IV SA/Wr 598/25

IV SA/Wr 598/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV sprawy ze skargi J. w J. na zarządzenie Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z dnia 22 lipca 2025 r., nr 0050.553.2025.IX w przedmiocie ustalenia minimalnych stawek czynszu za oddanie w dzierżawę, najem lub czasowe udostępnienie nieruchomości stanowiących własność Miasta Jelenia Góra lub będących w użytkowaniu wieczystym Miasta Jelenia Góra lub stanowiących własność Skarbu Państwa, z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na cele rolne lub leśne postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 14 października 2025 r. J. w J. (dalej: spółdzielnia) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta Jeleniej Góry (dalej: prezydent) opisane w rubrum niniejszego postanowienia. Spółdzielnia zarzuciła naruszenie:
- art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz.1153; dalej: u.s.g.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem komunalnym prezydent jest uprawniony do jednostronnego kształtowania stawek czynszów w formie aktu prawa miejscowego, podczas gdy relacje z dzierżawcami określające zasady korzystania z gruntów mają charakter zobowiązaniowy i kształtowane muszą być z uwzględnieniem przepisów kodeksu cywilnego. W szczególności w sytuacji kiedy wiążące spółdzielnię z miastem J. umowy dzierżawy zostały zawarte na czas nieoznaczony;
- art. 41 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wydawanie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organu stanowiącego a nie wykonawczego;
- art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: u.o.a.p.) w zw. z art. 88 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i nieogłoszenie zaskarżonego zarządzenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym.
Ponadto w skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu z uzasadnieniem, że brak wstrzymania sprzecznego z prawem zarządzenia może narazić spółdzielnię na szkodę w mieniu.
W odpowiedzi na skargę prezydent wniósł o jej oddalenie, argumentując, że zarządzenia prezydenta miasta co do zasadny nie są aktami prawa miejscowego. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. jednym z wielu zadań prezydenta miasta jest gospodarowanie mieniem komunalnym co przejawia się m.in. w ustalaniu wysokości czynszów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie skarga dotyczy zarządzenia Prezydenta Miasta Jeleniej Góry z 22 lipca 2025 r. (0050.553.2025.IX) w sprawie ustalenia minimalnych stawek czynszu za oddanie w dzierżawę, najem lub czasowe udostępnienie nieruchomości stanowiących własność Miasta J. lub będących w użytkowaniu wieczystym Miasta J. lub stanowiących własność Skarbu Państwa, z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na cele rolne lub leśne wydanego na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. W zarządzeniu ustalono m.in. minimalne stawki czynszu za dzierżawę, najem lub czasowe udostępnienie gruntów zabudowanych lub niezabudowanych, wykorzystywanych na cele związane z działalnością gospodarczą (§ 3 ust. 1).
Według spółdzielni wydane zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego, który powinien zostać opublikowany w dzienniku urzędowym województwa. Z kolei prezydent uważa zarządzenie za akt prawa wewnętrznego związany z wykonywaniem zarządu mieniem komunalnym.
Na wstępie należy poczynić ogólne uwagi na temat aktów prawa miejscowego.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;
3) zasad zarządu mieniem gminy;
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego (art. 40 ust. 3 u.s.g.). Na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W przypadku niecierpiącym zwłoki przepisy porządkowe może wydać wójt (przez którego należy również rozumieć prezydenta miasta), w formie zarządzenia. Zarządzenie, o którym mowa w ust. 2, podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy. Traci ono moc w razie odmowy zatwierdzenia bądź nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. W razie nieprzedstawienia do zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia zarządzenia rada gminy określa termin utraty jego mocy obowiązującej. Wójt przesyła przepisy porządkowe do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu (art. 41 ust. 3-5 u.s.g.). Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określają przepisy u.o.a.p. (art. 42 u.s.g.).
W ocenie Sądu, zaskarżone zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym.
Należy wskazać, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin (art. 43 u.s.g.). Gminie przysługują uprawnienia właściciela, co do majątku do niej należącego, do których należy m.in. dzierżawa czy najem nieruchomości, wchodzących w skład mienia komunalnego. Gmina jest wówczas podmiotem stosunku cywilnoprawnego, którego przedmiotem jest dzierżawa/najem nieruchomości. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.). Oświadczenie woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (art. 46 ust. 1 u.s.g.). Dochody z zawartych umów dzierżawy/najmu są dochodami gminy (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – Dz. U. z 2022 r. poz. 2267). Gospodarka finansowa jest jawna i odpowiada za nią wójt (art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.s.g.). Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Z kolei zasady gospodarowania nieruchomościami należącymi do gminy określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: u.g.n.). Do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy (art. 24 ust. 1 u.g.n.). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 25 ust. 1 u.g.n.). Gospodarowanie zasobem polega m.in. na dzierżawie/najmie nieruchomości gminnych (art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 u.g.n.).
Podkreślić należy, że rada gminy w ramach swoich uprawnień może podejmować uchwały w zakresie określenia zasad gospodarowania mieniem komunalnym, lecz nie mieści się w nich ustalenie minimalnych stawek czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości, gdyż należy to do organu wykonawczego gminy. Jak wskazał NSA w wyroku z 7 października 2020 r., I OSK 2141/18 "Nie są to też sprawy przekraczające zakres zwykłego zarządu mieniem gminy. Nie można więc twierdzić, że ustalanie minimalnej stawki czynszu za najem lokali użytkowych, stanowiących własność gminy, można zaliczyć do zasad wynajmowania nieruchomości (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.) lub zasad zarządu mieniem gminy (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g.) - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl. Słusznie podnosi się bowiem w orzecznictwie, że "Rada nie może więc ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów [w tym najmu] przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje" (por. wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. I OSK 873/14 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie uznał NSA w wyroku z 30 sierpnia 2000 r., I SA 721/00, gdzie stwierdzono, że "Przepisy u.s.g., a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów Rozdziału 8 u.g.n. Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy, zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego." - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.
Zdaniem Sądu, prezydent jako organ wykonawczy gminy, wydając zaskarżone zarządzenie działał w ramach swoich kompetencji związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym. Zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego. Należy wskazać, że uregulowania dotyczące czynszu najmu oraz dzierżawy nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych wiążą jednostki upoważnione do dysponowania mieniem komunalnym, choć pośrednio wpływają na treść zawieranych umów, czy wysokość wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości gminnych (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. Ewa Bończak-Kucharczyk, LEX/el. 2023, do art. 25; powołany tam wyrok SN z 1 marca 2017 r., IV CSK 287/16). Podobne stanowisko wyraził WSA w Gliwicach w wyrokach z 24 lipca 2023 r., III SA/Gl 377/23 i z 12 września 2023 r., akt III SA/Gl 376/23 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.
Istotne w sprawie jest, że stawka czynszu za dzierżawę/najem nieruchomości gminnej dla stron wynikać będzie z zapisów zawartej umowy, a nie z wydanego zarządzenia prezydenta. Adresatem norm zawartych w zarządzeniu są bowiem wyłącznie pracownicy gminy. Z zarządzenia nie płynie dla konkretnego podmiotu obowiązek zapłaty czynszu w danej wysokości, gdyż źródłem obowiązku w tym zakresie jest zawarta umowa pomiędzy tym podmiotem, a gminą. Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia nie spowodowałoby nieważności zawartej umowy, a także braku możliwości zmiany wysokości czynszu, wynikającego z zawartej umowy. Gmina jako właściciel nieruchomości może kształtować stosunki umowne w sposób, który jest dla niej korzystny w ramach swobody umów, zaś ewentualne ograniczenia tych stosunków muszą wynikać wprost z przepisów prawa.
Niewątpliwie spory wynikające z umowy dzierżawy/najmu nieruchomości komunalnych zawarte między gminą, a innym podmiotem lub sprawy związane z wydaniem nieruchomości gminnych, czy też wynagrodzeniem za korzystanie z nich bez podstawy prawnej rozstrzyga sąd powszechny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, iż czynności organów gminy dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym, a odnoszące się do umów cywilnoprawnych, pozostają wyłącznie w sferze uprawnień właścicielskich gminy, co wyklucza w takich sprawach właściwość sądu administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 9 maja 2024 r., I OSK 646/24; z 12 stycznia 2018 r., I OSK 2789/17; z 26 maja 2017 r., I OSK 1000/17 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zarządzenia, jako aktu prawa wewnętrznego, nie można zaliczyć do aktów z zakresu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego.
Okoliczności te, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., obligowały Sąd do odrzucenia skargi. Natomiast orzeczenie zwrotu wpisu od skargi zostało wydane na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. W związku z brakiem dalszego procedowania skargi rozpoznanie wniosku o wstrzymanie zaskarżonego zarządzenia stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało pozostawieniem go bez rozpoznania.