IV SA/Wr 560/23

IV SA/Wr 560/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Gabriel Węgrzyn
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 50
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 lipca 2023 r. nr SKO 4103/715/2023 w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO) utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Wałbrzycha z dnia 10 maja 2023 r. w sprawie przyznania M. S. usług opiekuńczych – pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych przez trzy dni w tygodniu w poniedziałek, środę, piątek, w ilości 3 godzin dziennie od dnia 1 kwietnia do dnia 31 grudnia 2023 r.; odmowy całkowitego zwolnienia z odpłatności za usługi; ustalenia zakresu usług opiekuńczych; ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze w wysokości 100%, tj. 31,46 zł za jedną godzinę usług w dni robocze, w soboty i dni wolne od dnia 1 kwietnia 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.
Jak wynikało z akt sprawy powołaną decyzją organ I instancji, w odpowiedzi na wniosek Strony, przyznał jej opisane świadczenia, ustalił ich zakres, odpłatność oraz odmówił całkowitego zwolnienia z ww. usług. Powołał się przy tym na przepisy art. 8 ust. 1, art. 50, art. 96 ust. 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej u.p.s.) wyznaczające zakres podmiotowy i warunki przyznania świadczeń opiekuńczych, których odpłatność jest uzależniona od kryterium dochodowego. Wysokość opłat za ww. usługi oraz zasady zwolnienia od ich ponoszenia określa uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha Nr XL/226/06 z dnia 30 maja 2005 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (dalej: uchwała), zmieniona m.in. uchwałą z dnia 31 stycznia 2023 r. nr LX/645/23.
Na podstawie przeprowadzonego u Skarżącej wywiadu ustalono, że spełnia ona kryteria ustawowe przyznania wnioskowanego świadczenia (jest osobą samotną, niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą opieki). Dochód z emerytury wynosi 1.878,50 zł (w tym świadczenie uzupełniające i dodatek pielęgnacyjny) plus dodatek mieszkaniowy 221,62 zł, co łącznie daje sumę 2.100,12 zł. Skarżąca uzyskuje zatem dochód przekraczający kryterium dochodowe, a zgodnie z powołaną uchwałą powyżej 250% kryterium dochodowego, (tj. kwoty 1.940 zł) opłata za wnioskowane usługi wynosi 100% pełnej stawki godzinowej. Zatem miesięczna opłata za usługi opiekuńcze w wymiarze 3 razy w tygodniu po trzy godziny dziennie – średnio 36 godzin miesięcznie daje sumę 1.132,56 zł. Po opłaceniu usług, Skarżącej pozostaje do dyspozycji kwota 967,56 zł, co obniża dochód Skarżącej poniżej 200% kryterium dochodowego wynoszącego 1.552 zł, a co uzasadnia częściowe zwolnienie od opłat. Skarżąca poinformowana o tej okoliczności nie wyraziła zgody na częściowe zwolnienie, domagając się całkowitego uwolnienia od opłat.
W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca wskazywała na zadłużenie w opłatach od kwietnia 2023 r. zawracając uwagę na niezrozumienie kolejności zdarzeń, które chronologicznie opisała. Wskazała, że z nieodpłatnych usług opiekuńczych korzystała od dnia 21 grudnia 2018 r. do końca 2022 r. oraz od stycznia do marca 2023 r. Po złożeniu wniosku oczekiwała na dalszą decyzję za kolejne okresy. Pod koniec kwietnia 2023 r. pracownice socjalne poinformowały Stronę, że usługi będą odpłatne, zaś Skarżąca może wnosić o zwolnienie od opłat. Skarżąca nie zgadzała się na odpłatne usługi i wypełniła przedstawione jej oświadczenie uzyskując informację, że jej oświadczenie wstrzymuje pobieranie opłat za usługi. O konieczności uiszczenia opłat za kwiecień i maj 2023 r. i zadłużeniu z tego tytułu na kwotę ponad 1.000 zł Skarżąca dowiedziała się w dniu 24 maja 2023 r. od pracownika organu. Decyzję w tej sprawie Skarżąca po uprzednich monitach odebrała w dniu 29 maja 2023 r. Pytając o dalszy tryb postępowania została poinformowana o możliwości zawieszenia usług, co też uczyniła w dniu 31 maja 2023 r. Strona poddawała w wątpliwość, czy słusznie postąpiła, ale nie stać jej na ponoszenie opłat tym bardziej wstecznie. Końcowo wskazała na zły stan zdrowia oraz podała opis wydatków.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Powołując się na zasadę dwuinstancyjności wskazało, że w dniu 21 kwietnia 2023 r. Skarżąca po raz kolejny wniosła o przyznanie jej usług opiekuńczych. Dalej wywodziło, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji dochód Skarżącej wynosi 2.394,51 zł (emerytura, dodatek mieszkaniowy i pielęgnacyjny). Następnie organ przywołał art. 50 ust. 1, ust. 3 i ust. 6 u.p.s. oraz § 4 i § 5 uchwały stwierdzając, że w przypadku Skarżącej zastosowanie znajdzie § 5 pkt 4 ww. uchwały. Zgodnie z jego brzmieniem w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek osoby zobowiązanej do odpłatności za korzystanie z usług może ona zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia opłat na określony czas, zwłaszcza ze względu na stan zdrowia, jeżeli odpłatność za usługi spowodowałaby obniżenie dochodu poniżej 200% kryterium dochodowego. Obliczając miesięczny koszt usług opiekuńczych i odniesieniu go do dochodu Skarżącej pozostaje kwota 1.261,95 zł niższa od ww. kryterium. SKO dostrzegło, że organ I instancji proponował Skarżącej częściowe zwolnienie od opłat za usługi opiekuńcze, uwzględniając zasadę uznania administracyjnego, po zapoznaniu się z sytuacją osobistą i dochodową Strony miał prawo odmówić jej całkowitego zwolnienia od opłat. Wywodził, że wprowadzając ulgi w opłacie za usługi opiekuńcze organ I instancji winien mieć na uwadze, że dysponuje ograniczonymi środkami, które muszą starczyć na zaspokojenie niezbędnych potrzeb innych osób korzystających ze wsparcia. Odmawiając całkowitego zwolnienia od opłat organ miał na uwadze, że Skarżąca po opłaceniu usług dysponowała nie tylko kwotą 1.261,95 zł ale także kwotą 500 zł (świadczenie uzupełniające), w sumie dochodem 1.761,95 zł, a organ I instancji obowiązany jest ocenić całokształt sytuacji materialnej Strony. Z tego względu zdaniem organu I instancji zasadne było tylko częściowe zwolnienie z odpłatności na co Skarżąca nie wyraziła zgody. Organ wskazał, że udzielenie ulgi (w części, czy w całości) jest uzależnione od wniosku Strony, wykluczone jest działanie z urzędu. Końcowo organ wskazał, że w interesie Skarżącej jest złożenie wniosku o częściowe zwolnienie z opłat, wówczas to od dnia 1 kwietnia 2023r. będzie zobowiązana do zwrotu kwoty w niższej wysokości.
W skardze Strona zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 50 u.p.s. Wnioskowała o zmianę zaskarżonej decyzji i nieobciążanie jej opłatą za usługi opiekuńcze od dnia 1 kwietnia 2023 r. do dnia 31 maja 2023 r. W uzasadnieniu wskazała na błędne wyliczenia przyjęte w decyzji, gdyż emerytura w wysokości 1.878,50 zł zawiera w sobie dodatek pielęgnacyjny i świadczenie uzupełniające. Skarżąca uważa, że została skrzywdzona, z uwagi na wiek, stan zdrowia i dochody nie jest w stanie funkcjonować bez doraźnej pomocy. Podkreślała, że organ nie poinformował jej o zmianie kryterium za świadczone usługi i związane z tym opłaty. Informacja o tym znalazła się dopiero w decyzji przyznającej świadczenia, zawracała także uwagę, że decyzja ta została jej doręczona inaczej niż wszystkie dotychczasowe. Po konsultacji z pracownikiem Skarżąca uzyskała informację, że ma napisać odwołanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia 8 września 2023 r. Skarżąca ponownie wskazała na wyliczenia organu dotyczące jej dochodu wytykając błąd polegający na dwukrotnym uwzględnieniu kwoty dodatku pielęgnacyjnego i świadczenia uzupełniającego, co dotyczy orzeczenia organu odwoławczego. Powieliła argumentację zawartą w odwołaniu, a dotycząca okoliczności procedowania przez organ I instancji, w tym doręczenia decyzji. Wskazała, że na wniosek o zwolnienie całkowite złożony, w dniu 26 kwietnia 2023 r., odpowiedź uzyskała dopiero w dniu 29 maja 2023 r. Gdyby Skarżąca otrzymała informację o konieczności ponoszenia opłat przed dniem 1 kwietnia 2023 r. podjęłaby odpowiednią decyzję, działanie organu jest dla Strony poniżające. Strona wskazała, że została obciążona kwotą 1.132,56 zł za każdy z miesięcy od kwietnia do maja 2023 r., choć w dniu 31 maja 2023 r. złożyła wniosek o zwieszenie usług, o takiej możliwości poinformował ją pracownik organu. W dalszej części pisma Strona wyjaśniała, że pozostała po opłaceniu usług kwota 967,56 zł musi jej starczyć na opłaty, żywność i leki, same opłaty to kwota 400 zł. Nadto jest bardzo schorowana, a zaistniała sytuacja stanowi dla niej bałagan. Stan zdrowia i okoliczności uzasadniają przyznanie usług opiekuńczych, w zakresie pomocy w zakupach, wniesienia opału na drugie piętro.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia 18 marca 2024 r. Skarżąca wskazała i załączyła kopie decyzji wydanych przez organ I instancji w sprawie odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu sprawowanych usług opiekuńczych za okres od dnia 1 kwietnia 2023 r. do dnia 31 maja 2023 r. (decyzja z dnia 15 listopada 2023 r.), decyzję z dnia 23 stycznia 2024 r. przyznającą częściowo odpłatne usługi opiekuńcze, ustalającą ich zakres i zwalniającą Skarżącą częściowo z odpłatności na 20% stawki za jedną godzinę w dni robocze i w soboty od dnia 24 stycznia 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r., decyzję z dnia 28 lutego 2024 r. zmieniającą poprzednio wskazane orzeczenie w zakresie kosztu jednej godziny usługi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.
Istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest zapis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na tej podstawie Sąd I instancji rozpoznając sprawę nie działa w granicach sformułowanych zarzutów ale bierze pod uwagę z urzędu dostrzeżone naruszenie prawa.
Badając sprawę w tak nakreślonych granicach dostrzec trzeba, że zaskarżony akt narusza przepisy prawa procesowego w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Spór w tej sprawie powstał na tle procedowania złożonego przez Stronę wniosku o przyznanie jej usług opiekuńczych oraz zwolnienia od ponoszenia opłat z tego tytułu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej: u.p.s.) osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3) . Ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (ust. 6).
Na podstawie ostatniego z przywołanych zapisów Rada Miejska Wałbrzycha w dniu 30 maja 2005 r. wydała uchwałę nr XL/226/05 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. W kolejnych latach uchwała była nowelizowana, mi.in. w zakresie wysokości kosztu opłat za jedną godzinę usług opiekuńczych.
W § 4 ust. 1 uchwały wskazano, że nieodpłatne usługi przysługują osobom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zaś w ust. 2 wskazano, że osoby niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpłatność za usługi na zasadach określonych w tabeli zawartej w treści tego zapisu. Tabela zawiera wskazanie posiadanego dochodu na osobę w rodzinie w procentach kryterium dochodowego określonego w ustawie odnosząc go do wysokości odpłatności w procentach pełnego kosztu usług. Powyżej 250 % dochodu na osobę w rodzinie odpłatność za usługi wynosi 100%, a więc pełną stawkę opisaną w ust. 3 ww. zapisu.
Jednocześnie w § 5 ust. 1 uchwały wskazano, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na wniosek osoby zobowiązanej do odpłatności za korzystanie z usług może ona zostać częściowo lub całkowicie zwolniona z ponoszenia opłat na określony czas, zwłaszcza ze względu na: 1) korzystanie z co najmniej dwóch rodzajów usług, 2) konieczność ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej, placówce wychowawczej lub rehabilitacyjnej, 3) konieczność stosowania opieki nad więcej niż jedną osobą wymagającą pomocy w formie usług opiekuńczych, 4) stan zdrowia, jeżeli odpłatność za usługi spowodowałaby obniżenie dochodu poniżej 200% kryterium dochodowego.
Analizując przywołane regulacje za słuszny uznać trzeba pogląd organów obu instancji, że Skarżąca spełnia przesłanki do otrzymania wskazanych świadczeń opiekuńczych oraz, że nie spełnia wymogów uprawniających ją do nieodpłatnego korzystania z tych usług. Co więcej kryterium dochodowe uzasadnia ustalenie opłaty w wysokości 100% kosztów opisanych w uchwale. Skarżąca spełnia jednak warunek uprawniający do ubiegania się o zwolnienie od ponoszenia opłat (§ 5 ust. 1 pkt 4 uchwały). Zatem wobec złożonego przez Stronę wniosku konieczne stało się jego procedowanie.
W tym właśnie zakresie postępowanie organów budzi istotne zastrzeżenia. Powołany zapis wskazuje na uprawnienie organów do podjęcia decyzji w przedmiocie zwolnienia od spornych opłat w całości lub w części. Zatem rozstrzygnięcie w tym względzie oparte jest na uznaniu administracyjnym, co oznacza swobodę, ale nie dowolność, organu w zakresie przyznania świadczenia. Kontrola sądowa takiego aktu sprowadza się do oceny prawidłowości przyjętego trybu postępowania organu, prawidłowej wykładni obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych, nie wnika natomiast w kwestie stosowanego uznania. Innymi słowy zadanie Sądu polega na ustaleniu, czy w sposób poprawny organ przeprowadził postępowanie, zebrał niezbędne dla sprawy dowody i poddał je wszechstronnej i zgodnej z wymogami prawa ocenie, wyprowadzając właściwe wnioski. Po drugie, czy w sposób prawidłowy zinterpretował obowiązujące w sprawie przepisy prawa materialnego i właściwie je zastosował (przyjmując, że wystąpiły lub nie istotne dla sprawy przesłanki). Samo zaś uznanie, decyzja, czy przyznać świadczenie w sytuacji spełnienia przesłanek ustawowych leży w wyłącznej gestii organu i pozostaje poza zakresem kontroli Sądu. Ta nakierowana jest wówczas na uzasadnienie przyjętego stanowiska. Powyższe oznacza, że samo procedowanie oraz jego rezultat, w postaci decyzji, w warstwie procesowej zostały poddane regulacjom ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.). W kontekście samego orzeczenia, wymaga to od organu wyczerpującego uzasadnienia swojego stanowiska, szczegółowego wyjaśnienia przyczyn i podstaw wydania takiej a nie innej decyzji. Zaś w zakresie postępowania zachowania wymogów i reguł procedowania wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Uwagi te stały się konieczne, gdyż postępowanie organów i sama decyzja naruszają zasady postępowania i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Kolejna ważna dla sprawy norma stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Przepis art. 80 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy czym zgodnie z wyrażaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności sprawa powinna zostać rozpoznana dwukrotnie w jej całokształcie przez organy obu instancji. Jej naruszenie nastąpi także wówczas, gdy organ odwoławczy nie odniesie się do argumentacji wskazanej w odwołaniu, kopiując pogląd zawarty w decyzji organu I instancji. Wreszcie zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych rozstrzygnięcie podejmowane przez organ w ramach uznania administracyjnego nie może oznaczać jego dowolności. Wydanie decyzji uznaniowej musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, tj. zebraniem materiału dowodowego, a następnie jego wszechstronnym rozpatrzeniem, znajdującym odzwierciedlenie w uzasadnieniu tej decyzji. Decyzje uznaniowe nie są bowiem zwolnione z obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego, a wręcz przeciwnie należy przyjąć, że "ze względu na konieczność wyboru rozstrzygnięcia decyzje pozostawione uznaniu administracyjnemu wymagają zatem raczej szerszego uzasadnienia niż decyzje podejmowane w warunkach ustawowego skrępowania" (Iserzon, Komentarz, s. 209)" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 429). Stwierdzić zatem należy, że rozstrzygnięcia - w szczególności te negatywne dla strony - podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinny być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i starannie uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych, czy też nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Decyzja taka powinna więc w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 445/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie organy uchybiły tym przepisom, nadto organ odwoławczy w sposób istotny naruszył wspomnianą zasadę dwuinstancyjności, pominął całkowicie podnoszoną przez Skarżącą argumentację zawartą w odwołaniu oraz okoliczności faktyczne zaistniałe w toku postępowania, poza tym przyjął za podstawę okoliczności, które nie mają uzasadnienia w materiale aktowym.
Lektura decyzji dowodzi, że organ odwoławczy przyjął inną niż w I instancji podstawę wyliczenia dochodu, przyjmując go w wysokości 2.394,51 zł. Słusznie wywodzi Skarżąca, że wartość ta jest błędna, gdyż obejmuje wliczone już do dochodu dodatek pielęgnacyjny i świadczenie uzupełniające. I jakkolwiek nie rzutuje to na sytuację Skarżącej w zakresie prawa do korzystania ze zwolnienia i wysokości należnych opłat to ma już przełożenie na ocenę okoliczności decydujących o prawie do ulgi, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały. Inna jest bowiem – z punktu widzenia przesłanek zwolnienia - sytuacja osoby, której po odliczeniu świadczeń do dyspozycji kwota 967,56 zł a inna osoby dysponującej kwotą 1.761,95 zł wskazaną w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego (str. 3 zaskarżonej decyzji). Już tylko ta okoliczność stanowi samodzielną przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezależnie jednak od tego wskazany akt (podobnie z resztą jak decyzja organu I instancji) nie podejmuje jakiejkolwiek analizy przesłanek wynikających z § 5 ust. 1 pkt 4 uchwały. Poza wskazaniem przez organ odwoławczym że należy mieć na uwadze zasoby finansowe organu I instancji i konieczność zaspokojenia potrzeb innych potrzebujących (okoliczność, o której nie wspomina organ I instancji) brak jakiejkolwiek oceny sytuacji Skarżącej. Strona zaś do odwołania załączyła szereg pism, w postaci rachunków za opłaty wskazując na swoją trudną sytuację. Brak w tym zakresie jakichkolwiek rozważań, próby ustalenia, czy sytuacja Skarżącej kwalifikuje się jako szczególnie uzasadniony przypadek.
Kolejne uchybienie organu odwoławczego, które mogło wpłynąć na wynik sprawy to całkowite pominięcie wniosku Skarżącej z dnia 31 maja 2023 r. o zawieszenie usług. Nie zbadano istoty tego żądania, czy stanowi ono cofnięcie wniosku wobec braku środków na ponoszenie opłat, czy też pismo innego rodzaju. Ta okoliczność ma istotny wpływ na treść decyzji ustalającej Stronie wnioskowane uprawnienia, z których jak dowodzi materiał aktowy poza okresem kwietnia i maja 2023 r. Skarżąca nie skorzystała. Ten fakt zaistniały w toku trwającego postępowania winien być wzięty pod uwagę, tymczasem został całkowicie zignorowany, co narusza powołane przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. ale także art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. czyli zasadę zaufania, informowania i czynnego udziału Strony w postępowaniu.
Reguły te zostały także naruszone na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji w zakresie przyznania świadczenia, czego także nie dostrzegł organ odwoławczy. Otóż przyjęty przez orany sposób procedowania stworzył swoistą pułapkę dla Skarżącej, co przejawia się w formułowanych przez nią zarzutach. Otóż realizując świadczenia opiekuńcze jeszcze przed złożeniem przez Skarżącą wniosku o ich przyznanie stawia Stronę w bardzo niekorzystnym położeniu, bowiem późniejsza decyzja w zakresie ustalenia opłat (jak dowodzi przykład tej sprawy) powoduje powstanie po stronie wnioskodawcy zadłużenia. Niezależnie od tego do dnia złożenia wniosku organ działał bez podstawy prawnej, zatem ewentualne koszty takich działań nie mogą obarczać wnioskodawców. Jakkolwiek art. 106 ust. 3 u.p.s., stanowi, że świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek z wymaganą dokumentacją, to zgodnie z utrwalonym orzecznictwem unormowanie to nie dotyczy świadczeń niepieniężnych, a więc i usług opiekuńczych. Nie oznacza to, że świadczenia niepieniężne mogą być przyznawane z mocą wsteczną, jest to sprzeczne z ogólnymi zasadami udzielania pomocy społecznej, która zaspokaja jedynie potrzeby bieżące, i to w niezbędnym zakresie. Usługi opiekuńcze, tak jak inne świadczenia niepieniężne, mogą być przyznawane jedynie na przyszłość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 966/10,dostępny w CBOSA). Przyznanie usług opiekuńczych (w tym specjalistycznych) za okres poprzedzający złożenie wniosku w tej sprawie jest sprzeczne z ich istotą, gdyż o ich przyznaniu decyduje aktualna sytuacja osoby uprawnionej (rodzaj schorzenia lub niepełnosprawności - art. 50 ust. 4 u.p.s.), która w myśl art. 106 ust. 4 u.p.s. ustalana jest przed datą wydania decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2012 r. II SA/Lu 893/11, dostępny w CBOSA, akceptowane przez I. Sierpowską - op. cit., uwagi do art. 50 u.p.s.).
Uznając, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przepisy prawa procesowego konieczne było jej uchylenie, co znajduje umocowanie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem organu odwoławczego będzie ponowna ocena sprawy – zgodna z zaleceniami wynikającym z rozważań Sądu – uwzględniająca także okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w toku postępowania, tj. wniosku Strony o zawieszenie usług objętych zaskarżoną decyzją oraz ewentualnych wydanych w tej sprawie decyzji (w tym w zakresie odstąpienia od żądania zwrotu należności z tytułu opłat za kwiecień i maj 2023 r.).