IV SA/Wr 586/15

IV SA/Wr 586/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2016-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Julia Szczygielska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Bezrobocie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 149
art. 33 ust. 4 pkt 8, art. 66 g
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Dz.U. 2013 poz 267
art. 15, art. 136, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant: asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Wojewody D. (dalej organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], utrzymano w mocy decyzję Starosty Z. (dalej organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2015 r., znak [...], nr [...], orzekającą o utracie statusu osoby bezrobotnej przez K. C. ( dalej skarżący) z dniem 28 kwietnia 2015 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że wskazaną decyzją organ I instancji orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 kwietnia 2015r. z powodu niepodjęcia, mimo skierowania, udziału w działaniach aktywizacyjnych. W motywach rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, m.in. że w dniu 15 kwietnia 2015 r. skarżący otrzymał skierowanie do udziału w działaniach aktywizacyjnych wraz z pouczeniem o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej kierowanej do udziału w tej formie pomocy. Tego samego dnia w złożonym oświadczeniu bezrobotny wyraził zgodę na skierowanie do A S.A., w celu udziału w działaniach aktywizacyjnych. Termin zgłoszenia się do realizatora usług wyznaczony został na dzień 27 kwietnia 2015 r., co skarżący przyjął do wiadomości, składając własnoręczny podpis na wydanym skierowaniu w dniu 15 kwietnia 2015r. Dalej organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż w wyznaczonym na dzień 27 kwietnia 2015r. terminie rozpoczęcia działań aktywizacyjnych, skarżący nie zgłosił się w ustalonym miejscu, co wynika z pisma A S.A. z dnia 6 maja 2015r. Natomiast w tym samym dniu, tj. dnia 27 kwietnia 2015r. skarżący złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. pismo w sprawie wydanego skierowania. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący uzyskał szczegółowe wyjaśnienie dotyczące celowości skierowania go do udziału w działaniach aktywizacyjnych realizowanych przez A S.A.
W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego skarżący zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Z. w dniu 18 maja 2015 r. i złożył oświadczenie o zapoznaniu się z aktami sprawy oraz przedłożył pismo, w którym podał przyczyny, z powodu których nie zgłosił się do realizatora usługi.
Przywołując - znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2015 r., poz. 149, ze zm. dalej ustawa o promocji zatrudnienia) - organ opisał dokumenty przedłożone przez zainteresowanego. Dokonując oceny zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy oświadczył, pod groźbą odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 k.k. za składanie fałszywych zeznań, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo szkolenia. Skarżący w okresie rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy regularnie potwierdzał swoją gotowość do podjęcia zatrudnienia. Kilkakrotnie był pouczony o obowiązkach bezrobotnego, wynikających z ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak również konsekwencjach odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy.
Dalej organ wskazał, że wprawdzie w piśmie z dnia 18 maja 2015r. skarżący powołał się na swój stan zdrowia, lecz nie przedłożył zaświadczenia lekarskiego o czasowej niezdolności do pracy – mimo takiego pouczenia, co potwierdza informacja dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy ust. V pkt 11, oraz oświadczenie złożone na karcie rejestracyjnej bezrobotnego z dnia 7 listopada 2012 r. We wskazanym piśmie skarżący podkreślił także gotowość do podjęcia odpowiedniego zatrudnienia dostosowanego do wykształcenia/kwalifikacji zawodowych na wykonywanie, którego pozwoli stan zdrowia, jednocześnie podważając celowość skierowania do agencji zatrudnienia. Podsumowując swoje rozważania, organ pierwszej instancji stwierdził, że w jego ocenie, przedstawione skierowanie spełnia kryteria określone w przytoczonej wyżej definicji działań aktywizacyjnych, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt. 9 aa ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z tym, że skarżący nie zgłosił się do realizatora usługi, swoim zachowaniem wypełnił przesłanki określone w art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wobec faktu, że było to pierwsze niepodjęcie działań aktywizacyjnych przez stronę, utrata statusu nastąpiła na okres 120 dni.
Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, skarżący wniósł odwołanie do Wojewody D. Zainteresowany w obszernym uzasadnieniu opisał zdarzenia związane z wydaniem mu w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. skierowania do udziału w działaniach aktywizacyjnych realizowanych przez A S.A. z siedzibą w S., stanowiące wedle skarżącego o złamaniu ustalonego z nim na okres od 22 września 2014r. do 18 stycznia 2016 r. Indywidulanego Planu Działania (dodanie Sądu). Nadto odwołujący się opisał swoje problemy zdrowotne wynikające z [...], które w jego ocenie były podstawą, aby nie kierować go do udziału w przedłożonej formie pomocy. Wyraził także swoje niezadowolenie z rozmów przeprowadzonych z dyrektorem Powiatowego Urzędu Pracy w Z. oraz podejmowanych przez niego działań w jego sprawie. Wskazał także na swoje wykształcenie i kwalifikacje oraz na podejmowane działania w celu podjęcia zatrudnienia.
Organ odwoławczy po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, wydał opisaną na wstępie zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia - starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który po skierowaniu nie podjął szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, stażu, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, lub innej formy pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od następnego dnia po dniu skierowania na okres wskazany w pkt 3, tj. w zależności od liczby niepodjęcia form aktywizacji; okres ten wynosi:
a) 120 dni w przypadku pierwszego niepodjęcia;
b) 180 dni w przypadku drugiego niepodjęcia;
c) 270 dni w przypadku trzeciego i każdego następnego niepodjęcia.
Natomiast pod pojęciem działań aktywizacyjnych, stosownie do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 9 aa powyższej ustawy - należy rozumieć pakiet działań mających na celu podjęcie i utrzymanie przez bezrobotnego odpowiedniej pracy lub działalności gospodarczej. Organ odwoławczy podkreślił, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że skarżący w dniu 7 listopada 2012 r. dokonał rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. jako osoba bezrobotna. W dniu rejestracji został prawidłowo poinformowany o przysługujących mu, jako osobie bezrobotnej, prawach i ciążących na nim obowiązkach, w tym również o konsekwencjach niepodjęcia po skierowaniu szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, stażu, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, lub innej formy pomocy określonej w ustawie. Dokumentem potwierdzającym ten fakt jest otrzymana przez stronę w dniu 7 listopada 2012 r. "Informacja dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy".
Pismem z dnia 8 kwietnia 2015r. Powiatowy Urząd Pracy w Z. wezwał skarżącego do zgłoszenia się w urzędzie w dniu 15 kwietnia 2015 r., w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd, w tym również potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Zainteresowany stawił się w urzędzie w wyznaczonym dniu i otrzymał skierowanie do udziału w działaniach aktywizacyjnych realizowanych przez A S.A. z siedzibą w S., co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem na skierowaniu. Z dokumentu tego wynika również, że skarżący miał się stawić do realizatora usługi w dniu 27 kwietnia 2015 r., pod adres B. ul. [...] - siedziba Fundacji B. W tym samym dniu skarżący złożył również oświadczenie, że wyraża zgodę na skierowanie go do udziału w działaniach aktywizacyjnych realizowanych przez A S.A. Został wówczas również pouczony o konsekwencjach odmowy bez uzasadnionej przyczyny propozycji udziału w działaniach aktywizacyjnych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżący w dniu 27 kwietnia 2015r. stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy i złożył pisemne wyjaśnienia, w których podał, iż nie może wziąć udziału w zaproponowanych działaniach aktywizacyjnych z uwagi na swój stan zdrowia.
Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 6 maja 2015r. A S.A. poinformowała dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy o osobach, które w dniu 27 kwietnia 2015r. wzięły udział w spotkaniu informacyjnym i przystąpiły do udziału w projekcie. Z przekazanych informacji wynika, że skarżący nie wziął udziału w spotkaniu informacyjnym, dot. udziału w działaniach aktywizacyjnych. W tych okolicznościach organ odwoławczy stwierdził, że skarżący po wydaniu mu skierowania w dniu 15 kwietnia 2015 r., nie podjął formy pomocy proponowanej przez urząd jaką był udział w działaniach aktywizacyjnych realizowanych przez A S.A. z siedzibą w S. Organ odwoławczy, mając na względzie treść przepisu art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdził, iż organ zatrudnienia nie bada powodów, dla których bezrobotny nie podjął tej formy aktywizacji zawodowej. Istotny jest natomiast sam fakt niepodjęcia przez bezrobotnego, po uprzednim wydaniu skierowania, form pomocy oferowanych przez organ zatrudnienia wymienionych w art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy. Dlatego też okoliczności opisane przez skarżącego w odwołaniu, a dotyczące jego stanu zdrowia, które zdaniem zainteresowanego stanowiły usprawiedliwiony powód niezgłoszenia się na działania aktywizacyjne organizowane przez w/w A, zdaniem organu odwoławczego nie miały wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Podsumowując, organ stwierdził, że skoro skarżący po wydaniu mu skierowania do udziału w działaniach aktywizacyjnych organizowanych przez A S.A., nie podjął tej formy pomocy, to tym samym swoim zachowaniem wypełnił dyspozycję przepisu art. 33 ust. 4 pkt 8 cyt. ustawy.
Skarżący w ustawowym terminie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję organu II instancji. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przywrócenie mu statusu osoby bezrobotnej wywiódł zarzut naruszenia art. 35 § 1 i § 12, art. 36 § 1 i § 2, art. 108 § 1, art. 104 § 2, art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 127 §2, art. 107 § 3, art. 80, art. 77 § 1 i § 4 kodeksu postępowania administracyjnego, oraz art. 34a ust.3a i art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia. Zarzucił także, że w uzasadnieniu decyzji znajdują się informacje niezgodne z prawdą. Podniósł m.in., że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do nieprawidłowości, które wykazał i udowodnił w odwołaniu, nie przywołał dowodów, na których się oparł utrzymując w mocy decyzję organu I instancji i nie odniósł się do nieprawdziwych informacji, które znalazły się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a na podstawie, których organ ten podjął krzywdzącą, zdaniem skarżącego, decyzję. Organ odwoławczy nie podał także przyczyn, dla których zignorował opisane w odwołaniu i udokumentowane nieprawidłowości, które w opinii strony miały wpływ na podjętą przez organ I instancji decyzję. Zdaniem strony, organ II instancji złamał także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie rozpatrzył odwołania w całości i nie odniósł się do istoty sprawy, a w związku z tym nie uchylił decyzji organu I instancji, która została wydana na podstawie bezprawnych działań Powiatowego Urzędu Pracy. Jeżeli organ II instancji nie znalazł uzasadnienia do zastosowania § 1 pkt 2 wyżej przywołanego przepisu, to w ocenie skarżącego, złamał z kolei § 2 , ponieważ nie uchylił decyzji organu I instancji i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia temuż organowi, w związku z podjęciem przez ten organ decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skarżący ponadto stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do zarzutu, który podniósł w odwołaniu, a dotyczący naruszenia art. 34a ust. 3a ustawy o promocji zatrudnienia. Skarżący wskazał, że w dniu 22 września 2014r. Powiatowy Urząd Pracy ustalił z nim treść Indywidualnego Planu Działania (IPD) na okres od 22 września 2014r. do 18 stycznia 2016r. W pkt 4 IPD Powiatowy Urząd Pracy zobowiązał się do przedstawiania stronie ofert jedynie odpowiedniej pracy. W pkt 5 IPD zostały natomiast opisane działania, które skarżący jako osoba bezrobotna może podejmować w celu samodzielnego znalezienia odpowiedniej pracy. Tymczasem stosownie do art. 34a ust. 3a ustawy, indywidualny plan działania może być modyfikowany stosownie do zmieniającej się sytuacji bezrobotnego lub poszukującego pracy. Strona wskazała, że po uzgodnieniu i podpisaniu IPD w dniu 22 września 2014r. nigdy nie kwestionowała jego zapisów i nie wnioskowała o jego modyfikację. Podkreśliła, że Powiatowy Urząd Pracy nie zgłaszał chęci ani konieczności ustalenia nowej wersji IPD. W związku z powyższym niezrozumiałym było dla strony działanie Powiatowego Urzędu Pracy, który po wcześniejszym wezwaniu do urzędu pismem z dnia 8 kwietnia 2015r., w dniu 15 kwietnia 2015r. wręczył skarżącemu skierowanie do agencji zatrudnienia informując, że w przypadku odmowy przyjęcia skierowania, zostanie pozbawiony statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem strony, w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mimo że skarżący wyjaśnił i udowodnił, że organ I instancji został rzetelnie poinformowany o stanie zdrowia strony. Skarżący wskazał, że 6 listopada 2012r. złożył oświadczenie, w którym szczegółowo opisał specyfikę choroby, z którą musi żyć i dostarczył dokumenty z Katedry i Kliniki [...] Akademii Medycznej we W., a także Zarządzenie Dyrektora [...] w B. do pracowników Izby Przyjęć Szpitala [...] w B. W późniejszym czasie dostarczył także zaświadczenie lekarskie i oświadczenie odnośnie stanu zdrowia potwierdzone przez lekarza rodzinnego. Jak wskazuje skarżący do 15 kwietnia 2015r. dokumenty te były respektowane przez Powiatowy Urząd Pracy w Z. Natomiast po tej dacie złamano zapisy ustalonego ze stroną Indywidualnego Planu Działania na okres 22.09.2014 - 18.01.2016r. i nie bacząc na udokumentowane ograniczenia wynikające ze stanu zdrowia, wg "własnego widzimisię" skierowano skarżącego do agencji zatrudnienia,
Skarżący podkreślił, że w piśmie z 27 kwietnia 2015r. nie żądał wszczęcia postępowania, tylko uznania skierowania za niebyłe i dalszego obsługiwania przez urząd zgodnie z obowiązującym prawem. Nadto podkreślił, że o powodach (zależnych bądź niezależnych od Powiatowego Urzędu Pracy) tak długiego (od 27 kwietnia 2015r. do 22 czerwca 2015r.) prowadzenia tej sprawy nie był informowany. Zdaniem skarżącego takie powody nie wystąpiły, a w związku z tym organ I instancji bezprawnie przeciągał całą sprawę i z premedytacją zwlekał z podjęciem decyzji. W związku z powyższym Powiatowy Urząd Pracy złamał art. 35 § 1, § 2 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. . Skarżący zwrócił także uwagę, że decyzję o pozbawieniu go statusu osoby bezrobotnej podjęto [...] czerwca 2015r., pozbawiając go statusu osoby bezrobotnej z dniem 28 kwietnia 2015r., a w związku z tym przysługujący mu miesięczny okres ochronny wygasł już 28 maja 2015r. Nadto decyzji organu I instancji na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, co skutkowało pozbawieniem skarżącego - chorego na [...], z dnia na dzień dostępu do w 100% refundowanego leku ratującego życie ([...]), bez możliwości spokojnego zaplanowania i podjęcia w czasie trwania okresu ochronnego środków zaradczych w zakresie ochrony życia i zdrowia.
Skarżący podkreślił przy tym, że w piśmie z dnia 21 lutego 2013r. poinformował organ, iż jest chory na [...] i opisał specyfikę choroby oraz ograniczenia z niej wynikające wskazując także, że każdorazowe wyjaśnianie tych kwestii jest stresujące i przykre oraz, że nie chce, aby jego ciągłe podtrzymywanie zainteresowania pracą w wyuczonym zawodzie było odbierane jako uchylane się od podjęcia innej pracy. Natomiast w odwołaniu wyjaśnił, że już 7 czerwca 2013r. w trakcie rozmowy z doradcą zawodowym wyraził gotowość do wykonywania pracy biurowej. W późniejszym czasie przyjął propozycję pracy biurowej i przyjął propozycję pracy w banku. W obu przypadkach poinformował urząd o nieprawidłowościach dotyczących przedstawionych przez urząd ofert pracy (w pierwszym przypadku praca biurowa + rozładowywanie TlRów, w drugim etat zajęty, ale oferta nadal aktualna w urzędzie). Skarżący podkreślił, że nieustannie wykazuje wolę pełnej współpracy z urzędem. Przyjmował każdą propozycję odpowiedniej pracy, stawiał się na każde wezwanie urzędu, był i nadal jest gotowy do podjęcia odpowiedniej pracy, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 16 ustawy o promocji zatrudnienia, ale do tej kwestii organ odwoławczy, mimo iż posiadał wszystkie dokumenty, także się nie odniósł.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze stwierdził, że po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności w sprawie, wydana decyzja jest prawidłowa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 35 i 36 k.p.a., wyjaśnił, że jeżeli strona miała zastrzeżenia odnośnie terminu zakończenia postępowania, mogła wnieść zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, bądź przewlekłe prowadzenie postępowania. Niezależnie od powyższego, termin zakończenia prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie i tak nie miał żadnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Natomiast nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, wynika wprost z art. 33 ust. 4ca ustawy o promocji zatrudnienia. Organ rozstrzygający nie miał możliwości uznaniowego rozstrzygania w tym zakresie, tak jak sugeruje strona. W ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie obowiązujących przepisów zarówno prawa materialnego jak procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze z wyjątkiem skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Stosując przedstawione wcześniej kryteria oceny Sąd w pierwszej kolejności ocenił prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.
Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit." c" p.p.s.a., co powoduje, że decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego.
Podkreślić należy, że odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia decyzji administracyjnej. W myśl zaś art. 140 k.p.a. w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.
Wniesienie odwołania przenosi, zatem na organ odwoławczy kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.
Przy czym należy podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wynikającą z treści art. 15 k.p.a. i art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie może się ograniczyć wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Rozstrzygnięcie to polega na ponownym rozpoznaniu sprawy merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ ten musi ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć wszystkie żądania strony podniesione w odwołaniu i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Posiada także, zgodnie z art.136 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy. Organ ten rozpoznaje sprawę, a nie odwołanie (wyrok NSA z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II FSK 658/08, publ. LEX nr 532803). Powyższe pozwala na przyjęcie stwierdzenia, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej tą decyzją. W ocenie Sądu - w niniejszej sprawie, organ drugiej instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, gdyż zarówno nie rozważył wszystkich zarzutów odwołania, jak i nie rozpoznał merytorycznie sprawy w jej w całokształcie. Zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy prawa procesowego w tym w szczególności w art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza bowiem jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W myśl zasady ustrojowej dwuinstancyjności, organ odwoławczy pełni bowiem kompetencje zarówno merytoryczne, jak i kontrolne. Organ odwoławczy uwzględnia zatem stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, rozszerzając ewentualnie granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, jak i na te, które po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji uległy zmianie oraz te, które w świetle np. zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne. Niesporne jest w sprawie, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149, dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia). I tak zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 ustawy, pozbawia statusu bezrobotnego, który po skierowaniu nie podjął szkolenia, przygotowania zawodowego dorosłych, stażu, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, lub innej formy pomocy określonej w ustawie; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od następnego dnia po dniu skierowania na okres wskazany w pkt 3.
Warunkiem zaś zastosowania przez organ art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia, jest wykazanie, że bezrobotny odmówił przyjęcia propozycji pracy, która była pracą odpowiednią lub innej formy pomocy określonej w ustawie i że odmowa nastąpiła bez uzasadnionej przyczyny.
Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że oprócz konieczności wykazania, że proponowana bezrobotnemu praca czy też forma pomocy jest odpowiednia, organy administracji zobowiązane są także do badania zasadności odmowy przyjęcia tego zatrudnienia lub innej formy pomocy określonej w ustawie.
Natomiast pod pojęciem działań aktywizacyjnych, stosowne do przepisu art. 2 ust. 1 pkt 9 aa powyższej ustawy, należy rozumieć pakiet działań mających na celu podjęcie i utrzymanie przez bezrobotnego odpowiedniej pracy lub działalności gospodarczej.
Z drugiej strony należy jednocześnie zauważyć, że ustawowy katalog przyczyn pozbawienia statusu bezrobotnego ma charakter zamknięty, a wystąpienie w nim wskazanej przyczyny zobowiązuje starostę do wydania decyzji o pozbawieniu tego statusu, decyzja ta nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Każdorazowo musi to jednak zostać uczynione z uwzględnieniem wszystkich zasad procedury administracyjnej, w wyniku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.) . Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie zabrakło tych elementów. W kontrolowanej decyzji organ odwoławczy ograniczył się de facto jedynie do ponownego powołania ustaleń dokonanych przez organ I instancji i wywodzonych zeń wniosków o wypełnieniu przez skarżącego przesłanki określonej w art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia, poprzez niepodjęcie działań aktywizacyjnych o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 9 aa tej ustawy, w sytuacji gdy skarżący mimo wcześniejszego wyrażenia zgody na skierowanie go do udziału w działaniach aktywizacyjnych prowadzonych przez A S.A. - nie podjął tej formy aktywizacji zawodowej.
Tymczasem z akt sprawy, jak i okoliczności podnoszonych przez skarżącego zarówno na etapie odwołania jak i skargi wynika, że na mocy Indywidulanego Planu Działania (dalej IPD) zawartego na okres od 22 września 2014 r. do 18 stycznia 2016 r. (k.28 akt administracyjnych) - skarżący został objęty tą formą przeciwdziałania bezrobociu, określoną w art. 34a ustawy o przeciwdziałaniu bezrobociu.
Istotne jest przy tym, ze Indywidualny Plan Działania, o którym stanowi się w tym przepisie, jest efektem współdziałania Powiatowego Urzędu Pracy – jako podmiotu udzielającego pomocy, z bezrobotnym (poszukującym pracy) - jako beneficjentem tej pomocy. Przygotowywany jest, co prawda przez PUP, ale przy udziale bezrobotnego i poszukującego pracy. Pozwala to nie tylko na indywidualizację pomocy, ale również przez zaangażowanie w jej kształtowaniu bezpośrednio nią zainteresowanych - na skuteczniejszą realizację celu stosowanych środków (usługi i instrumentów rynku pracy), czyli doprowadzenie do podjęcia odpowiedniej pracy (por. Ewa Staszewska, Komentarz do art. 34a ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, publ Lex).
Należy jednak stwierdzić, że fakt objęcia skarżącego tą formą działania urzędu, mimo usilnych przypomnień ze strony skarżącego, także na wcześniejszym etapie postępowania (pismo z dnia 27 kwietnia 2015 r., k.44 akt administracyjnych), był konsekwentnie pomijany przez organy orzekające w niniejszej sprawie.
Organ II instancji, nie rozważył także - w kontekście podnoszonych przez skarżącego okoliczności, znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych tej sprawy, jaki charakter ma w/w pismo skarżącego z dnia 27 kwietnia 2015 r. złożone przecież w dniu wyznaczonym, na skierowaniu z dnia 15 kwietnia 2015 r., do stawienia się strony do udziału w działaniach aktywizacyjnych.
Tymczasem jak wynika z regulacji wydanego na podstawie przywołanego art. 34a ustawy o promocji zatrudnienia - rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2014 r. w sprawie profilowania pomocy dla bezrobotnego (Dz.U. z 2014 r., poz.631) - określającego także m.in. sposób realizacji IPD, plan ten w zależności od określonego przez urząd profilu pomocy może być zawarty na okres nie dłuższy niż 180, 540 lub 720 dni (§7 rozporządzenia). Urząd ma także obowiązek co najmniej raz na 60 dni kontaktowania się z bezrobotnym, w celu monitorowania sytuacji i postępów w realizacji działań przewidzianych dla bezrobotnego (§8 ust. 1), a nadto jeżeli w wyniku realizacji IPD nie udało się doprowadzić bezrobotnego do podjęcia pracy w okresie, o którym mowa w §7, powiatowy urząd pracy dokonuje analizy realizacji IPD i ponownie ustala profil pomocy.
Tak powołane regulacje potwierdzają zatem odrębność i szczególny charakter tej formy przeciwdziałania bezrobociu.
Potwierdza to także analiza przepisów omawianej ustawy (art. 66 g) w zakresie zastosowanej wobec skarżącego w trakcie obowiązywania IPD innej formy działania w postaci skierowania do działań aktywizacyjnych prowadzonych przez wskazaną agencję pośrednictwa pracy, wskazującą, że w okresie ewentualnego udziału bezrobotnego w działaniach świadczonych przez realizatora ( agencję) w ramach zlecenia działań aktywizacyjnych, powiatowy urząd pracy nie kieruje do bezrobotnego innych form pomocy, o których mowa w ustawie (ust.3 art.66g ustawy).
Powyższy przepis także potwierdza rozłączny i zdecydowanie odrębny charakter zastosowanych w tej sprawie wobec skarżącego form przeciwdziałania bezrobociu. Tym bardziej nie do zaakceptowania jest sytuacja z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Organ odwoławczy, którego rola i obowiązki procesowe zostały powyżej jasno nakreślone, nie może arbitralnie orzekać z pominięciem jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej, bez wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym, bez jakiegokolwiek konstruktywnego ustosunkowania się do podstawowych zarzutów odwołania i z pominięciem obowiązujących w tym zakresie wyżej powołanych przepisów także o charakterze wykonawczym.
Wskazane zaniechania powodują brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei stanowi o naruszeniu przepisów proceduralnych mogących mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy. Bezsprzecznie bowiem w sytuacji gdy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, nie został należycie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego zastosowaną przez organ.
W okolicznościach niniejszej sprawy, należało przyjąć, że co najmniej przedwczesne było zastosowanie wobec skarżącego sankcji wynikającej z przepisu art. 33 ust. 4 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia.
W konsekwencji powyższych uwag, zaskarżoną decyzję organu II instancji uznać należało za naruszającą prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy przy tym zauważyć, że w sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, gdy organ II instancji nie rozważył wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i nie sporządził wyczerpującego uzasadnienia podjętej decyzji, rozstrzyganie przez Sąd dalszych zarzutów zawartych w skardze byłoby przedwczesne i zastępowałoby w znacznym stopniu rozstrzygnięcie organu administracyjnego.
Nie mogły odnieść także zamierzonego skutku, zawarte w skardze zarzuty dotyczące prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób opieszały. Zarzuty tego rodzaju nie mogą bowiem stanowić podstawy skargi w sprawie na wydaną decyzję administracyjną, mogą one w sposób skuteczny zostać podniesione tylko w ramach odrębnej skargi na przewlekłość Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu, a zwłaszcza korzystając z uprawnień określonych art.136 k.p.a., podjąć wszelkie niezbędne działania do dokładnego wyjaśnienia faktycznego sprawy i dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego, dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.