IV SA/Wr 568/24

IV SA/Wr 568/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Aneta Brzezińska
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OZ 333/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-27
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18a ust. 1, art. 25a i art. 36 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Andrzej Nikiforów, Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 25 października 2024 r. nr VI/90/2024 w przedmiocie rozstrzygnięcia protestu wyborczego dotyczącego wyboru sołtysa wsi Tyniec Mały oraz unieważnienie wyborów sołtysa wsi Tyniec Mały I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Kobierzyce na rzecz J. G. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
W dniu 29 września 2024 r. przeprowadzono wybory Sołtysa wsi T.
W sporządzonym przez Komisję Wyborczą protokole wyborów i głosowania wskazano, że głosowanie rozpoczęło się o godz. 8:00 i trwało do godz. 18:00. W głosowaniu kandydaci uzyskali następującą liczbę głosów: J. G. - 309, D. P. - 39, K. P. - 284. Komisja stwierdziła, że na Sołtysa wsi wybrany został J. G. (dalej: skarżący).
Protest wyborczy w sprawie wyborów złożyła K. P. Zarzuciła naruszenie § 25 Statutu Sołectwa T. Uzasadniała, że w części materiałów promujących jej kontrkandydata, tj. J. G., omyłkowo wskazano godziny głosowania od 8:00 do 20:00.
Uchwałą Nr Vl/90/2024 z dnia 25 października 2024 r. "w sprawie rozstrzygnięcia protestu wyborczego dotyczącego wyboru sołtysa wsi T. oraz unieważnienia wyborów sołtysa wsi T.", Rada Gminy Kobierzyce (dalej: Rada Gminy) - po rozpatrzeniu protestu wyborczego w przedmiocie nieprawidłowości, do których doszło podczas wyborów, które odbyły się 29 września 2024 r. - postanowiła uwzględnić protest i stwierdzić nieważność wyborów Sołtysa wsi T. z przyczyn wymienionych w uzasadnieniu uchwały. Jako podstawę prawną uchwały podała art. 18 ust. 1 i art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 2024 r., poz. 1465 - dalej: u.s.g.) oraz § 34 ust. 4 Statutu Sołectwa T. stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XXVIII/376/13 Rady Gminy Kobierzyce z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia statutu Sołectwa T. (dalej: Statut).
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w proteście zarzucono m.in. naruszenie
§ 25 Statutu w wyniku udostępnienia przez kandydata na Sołtysa w swoich materiałach wyborczych informacji o głosowaniu od godz. 8:00 do godz. 20:00. Zauważono, że
w proteście zawarto informację, iż po godz. 18:00 pod lokalem wyborczym zjawiły się osoby, które chciały wziąć udział w głosowaniu, co potwierdziło dwóch członków Komisji Wyborczej. Dostrzeżono, że kandydat tłumaczył zaistniałą sytuację nieświadomym przeoczeniem. Podniesiono, że w opinii Komisji Rewizyjnej z 16 października 2024 r. uznano, iż umieszczenie w materiałach wyborczych kandydata nieprawidłowych godzin trwania głosowania mogło wpłynąć na wynik wyborów. Biorąc pod uwagę powyższe Rada Gminy uwzględniła protest wyborczy dotyczący wyboru Sołtysa wsi T.
W skardze, skarżąc uchwałę w całości, skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało niezasadnym wydaniem spornej uchwały, w sytuacji, kiedy wybory zostały przeprowadzone
w sposób wypełniający dyspozycję tego przepisu;
2) art. 18a ust. 1 w zw. z art. 25a u.s.g. przez stwierdzenie nieważności wyborów Sołtysa na podstawie opinii Komisji Rewizyjnej w przedmiocie protestu wyborczego złożonego przez kandydatkę na Sołtysa – K. P., będącą jednocześnie radną Rady Gminy i członkiem Komisji Rewizyjnej przy Radzie Gminy, która - wbrew brzmieniu art. 25a u.s.g. - wzięła jednak udział w głosowaniu Komisji Rewizyjnej
w przedmiocie zaopiniowania złożonego przez siebie protestu wyborczego;
3) § 34 Statutu w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. przez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności wyborów, w sytuacji, gdy bezsprzecznie brak było ku temu podstaw faktycznych i prawnych, a przede wszystkim wybory Sołtysa przeprowadzone zostały w sposób w pełni zgodny z zapisami Statutu, zaś podnoszone przez składającą protest wyborczy okoliczności - nawet gdyby założyć, że rzekomo mogły mieć miejsce, to i tak pozostawałoby to bez jakiegokolwiek wpływu na wynik głosowania;
4) § 25 Statutu w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. przez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy wybory Sołtysa przeprowadzone zostały w sposób ewidentnie w pełni zgodny z zapisami § 25, gdyż głosowanie przeprowadzono
w godzinach od 8:00 do 18:00, co skutkowało całkowicie niezasadnym stwierdzeniem nieważności wyborów, podczas gdy bezsprzecznie brak było ku temu jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych;
5) § 12 ust. 1 pkt 2 Statutu w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. przez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności wyborów Sołtysa wyłącznie z tego powodu, że w materiałach promujących jednego z kandydatów omyłkowo wskazano błędne godziny głosowania od 8:00 do 20:00, w sytuacji, gdy zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 Statutu jedynym uprawnionym do zarządzenia druku obwieszczeń wyborczych oraz podania ich do publicznej wiadomości jest wyłącznie Wójt Gminy, który wydał stosowne obwieszczenia podając je do publicznej wiadomości, a zatem mieszkańcy sołectwa posiadali pełną, wyczerpującą i wiarygodną informację o godzinach głosowania pochodzącą od uprawnionego organu, a nadto osoba składająca protest nie wykazała, aby fakt omyłkowego wskazania przez jednego z kandydatów godzin głosowania mógł mieć wpływ na wynik wyborów;
6) § 29 ust. 3 i 5 Statutu w zw. z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.s.g. przez ich niezastosowanie, w sytuacji, gdy zapisy te jednoznacznie stanowią, że w protokole
z głosowania członkowie Komisji Wyborczej zapisują istotne okoliczności związane
z przebiegiem głosowania, a więc zobligowani są do ujawnienia w treści protokołu ewentualnych stwierdzonych w trakcie głosowania nieprawidłowości, a nadto, iż tak zwani mężowie zaufania mają prawo zgłaszać zastrzeżenia do treści protokołu głosowania, co oznacza, że w sytuacji, gdyby jakiekolwiek nieprawidłowości wystąpiły, to znalazłyby one odzwierciedlenie w treści protokołu, a skoro w treści protokołu brak jest jakichkolwiek zapisów w tym przedmiocie, to uznać należy, że nieprawidłowości w rzeczywistości nie wystąpiły.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, wstrzymanie jej wykonania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów. Uzasadnił swoje stanowisko w sprawie.
Odpowiadając na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości.
Do powyższej odpowiedzi skarżący ustosunkował się w piśmie procesowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej uchwały, mając na uwadze stan faktyczny
i prawny sprawy oraz sformułowane w skardze zarzuty i argumenty, Sąd stwierdził, że wystąpiły podstawy do zakwestionowania tej uchwały. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. przewiduje wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Organizację i zakres działania sołectwa określa właściwa rada gminy odrębnym statutem (art. 35 u.s.g.), który normuje m.in. zasady i tryb wyborów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.). Statut jest aktem prawa miejscowego, o czym przesądza art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. stanowiący, że na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju jednostek pomocniczych gminy. Prawo takie, zgodnie z art. 87 Konstytucji, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Organizację i zakres działania Sołectwa T. reguluje Statut z dnia
1 marca 2013 r. Przepis art. 18a ust. 1 u.s.g. przyznaje uprawnienia kontrolne nad działalnością jednostki pomocniczej radzie gminy. Uprawnienia kontrolne i nadzorcze rady gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej wynikają także z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. Rada gminy posiada kompetencje do kontrolowania procedur wyborczych organów jednostek pomocniczych i w ramach tej kontroli ma prawo rozstrzygać protesty wyborcze i stwierdzać nieważność wadliwie (niezgodnie z prawem), przeprowadzonych wyborów. Jednak najdalej idący wynik kontroli może być przez radę gminy zastosowany jedynie w przypadku, gdy przedstawione - w ramach protestu wyborczego - dowody wskażą niezbicie na fakt naruszenia przepisów powszechnie obowiązujących. Rada gminy nie może unieważnić wyborów w jednostce pomocniczej bez udowodnienia, że zostały złamane przepisy prawa powszechnie obowiązującego określające przesłanki ważności wyborów, bowiem prowadziłoby to do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), a także do naruszenia przepisów u.s.g. w tej części, w jakiej wybór sołtysa powierza się mieszkańcom sołectwa. W myśl art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w państwie prawnym. Do takich zalicza się naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA
i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołują skutków prawnych od samego początku. Podkreślić należy, że na podstawie powołanych przepisów ustrojowych i p.p.s.a. badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego
i prawnego obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. W świetle powyższych rozważań, analiza ocenianej w tej sprawie uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Gminy niezasadnie uznała, że nieprawidłowości, jakich dopuszczono się podczas procesu wyborczego Sołtysa wsi T., uchybiały normom i standardom dotyczącym zasad przeprowadzania wyborów organów
w demokratycznym państwie prawa. Instytucja protestu znalazła w Statucie wsi T. kompletną i pełną regulację w § 34. Zgodnie z tym zapisem:
"1. W ciągu 7 dni od daty wyborów może być wniesiony protest do Rady Gminy
z powodu naruszenia przepisów Statutu albo z powodu dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborcom, jeżeli to naruszenie lub przestępstwo mogło wywrzeć wpływ na wynik wyborów.
2. Protest przeciwko wyborowi Sołtysa może wnieść wyborca, który był umieszczony
w spisie wyborców w obwodzie głosowania.
3. Prawo wniesienia protestu przysługuje również kandydatom.
4. Protest rozpatruje Rada Gminy w terminie jednego miesiąca od daty jego wpływu". Słusznie zauważa skarżący w piśmie procesowym, iż wskazana regulacja ma charakter wyczerpujący i że brak jest jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych aby w odniesieniu do składania protestu, w tym podstaw tego środka, posiłkowo stosować przepisy Kodeksu wyborczego, zgodnie z § 7 ust. 2 Statutu. Sąd dostrzega, że w sprawie nie wskazano na przesłankę dopuszczenia się przestępstwa przeciwko wyborcom. W zaskarżonej uchwale uwzględniającej protest wyborczy przyznano rację wnoszącej protest kandydatce w wyborach i stwierdzono nieważność wyborów Sołtysa z uwagi na naruszenie § 25 Statutu, który stanowi, że "Głosowanie w wyborach na Sołtysa przeprowadza się w godzinach od 8.00 do 18.00". Poza sporem w sprawie pozostaje, że w wyborach na Sołtysa, które odbyły się 29 września 2024 r., głosowanie przeprowadzono w ww. godzinach. Także to, że wcześniej informacja o godzinach głosowania w wyborach była należycie opublikowana, z odpowiednim wyprzedzeniem, w obwieszczeniu Wójta Gminy, co potwierdziła Komisja Wyborcza i Komisja Rewizyjna Rady Gminy. Zatem wszyscy uprawnieni mogli wziąć udział w głosowaniu w godzinach wskazanych w oficjalnych materiałach pochodzących od Wójta Gminy. W tych okolicznościach nie można skutecznie postawić skarżącemu zarzutu naruszenia § 25 Statutu z tego powodu, że w części jego materiałów wyborczych wskazano błędnie godziny głosowania, tj. od 8.00 do 20:00 (przy prawidłowej treści informacji oficjalnych). I Powyższe stanowi, że wydając skarżoną uchwalę rażąco naruszono art. 36 ust. 2 u.s.g. w zw. z § 25 Statutu poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało niezasadnym wydaniem spornej uchwały, w sytuacji, kiedy wybory zostały przeprowadzone w sposób wypełniający dyspozycję ww. przepisów. Dalej Sąd zauważa, że z uzasadnienia skarżonej uchwały wynika, iż uwzględniając protest i stwierdzając nieważność wyborów Rada Gminy wzięła pod uwagę opinię Komisji Rewizyjnej z 16 października 2024 r. Sąd stwierdza, że niesporne w sprawie pozostaje, iż w skład ww. Komisji wchodziła autorka protestu (jednocześnie kandydatka w spornych wyborach na Sołtysa i jednocześnie radna Rady Gminy), która wzięła udział w głosowaniu dotyczącym zaopiniowania złożonego przez siebie protestu wyborczego. Zgodnie z art. 25a u.s.g. "Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego". Oczywistym jest, że z założenia radny powinien aktywnie uczestniczyć w pracach rady i komisji, działać w interesie społeczności lokalnej, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, pozostawiając na uboczu działalności publicznej swój własny interes. Niewątpliwie więc zakaz głosowania w sprawach dotyczących jego interesu prawnego dotyczy takich sytuacji, gdy radny - mając na uwadze przedmiot i przede wszystkim skutki podejmowanej uchwały wobec osobistego zainteresowania - nie będzie w stanie realizować podstawowej zasady kierowania się wyłącznie dobrem wspólnoty samorządowej. Omawiany przepis podlega ścisłej wykładni, ponieważ ustanawia zakaz określonego działania. Interes prawny, o którym stanowi art. 25a u.s.g., należy rozumieć jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się
z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Składając protest wyborczy dotyczący wyborów, w których była ona kandydatem,
a następnie biorąc udział w głosowaniu dotyczącym zaopiniowania złożonego przez siebie protestu wyborczego, czyli jej własnej sprawy, autorka protestu była osobiście zainteresowana w rozstrzygnięciu sprawy i przysługiwał jej interes prawny w rozumieniu art. 25a u.s.g. Tym samym głosowanie przez nią w Komisji Rewizyjnej nad opinią dotyczącą jej własnego protestu wyborczego naruszało ww. przepis w zw. z art. 18a ust. 1 u.s.g. W konsekwencji niedopuszczalnym i rażąco naruszającym art. 25a i art. 18a ust. 1 u.s.g. było oparcie się w skarżonej uchwale na opinii Komisji Rewizyjnej. Nie ma przy tym znaczenia, czy udział radnego miał, czy nie miał, decydującego wpływu na ostateczny wynik głosowania (por. wyrok NSA z 13 maja 2022 r., III OSK 1329/21, LEX nr 3348001). Z tych też względów, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.