IV SA/WR 582/04

IV SA/Wr 582/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-05-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Jolanta Sikorska /przewodniczący/
Marcin Miemiec
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 67 poz 329
art. 62 ust. 1, art. 78 ust. 3
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Tezy
Nie wymienienie w uchwale organu powiatu wszystkich przepisów, na podstawie których dana uchwała została podjęta, o ile istnieje podstawa prawna danej regulacji nie stanowi - w ocenie Sądu - istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.
Sentencja
Dnia 11 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie : NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) WSA Marcin Miemiec Protokolant: Robert Hubacz po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Powiatu Głogowskiego z dnia 22 czerwca 2004r. Nr XXI/180/ 2004 w przedmiocie utworzenia i nadania statutu zespołowi placówek o nazwie Powiatowe Centrum Poradnictwa Psychologiczno -Pedagogicznego i Doskonalenia Nauczycieli w Głogowie oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Wojewodę Dolnośląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest Uchwała Rady Powiatu Głogowskiego Nr XXI/180/2004 z dnia 22 czerwca 2004 r. podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), art. 58 ust. 1 i 6, art. 62 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 z poz. zm.) oraz art. 18 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 148 z poz. zm.) w sprawie utworzenia i nadania statutu zespołowi placówek o nazwie Powiatowe Centrum Poradnictwa Psychologiczno – Pedagogicznego i Doskonalenia Nauczycieli w Głogowie przy u. Norwida 3.
Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały z tym uzasadnieniem , że narusza ona w sposób istotny art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r. Nr 67 póz. 329 ze zm.) oraz § 137 Załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.). Wskazał , iż w § 11 ust.2 kwestionowanej uchwały określono wymagania , jakie powinna spełniać osoba, której powierza się stanowisko Dyrektora Centrum. Z art. 36 ust 3 ustawy o systemie oświaty wynika ,że tylko minister właściwy do spraw oświaty i wychowania i tylko w drodze rozporządzenia może określić wymagania, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora w poszczególnych typach szkół i placówek. Wskazana kompetencja została wykonana przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w rozporządzeniu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. z 2003 r., Nr 89, poz. 826 ze zm.). Przepis § 1 pkt 2-8 i § 4 tegoż rozporządzenia w sposób szczegółowy i wyczerpujący określa wymagania jakim powinien odpowiadać dyrektor zespołu szkół lub placówek. Zdaniem organu nadzoru Rada Powiatu podejmując § 11 pkt 2 uchwały wkroczyła w kompetencję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do unormowania omawianego zagadnienia i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 36 ust. 3 ustawy o systemie oświaty.
Organ nadzoru wskazał również na sprzeczność z prawem ust. 3 § 11 skarżonej uchwały, zgodnie z którym "Kandydata na stanowisko Dyrektora Centrum wyłania się w drodze konkursu.". W ocenie organu przytoczony zapis stanowi powtórzenie normy prawnej wyrażonej w art. 36a ust. 3 zd. 1 ustawy o systemie oświaty, która w sposób nie budzący wątpliwości przesądza o tym, w jaki sposób wyłania się dyrektora placówek i ma również zastosowanie do dyrektora zespołu zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie w przepisach stanowionych przez Radę Powiatu – zdaniem organu nadzoru- jest niezgodne z zasadami legislacji, jako zbędne, dezinformujące i mogące prowadzić do sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Zakaz taki wynika wprost z treści § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, stanowiącego, że "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń ". Ponadto organ nadzoru podniósł , że zaskarżona uchwała narusza art. 41 ust. l pkt 1 ustawy o systemie oświaty poprzez odmienne niż uczynił to ustawodawca ukształtowanie kompetencję do zatwierdzenia planów pracy Centrum. Wskazał ,że w § 12 ust. l pkt 5 uchwały Rada Powiatu umieściła zapis , zgodnie z którym "Dyrektor Centrum w szczególności opracowuje plan pracy Centrum na dany rok szkolny, przedstawia go do zaopiniowania Dolnośląskiemu Kuratorowi Oświaty oraz do zatwierdzenia organowi prowadzącemu centrum. Według Wojewody w uchwale jest mowa nie o placówce , lecz o zespole placówek pod nazwą Powiatowe Centrum Poradnictwa Psychologiczno-Pedagogicznego i Doskonalenia Nauczycieli w Głogowie, co -jego zdaniem -oznacza, że plan pracy dla całego zespołu placówek niejako z natury rzeczy obejmuje swoim zakresem każdą poszczególną placówkę, wchodzącą w skład takiego zespołu. W związku z tym przyjęcie planu dla zespołu placówek będzie wymagało, zgodnie z art. 41 ust. l pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zatwierdzenia przez rady pedagogiczne wszystkich placówek, o ile takowe zostały powołane.
W odpowiedzi na skargę Powiat Głogowski wnioskując o jej oddalenie, podniósł, że wymagania jakie powinien spełniać kandydat na dyrektora publicznej placówki doskonalenia (zespołu takich placówek) określa rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków i trybu tworzenia, przekształcenia i likwidowania oraz organizacji i sposobu działania placówek doskonalenia nauczycieli (Dz. U. Nr 84, póz. 779). Zdaniem strony przeciwnej powołane wyżej rozporządzenie jest aktem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o systemie oświaty i nie mają tu zastosowania przepisy wskazywanego przez Wojewodę rozporządzenia z dnia 6 maja 2003 r. W ocenie strony przeciwnej postanowienia załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.) nie mają zastosowania do kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, albowiem uchwała ta nie posiada przymiotu aktu prawa miejscowego. Na poparcie swojego stanowiska powołała się na wyrok WSA z dnia 5 lipca 2004 r. -sygn. akt III S.A./Wr185/04.
Również jako bezzasadny ocenił Powiat Głogowski zarzut naruszenia art. 41 ust. l pkt l ustawy o systemie oświaty, wskazując na § 9 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 kwietnia 2003 r., zgodnie z którym "w publicznych placówkach doskonalenia nie tworzy się rady pedagogicznej". Wskazanie zatem przez Wojewodę Dolnośląskiego na radę pedagogiczną jako organ właściwy w przedmiocie zatwierdzenia planu pracy placówki (zespołu placówek) jest chybione. Zapis § 12 ust. l pkt 5 odzwierciedla ponadto stosowane w tym zakresie unormowanie zawarte w § 19 rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2003 r. -. Zdaniem Powiatu Głogowskiego organ nadzoru podczas badania kwestionowanej uchwały nie uwzględnił specyfiki placówek doskonalenia nauczycieli i zespołu takich placówek, a przede wszystkim szczególnych unormowań prawnych regulujących ich materię.
Pismem procesowym z dnia 27 lutego 2006 r. strona skarżąca zmieniła żądanie skargi , wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zarzucając naruszenie art. 62 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 2,4,9,10 oraz art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. , Nr 256, poz. 2572). Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 tej ustawy , z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Przepis ten upoważnia ograny założycielskie do łączenia w zespoły zarówno szkoły i placówki. Przy czym ustawa definiuje użyte w cytowanym przepisie pojęcie szkoły i placówki w art. 2 pkt 1, 2, 4, 7, 9 i 10 i w rozumieniu ustawy o systemie oświaty placówką jest również biblioteka pedagogiczna jak również poradnia psychologiczno pedagogiczna, a nie jest nią zakład kształcenia i placówka doskonalenia nauczycieli. Co za tym idzie -zdaniem skarżącego- nie można na podstawie art. 62 ust. 1 połączyć w zespół placówek zakładów doskonalenia nauczycieli. Jednocześnie na wypadek nieuwzględnienia w wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości , organ nadzoru podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o systemie oświaty i § 1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2003r. w sprawie wymagań jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowiska kierownicze, w poszczególnych typach szkół i palcówek (Dz. U. Nr 89, poz. 826). W tym zakresie strona skarżąca powtórzyła dotychczasową argumentację wywodząc ,że Rada Powiatu nie miała kompetencji do uregulowania kwestii wymagań kwalifikacyjnych dyrektora utworzonego zespołu. Ponadto organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały z powodu istotnego naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z § 3 pkt 1 lit. b załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 grudnia 2002 r. w sprawie ramowego statutu poradni psychologiczno- pedagogicznej, w tym publicznej poradni specjalistycznej (Dz. U. nr 223, poz. 1869). Strona skarżąca stwierdziła , że w skład zespołu utworzonego uchwałą wchodzą jednostki o różnym statusie prawnym, co skutkuje tym ,że organy muszą spełniać wymogi ustalone dla wszystkich jednostek wchodzących w skład zespołu. A to oznacza ,że dyrektor zespołu musi spełniać wymogi kwalifikacyjne ustalone zarówno dla placówek kształcenia nauczycieli jak i dla bibliotek pedagogicznych oraz poradni psychologiczno – pedagogicznych. Organ wskazał ponadto, że wymogi kwalifikacyjne dla dyrektorów szkół i placówek oświatowych uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna powinno odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora, w poszczególnych typach szkół i placówek. Według strony skarżącej określone w § 1 tego rozporządzenia wymagania kwalifikacyjne dotyczą jednostek, o których mowa w art. 2 pkt 1 -5, 7 i 10 ustawy o systemie oświaty, czyli również bibliotek pedagogicznych oraz poradni psychologiczno – pedagogicznych. Wymagania tam określone są odrębne od wymagań określonych w § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 kwietnia 2003 r. w sprawie warunków i trybu tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizacji i sposobu działania placówek doskonalenia nauczycieli. Jako naruszający prawo strona skarżąca oceniła także § 12 ust. 1 pkt 5 uchwały, który nie uwzględnia działania jednego elementów – poradni psychologiczno – pedagogicznej, odbierając radzie pedagogicznej ustawowe uprawnienia wskazane w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.
Strona przeciwna ustosunkowując się do zmienionego żądania skargi podniosła , że art. 78 ust. 3 ustawy o systemie oświaty zezwala się na zastosowanie do placówek doskonalenia przepisów dotyczących placówek i skorzystała z tej przesłanki ustawowej tworząc na podstawie art. 62 ust. 1 zespół placówek o nazwie Powiatowe Centrum Poradnictwa Psychologiczno – Pedagogicznego i Doskonalenia Nauczycieli w Głogowie. Natomiast zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. stanowisko dyrektora zespołu szkół i placówek może być powierzone nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, który posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole lub placówce wchodzącej w skład zespołu, w której wymagania kwalifikacyjne wobec nauczycieli są najwyższe, oraz spełnia wymagania określone w z 1 pkt 2-5. Zwróciła także uwagę na to ,że większość utworzonych na Dolnym Śląsku zespołów placówek, w skład których wchodzą placówki doskonalenia nauczycieli utworzono na podobnych zasadach. Dodatkowo strona przeciwna podniosła , że w żadnym przepisie prawa oświatowego nie zostało określone, że dyrektor zespołu placówek powinien posiadać kwalifikacje odpowiednie dla wszystkich placówek wchodzących w skład zespołu. Zakwestionowany zapis § 12 ust. 1 pkt 5 dotyczy wyłącznie opiniowania i zatwierdzania planu pracy Centrum, w części dotyczącej wchodzącej w skład zespołu placówki doskonalenia nauczycieli, co wynika z § 19 ust 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 kwietnia 2003 r., zaś zgodnie z zapisem § 12 ust. 2 uchwały zakres zadań organów poradni określa statut Poradni Psychologiczno – Pedagogicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie przypomnieć należy , iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a sprawowana przez ten sąd kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, co wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Według art. 1 § 2 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) i art.77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm. ) nie wprowadzają-poza kryterium zgodności z prawem - innych kryteriów do oceny kontrolowanej przez sąd administracyjny uchwały rady powiatu.
Według art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) " Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały , ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Powołana ustawa o samorządzie powiatowym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał organów powiatu : istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, nie określając jednak rodzaju naruszenia prawa, które kwalifikowałoby do określonej kategorii wad. Opierając się jednak na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych ugruntowane już orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazuje na rodzaje naruszeń przepisów , które należy zaliczyć do istotnych , skutkujących nieważność uchwały organu powiatu. Przyjmuje się w nim , że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. .Jeśli zatem nadzór nad działalnością powiatu sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem , to tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu powiatu , mającej charakter aktu prawa miejscowego można stwierdzić jej nieważność , o czym stanowi art.82 ust.1 powołanej wyżej ustawy samorządowej .
.Wobec tego punktem wyjścia rozważań nad zasadnością skargi jest przede wszystkim rozstrzygnięcie jaki charakter prawny ma przedmiotowa uchwała , a więc czy stanowi ona akt prawa miejscowego , albowiem zarzuty skargi w pierwszej kolejności dotyczyły naruszenia przepisów rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U., Nr 100, poz. 908 z późn. Zm. ), a to § 137 oraz § 143 załącznika do wymienionego rozporządzenia poprzez powtórzenie regulacji ustawowych zwartych w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w § 11 ust 2 i 3 zaskarżonej uchwały. Omawiana ustawa samorządowa w art. 40 ust. 1 nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a wymieniony w art. 40 ust. 2 tej ustawy katalog jest niepełny i ma charakter jedynie przykładowy. Podkreślić w tym miejscu należy, że prawo miejscowe powinno być rozumiane w znaczeniu wąskim, jako akty prawa powszechnie obowiązującego stanowione przez terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ujęcie takie znajduje oparcie w regulacji konstytucyjnej. Konstytucja RP w art. 87 ust. 2 wyodrębniła akty prawa miejscowego jako źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego zdefiniować więc można jako przepisy prawne powszechnie obowiązujące na oznaczonej części terytorium państwa wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni aprobuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 05.04.2002r. sygn. akt ISA 2160/01, wedle którego kwalifikacja danego aktu prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. A z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Wyłącznie charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów przesądzają kwalifikację danego aktu, jako prawa miejscowego. Akty prawne stanowione na szczeblu lokalnym jako akty normatywne powszechnie obowiązujące nie mogą odnosić się do konkretnej, jednostkowej, niepowtarzalnej sytuacji. Muszą posiadać cechy ogólności i abstrakcyjności. Każdy akt normatywny, zawierający normy o charakterze generalnym- czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów- i abstrakcyjnym – czyli nie konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości- wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego(por. glosa do wyroku NSA z dnia 1 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 1532/00, W. Chróścielewski, J.P. Tarno). Nie ulega wątpliwości, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić również przepisy prawa wewnętrznego, obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne, które nie są zaliczane do prawa miejscowego. Z taką sytuacją- w ocenie Sądu- mamy do czynienia w badanej sprawie. Uchwała w sprawie utworzenia i nadania statutu zespołowi placówek o nazwie Powiatowe Centrum Poradnictwa Psychologiczno – Pedagogicznego i Doskonalenia Nauczycieli w Głogowie nie jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym , albowiem jest ona adresowana do określonych podmiotów ( Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Głogowie, Ośrodka Doradztwa Metodycznego w Głogowie i filii Dolnośląskiej Biblioteki Pedagogicznej w Głogowie) , obowiązuje tylko w ściśle określonym miejscu i dotyczy tych trzech jednostek organizacyjnych . Jak wynika z przedmiotu tej uchwały i jej treści nie zawiera ona norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym , nie reguluje w sposób bezpośredni praw i obowiązków oraz nie kreuje sytuacji prawnej podmiotów nie związanych organizacyjnie i nie podporządkowanych organom administracji. Jest ona raczej aktem kierownictwa wewnętrznego , wywołuje bowiem w zasadzie skutki tylko wewnątrz struktury organizacyjnej powiatowych jednostek organizacyjnych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał , iż uchwała , której przedmiotem jest utworzenie i statut Powiatowego Centrum Poradnictwa Psychologiczno – Pedagogicznego i Doskonalenia Nauczycieli nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. .Natomiast zakwalifikowanie zaskarżonej uchwały do aktów normatywnych nie mających cech prawa miejscowego oznacza , iż nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia , iż musi ona odpowiadać przepisom rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.).A wobec tego uchybienie tym zasadom nie stanowi rażącego naruszenia prawa.
Marginalnie jedynie należy zauważyć ,że na brak cechy przepisów prawa miejscowego wskazuje także brzmienie - niekwestionowanego przez organ nadzoru - § 22 zaskarżonej uchwały , według którego uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wypada w tym miejscu przypomnieć ,że przyjęcie ,iż dany akt ma charakter prawa miejscowego pociąga za sobą istotne konsekwencje, związane z zasadą jawności oraz powszechnego i łatwego dostępu do tego prawa. Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62, poz.718 z późn .zm.) w art. 4 ust. 1 przewiduje, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jednocześnie w przepisie art. 13 pkt 2 cytowanej ustawy określono wprost, iż w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione między innymi przez organ powiatu . Nie zakwalifikowanie więc przez Powiat Głogowski przedmiotowej uchwały do przepisów prawa miejscowego zwalniało go z obowiązku jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i uprawniało do przyjęcia momentu wejścia je w życie z dniem podjęcia tej uchwały.
Z kolei skargi odnosząc się do zarzutu nakierowanego na naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) (zwanej dalej ustawą o systemie oświaty), a to art. 62 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2,4,9,10 oraz art. 3 pkt 1 i 3 ,zauważyć należy , iż dotyczy on podnoszonej przez organ nadzoru kwestii przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego przez radę powiatu do podejmowania uchwały poprzez połączenie w zespół placówek doskonalenia nauczycieli. Nie ulega wątpliwości, że każdy akt administracyjny, w tym również akt wydawany w sferze wewnętrznej administracji winien mieć umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są przepisy art. 58 ust. 1 i 6, art. 62 ust. 1 i 3 ustawy o systemie oświaty ., której art. 62 ust. 1 przewiduje, że oświaty organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy o systemie oświaty, z tym że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Według strony skarżącej na gruncie rozpatrywanej sprawy placówką -w rozumieniu ustawy o systemie oświaty- jest podlegająca połączeniu biblioteka pedagogiczna, poradnia psychologiczno-pedagogiczna, nie jest nią natomiast zakład kształcenia i placówka doskonalenia nauczycieli, co wyklucza możliwość dokonania połączenia w zespół na zasadzie art. 62 ust. 1, placówek zakładów doskonalenia nauczycieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie aprobuje powyższego poglądu i jego zdaniem zakwestionowana uchwała nie narusza przepisu art. 62 ustawy o systemie oświaty. Wypada w tym miejscu przywołać brzmienie przepisu art. 78 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, określi w drodze rozporządzenia warunki i tryb tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizację i sposób działania placówek doskonalenia, w tym zakres ich działalności obowiązkowej. W ust. 3 art. 78 powołanej ustawy wskazano jednocześnie, iż w zakresie nieuregulowanym odmiennie w przepisach wydanych na podstawie ust. 1 do placówek doskonalenia stosuje się przepisy dotyczące placówek. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 1 art. 78 ustawy o systemie oświaty Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał w dniu 23 kwietnia 2003r. rozporządzenie w sprawie warunków i trybu tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizacji i sposobu działania placówek doskonalenia nauczycieli , w tym zakresu ich działalności obowiązkowej oraz zadań doradców metodycznych, warunków i trybu powierzania nauczycielom zadań doradcy metodycznego. Według § 2 powołanego rozporządzenia z dnia 23 kwietnia 2003 r. placówki doskonalenia nauczycieli mogą być tworzone, przekształcane i likwidowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Kolejny przepis § 3 ust.1 omawianego rozporządzenia przewiduje, iż organ prowadzący placówkę doskonalenia nadaje tej placówce statut po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności statutu z prawem. Zdaniem Sądu materiał aktowy analizowanej sprawy wskazuje na to, że rada powiatu skorzystała z upoważnienia zawartego w przywołanych wyżej przepisach rozporządzenia i utworzyła jednostkę, w której skład wchodzą placówki w rozumieniu art. 2 ustawy o systemie oświaty- biblioteka pedagogiczna i poradnia pedagogiczna- oraz placówka doskonalenia nauczycieli , o której mowa w art. 78 ustawy o systemie oświaty. Dyspozycja cytowanego wyżej przepisu art. 78 ust.3 ustawy o systemie oświaty stanowi – w ocenie Sądu- podstawę prawną do utworzenia i nadania statutu zespołowi wymienionych wyżej placówek. Brak wyrażonej wprost kompetencji co do możliwości łączenia w zespół placówek o różnym charakterze nie może stanowić o zakazie dokonania takiego połączenia .W każdym razie brzmienie przepisu art. 78 ust. 1 komentowanej ustawy nie wyklucza możliwości połączenia takich placówek. Zważywszy, że zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie może być ograniczana również w drodze zawężającej wykładni przepisów oddających w gestię organów samorządowych przyznany im ustawowo zakres zadań. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd i zasadniczy tok rozważań zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r. II SA 1868/99 Lex nr 46739, wedle którego brak ustawowego uregulowania pewnej kwestii (milczenie ustawodawcy) nie oznacza zakazu wypowiadania się na ten temat w akcie stanowienia prawa jednostki samorządu terytorialnego. Wprawdzie rada powiatu głogowskiego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie powołała się na przepis art. 78 ust.3 ustawy o systemie oświaty, na podstawie którego faktycznie doszło do utworzenia zespołu placówek, lecz wprost na przepis art. 62 ust.1 ustawy o systemie oświaty , który w związku z art.78 ust.3 tej ustawy mógł stanowić podstawę tej decyzji, albowiem rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2003r. w sprawie warunków i trybu tworzenia, przekształcania i likwidowania oraz organizacji i sposobu działania placówek doskonalenia nauczycieli, w tym zakresu ich działalności obowiązkowej oraz zadań doradców metodycznych, warunków i trybu powierzania nauczycielom zadań doradcy metodycznego w ogóle nie reguluje kwestii połączenia w zespół placówek , unormowanej art.62 ust.1 wskazanej wyżej ustawy. W tym zakresie nieuregulowanym odmiennie w powołanym wyżej rozporządzeniu trafnie powołano się w kwestionowanej uchwale na przepis art.62 ust.1 omawianej ustawy , co nie oznacza , iż stanowił on wyłączną podstawę do połączenia w zespól wymienionych w niej powiatowych jednostek organizacyjnych .Analiza zapisów zawartych w uchwale wskazuje wyraźnie na to , iż została ona podjęta również na podstawie art. 78 ustawy o systemie oświaty, co potwierdza także zastosowany tryb przygotowawczy , poprzedzający jej wydanie i załączona do uchwały opinia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, której obowiązek uzyskania nakłada na organ jednostki samorządowej § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 maja 2003 r., wedle którego tworzenie, przekształcanie i likwidowanie publicznej placówki doskonalenia przez jednostki samorządu terytorialnego wymaga pozytywnej opinii właściwego dla siedziby placówki kuratora oświaty. Natomiast nie wymienienie w uchwale organu powiatu wszystkich przepisów, na podstawie których dana uchwała została podjęta, o ile istnieje podstawa prawna danej regulacji nie stanowi – w ocenie Sądu-istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności takiej uchwały .
W związku z powyższym jako nieuprawniony przedstawia się również zarzut naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze, w poszczególnych typach szkół i placówek (Dz. U. z 2003 r., Nr 89, poz. 826 ze zm.) poprzez umieszczenie wymagań kwalifikacyjnych dyrektora utworzonego zespołu w § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Zawarte w kwestionowanym paragrafie uchwały wyliczenie wymagań kwalifikacyjnych nie może być uznane za przekroczenie kompetencji rady powiatu, gdyż w istocie rzeczy jest ono powtórzeniem zapisów zawartych w § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 6 maja 2003 r. i nie pozostają w sprzeczności z § 4 tego rozporządzenia, który z uwagi na art. 78 i art. 62 ustawy o systemie oświaty znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a zgodnie z którym stanowisko dyrektora zespołu szkół lub placówek może być powierzone nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, który posiada kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkole lub placówce wchodzącej w skład zespołu, w której wymagania kwalifikacyjne wobec nauczycieli są najwyższe, oraz spełnia wymagania określone w § 1 pkt 2-5 cytowanego rozporządzenia.
Zamierzonego skutku nie może odnieść również zarzut naruszenia przez § 12 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały przepisu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który przewiduje ,że do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki. Natomiast kwestionowany zapis § 12 ust. 1 pkt 5 przewiduje , że Dyrektor Centrum opracowuje plan pracy Centrum na dany rok szkolny, przedstawia do zaopiniowania Dolnośląskiemu Kuratorowi Oświaty oraz do zatwierdzenia organowi prowadzącemu Centrum , zgodnie z § 19 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 kwietnia 2003r. Brzmienie cytowanego § 12 ust. 1 pkt 5 nie przesądza o odebraniu radzie pedagogicznej ustawowego uprawnienia wynikającego z art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty i przekazania go z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Dyrektorowi Centrum, gdyż ust. 2 § 12 zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazuje na to, iż organy poradni psychologiczno – pedagogicznej oraz zakres ich zadań określone są w jej statucie . Jeśli zatem statut danej jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespołu placówek doskonalenia zawodowego przewiduje działanie rady pedagogicznej , to jej kompetencje stanowiące określa art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego rozstrzyganie o legalności kwestionowanego przepisu uchwały przenosi się ze sfery stanowienia prawa do sfery jego stosowania.
Z tych względów skarga na uchwałę Rady Powiatu Głogowskiego nie mogła być uwzględniona , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) .