mającym wpływ na to postępowanie. Stwierdzenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017r., sygn. akt II OSK 341/16, dostępny w CBOSA).
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy konieczne jest przywołanie brzmienia art. 136 k.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3).Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4).
Powołany przepis w § 2 i § 3 przewiduje możliwość odstąpienia od zasady dwuinstancyjności i wnioskowania o przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na wniosek strony postępowania. Jednakże w § 4 tego zapisu zawarto zastrzeżenie w świetle, którego opisanej zasady nie stosuje się jeśli przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w opisanym zakresie byłoby nadmiernie utrudnione.
W rozpoznawanej sprawie Skarżący złożył wniosek o rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy ww. trybie dostrzegając jak się zadaje, że zakres ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji nie jest wystarczający. Odnosząc się do tego żądania organ odwoławczy potwierdził, że w sprawie zaistniały podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. że postępowanie organu I instancji po pierwsze narusza przepisy prawa procesowego, po drugie zaś, że zakres koniecznych do przeprowadzenia dowodów wykracza poza granice postępowania uzupełniającego i wymaga przeprowadzania postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie wskazał, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy ww. postępowania, o które wnioskuje Strona byłoby nadmiernie utrudnione.
Sąd opinię tą podziela. Nie jest w sprawie sporne, że postępowanie podjęte przez organ I instancji dotknięte jest opisanymi w zaskarżonej decyzji uchybieniami w zakresie ustalenia niezbędnych dla sprawy faktów. Przypomnieć trzeba, że przedmiotem sprawy jest ocena istnienia przesłanek zwolnienia od opłaty ponoszonej za pobyt matki Skarżącego w DPS. Dla prawidłowości tego postępowania, wobec jednoznacznie brzmiącego wniosku Skarżącego i czasowych granic orzekania, niezbędne jest ustalenie jakie zobowiązania, istniejące i wymagalne, obciążają Skarżącego. Wymaga to analizy wszystkich dotychczas wydanych decyzji odnoszących się do tej kwestii od dnia powstania obowiązku uiszczania ww. opłat do dnia wygaśnięcia tego obowiązku, w tym przypadku do dnia śmierci matki Skarżącego. Poza tym, jak wynika z treści zaskarżonych decyzji tytułem, który był podstawą do obciążenia Skarżącego ww. opłatami była także umowa, co do daty, której istnieje spór, a która nie została załączona do akt niniejszej sprawy, także na etapie postępowania odwoławczego. Ponieważ część należności objętych zakresem czasowym wniosku była także przedmiotem orzeczeń w sprawie zwrotu kwot zastępczo ponoszonych przez gminę w grę wchodziło przedawnienie, co także wymagało nie tylko ustalenia ale udowodnienia. W tym względzie istotne znaczenie ma sposób i moment zapłaty wskazanych należności, a zatem, ustalenia i wykazania, czy mogą być one objęte merytorycznym zakresem wniosku, czy też mieszczą się one w zakresie należności przedawnionych. Zebrany materiał dowodowy jak i treść orzeczenia organu I instancji nie odpowiada na istotną wątpliwość, tj. czy prowadzone postępowanie jest jedynym w tej sprawie, z treści decyzji organu I instancji wynika bowiem, że prowadzone było jeszcze inne postępowanie w tej sprawie, a jak prawidłowo stwierdza organ odwoławczy, jeśli obejmuje ono swoim zakresem także należności oceniane w obecnie prowadzonym postępowaniu wpływa to na jego wynik. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy brak tych ustaleń, brak wskazania dowodów, na których wparł się organ I instancji stanowi o naruszeniu przepisów postępowania, gdyż w sprawie ustalenia miały charakter niezupełny i to w istotnym zakresie i obszarze. Niewątpliwe zatem postępowanie organu I instancji narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Spełniona została zatem przesłanka wynikająca z art. 138 § 2 k.p.a. - decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Także wystąpienie drugiej z przesłanek nie budzi wątpliwości - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dotychczas przywołane okoliczności dowodzą, że zakres ustaleń wykracza poza postępowanie uzupełniające. Analizując treść odwołania i skargi Strony nie sposób pominąć, że zgadza się ona z tym zarzutem - uznając jednak, że organ odwoławczy byłby uprawniony do dokonania tych czynności we własnym zakresie, o co też wnioskuje.
W opinii Sądu pogląd organu odwoławczego negujący taką możliwość jest uzasadniony w kontekście okoliczności rozpoznawanej sprawy, nie tylko z uwagi na charakter i zakres czynności, które należałoby przeprowadzić ale także z uwagi na specyfikę prowadzonego postępowania wspartego na uznaniu administracyjnym. Okoliczności te, w opinii Sądu, mieszczą się w zakresie przedmiotowym przywołanego w art. 136 § 4 k.p.a. i byłoby to nadmiernie utrudnione.
Ocena taka wynika ze specyfiki zleconych czynności, zwłaszcza tych odnoszących się do konieczności poczynienia wyjaśnień w zakresie przedawnienia, co wymaga analizy nie tylko wydanych decyzji dotyczących zwrotu opłat zastępczo ponoszonych przez gminę, ale przede wszystkim wymagalności zobowiązań z nich wynikających, dat i zakresu dokonywanych wpłat, odniesienia ich do daty wszczęcia postępowania. Konieczne jest także uzyskanie od organu stanowiska, wspartego na dokumentach i ocenie organu I instancji, a odnoszącego się do zakresu zobowiązań objętego rozstrzygnięciem, tj. wyjaśnienia z jakich powodów rozstrzygnięcie odnosi się do należności począwszy od września 2010 r., a nie innej daty, tj umieszczenia matki Skarżącego w DPS. Z żądnego z załączonych do sprawy dokumentów okoliczność ta nie wynika, podobnie jak wskazanie, czy w sprawie prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zwolnienia od opłat, po uprzednim uchyleniu decyzji organów administracji przez Sąd. Zwłaszcza w odniesieniu do pierwszego z zagadnień sprecyzowanie żądania kierowanego do organu I instancji może okazać się niepełne, gdyż podjęte czynności mogą wymagać następczego uzupełnienia.
W ocenie Sądu możliwość żądania przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przewidziana w art. 136 § 2 k.p.a. nie jest absolutna i nie może dotyczyć dowodów kluczowych dla rozstrzygnięcia. Innymi słowy strona może w pewnym zakresie zrezygnować z zasady dwuinstancyjności postępowania i oczekiwać uzupełnienia postępowania nawet w znacznym zakresie przez organ odwoławczy, jednakże nie może to dotyczyć najbardziej istotnych dowodów i nieustalonych przez organ I instancji podstawowych elementów stanu faktycznego (por. Wyrok WSA w Krakowie z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 585/23, dostępny w CBOSA). Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2020 r., sygn. II OSK 2530/20 dostępny w CBOSA).
Wreszcie okolicznością najistotniejszą jest to, że rozpoznawana sprawa jest rozstrzygania w trybie uznania administracyjnego, a więc rezygnacji przez organ z należności objętych wnioskiem, po spełnieniu przez Stronę przesłanek wynikających z przepisów prawa. W postępowaniu tym istotne znaczenie ma zatem m.in. zakres należności objętych wnioskiem, ich prawidłowe ustalenie stanowi zatem podstawowy element stanu faktycznego, który w tej sprawie nie został ustalony prawidłowo.
Tym samym należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że charakter postępowania i zakres popełnionych przez organ I instancji uchybień, a także rodzaj i charakter czynności, które winny być przeprowadzone w celu uzupełnienia postępowania, trudność w ich sprecyzowaniu, prowadzą do wniosku, że dokonanie tych czynności przez organ odwoławczy byłoby nadmiernie utrudnione i nie przyniosłoby pożądanego rezultatu, tak z uwagi na ekonomikę postępowania, jak i charakter rozstrzygnięcia wspartego na uznaniu administracyjnym.
W tych okolicznościach Sąd stwierdza, że jakkolwiek nie uwzględniając wniosku Skarżącego o przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części organ uzasadnił go dość lakonicznie, to uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowo bowiem przyjęto, że zakres czynności, które są konieczne do przeprowadzenia i ich charakter nie jest do końca sprecyzowany, w uwagi na popełnione uchybienia organu I instancji i istotne braki w materiale dowodowym, faktycznie na tym etapie trudno ocenić, jakie czynności będą konieczne dla dokonania ustaleń. Wszystko to dowodzi, że postępowanie dowodowe byłoby dla organu odwoławczego nadmiernie utrudnione. Nie jest tak jak twierdzi Strona, że organ dysponuje istotnymi w sprawie decyzjami, gdyż niektóre z nich zostały uchylone, a brak jest wiedzy o dalszych losach postępowania, co odnosi się m.in. do decyzji z dnia 30 czerwca 2017 r., czy też postępowania w sprawie zwolnienia od obowiązku ponoszenia spornych opłat wszczętego wnioskiem Skarżącego z dnia 25 października 2015 r.
W świetle dotychczas przedstawionej argumentacji zarzuty skargi ocenić trzeba jako nieuzasadnione. Kwestie zakresu prowadzonego postępowania i kompetencji organu odwoławczego zostały już przedstawione, zaś uwagi w zakresie naruszenia prawa materialnego z uwagi na wskazane na wstępie granice rozpoznania sprzeciwu nie mogą być na tym etapie rozpoznane przez Sąd.
Odnosząc się zaś do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a. Sąd uznaje go za niezasadny, nie podzielając jednocześnie poglądu powołanego w cytowanym przez Skarżącego orzeczeniu. Na marginesie tylko wskazać trzeba, że zostało ono uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1736/13, (dostępny w CBOSA). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że sam fakt brania udziału w wydaniu decyzji kasacyjnej podjętej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego nie rodzi na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., obowiązku wyłączenia z mocy prawa członka samorządowego kolegium odwoławczego przy kolejnym rozpoznawaniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji wydanej na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej. Norma art. 24 § 1 k.p.a. zawiera enumeratywnie wymienione podstawy wyłączenia pracownika, które dotyczą również członków samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 27 § 1 k.p.a. Taka podstawa wyłączenia pracownika (członka SKO) zawarta w przepisach o cechach enumeracji wyczerpującej nie może być przedmiotem wykładni rozszerzającej, nawet wówczas gdy chodzi o zachowanie należytego stopnia obiektywizmu i bezstronności w załatwianiu indywidualnych spraw administracyjnych.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji) czy nadzwyczajnym (zwłaszcza w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji). Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnych, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uchylenie decyzji nie może powodować - gdy sprawa ponownie wróci do organu - zakazu wykonywania czynności w toczącym się postępowaniu przez tych pracowników, co poprzednio, skoro w takiej sytuacji nie kontrolują oni prawidłowości własnej decyzji. Ponownie toczące się postępowanie nie dotyczy "zaskarżonej decyzji" w rozumieniu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bo ta została już uprzednio wyeliminowana przez organ odwoławczy bądź sąd administracyjny. W takim przypadku pracownik organu nie występuje więc w pozycji "sędziego we własnej sprawie" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 grudnia 2016 r. II SA/Kr 1211/16, dostępny w CBOSA). Również w wyroku z dnia 7 czerwca 2017 r. w sprawie IV SA/Po 356/17 (dostępny w CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że przesłanka wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie odnosi się do sytuacji, gdy w wyniku zastosowania kompetencji kasacyjnych przez organ odwoławczy albo sąd administracyjny sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpoznania organowi, który wydał uchyloną decyzję (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010).
Przepis art. 27 k.p.a. dotyczy niewątpliwie sytuacji, w której członek SKO brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem (tj. w organie I instancji) a więc decyzji organu I instancji albo gdy postępowanie dotyczy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). W takiej sytuacji nie może kontrolować jako organ odwoławczy takiej decyzji w której wydaniu uczestniczy (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wskazani w sprzeciwie członkowie SKO były członkami jego składu, a nie wydawali decyzji w I instancji. Brak jest podstaw do takiej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., która rozciągałaby jego zastosowanie również na sytuacje, gdy organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II GSK 268/15, dostępny w CBOSA).
Wobec powyższego sprzeciw oddalono na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.