III OSK 2193/24

III OSK 2193/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1033/23 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2024-03-28
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 3, art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 171 iust. 1 i ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1033/23 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr XLI/316/2022 w przedmiocie rozpoznania skargi na Wójta Gminy R. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1033/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę Wojewody M. (dalej także jako: Wojewoda) na uchwałę Rady Gminy R. (dalej także jako: Rada Gminy) z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr XLI/316/2022 w sprawie rozpatrzenia skargi na Wójta Gminy R. (dalej także jako: Wójt).
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy podjęta zasadniczo na podstawie art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem w ramach postępowania skargowo-wnioskowego (dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego). Natomiast czynności podejmowane w ramach tego postępowania nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dotyczy to także czynności przybierających postać uchwał. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, niedopuszczalność skargi w tym przypadku jest uwarunkowana względami natury przedmiotowej (właściwościami odnośnych czynności), wobec czego kontroli sądowej nie mogą zainicjować również podmioty dysponujące formalną legitymacją skargową.
Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością materialno-techniczną – zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zawiadomienie takie wywiera trojakie skutki: zakończenie postępowania skargowego w odniesieniu do sprawy, która była jej przedmiotem, możliwość wniesienia kolejnej skargi będącej wynikiem niezadowolenia ze sposobu załatwienia pierwszej skargi (art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz możliwość zastosowania trybu z art. 239 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec ponowionej skargi (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2017 r., III SA/Kr 507/17). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił przy tym, że nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2692/11, z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 318/13). Sąd I instancji wskazał ponadto, że "Postępowanie skargowo-wnioskowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, które jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, niepodlegającą zaskarżeniu ani w trybie wewnątrzadministracyjnym, ani sądowym" (H. Knysiak-Sudyka, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 533). Co więcej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dodał, że w przypadku organu kolegialnego (w szczególności rady gminy) odnośna czynność przybiera formę uchwały, co jednak w żaden sposób nie zmienia jej istoty. Uchwała taka nie może zatem być traktowana jako akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. np. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2019 r., II SA/Sz 1121/19). "Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych w rozumieniu działu VIII k.p.a., a więc związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy (miasta), ponieważ sprawy te nie zostały poddane jego kontroli na podstawie art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., II SA/Po 30/10, z dnia 18 kwietnia 2023 r., I OSK 179/23, I OSK 180/23, I OSK 181/23, I OSK 198/23). Pogląd ten jest jednolicie prezentowany także w piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 238 k.p.a., teza 4, LEX/el.; P. Przybysz, Komentarz do art. 238 k.p.a., teza 4, LEX/el.).
Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, uchwała rady gminy, stanowiąca w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przewidzianej w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego ani przez podmiot powołujący się na naruszenie własnego interesu prawnego (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym), ani przez wojewodę jako organ nadzoru stosujący kryterium legalnościowe (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dodał, że wojewoda ma w postępowaniu skargowo-wnioskowym również określoną rolę – dysponuje kompetencjami opisanymi w art. 229 pkt 1 i art. 258 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem jest władny ingerować w załatwianie skarg i wniosków przez radę gminy, ale może to czynić tylko w trybie i za pomocą instrumentów właściwych dla odnośnego postępowania, tj. postępowania skargowo-wnioskowego (notabene, jak zauważył Sąd I instancji w niniejszej sprawie Wojewoda M. z tych instrumentów skorzystał, zwracając się do Rady Gminy R. o ponowne rozpatrzenie skargi – pismo z dnia 2 grudnia 2022 r.).
W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że niepodobna przyjąć, że działania jakiegokolwiek organu podejmowane w postępowaniu skargowo-wnioskowym – w tym działania wojewody wobec rady gminy podejmowane na podstawie art. 229 pkt 1 i art. 258 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego – mogą być zastępowane czy też uzupełniane skargą do sądu administracyjnego. To, że czynność podjęta przez radę gminy w postępowaniu skargowo-wnioskowym przybiera postać uchwały, samo przez się nie stanowi podstawy do zastosowania art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd I instancji wyjaśnił, że przysługujące wojewodzie prawo do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego, przewidziane w tym ostatnim przepisie, jest skorelowane z nadzorem, o którym mowa w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, a nie z jego kompetencjami zrelatywizowanymi do postępowania skargowo-wnioskowego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł Wojewoda M. zaskarżając to postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucił zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 171 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 3 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 86 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że Wojewoda M., będący (zgodnie z zapisami Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym) organem nadzoru nad działalnością organów samorządu gminy, nie posiada legitymacji do skierowania do sądu administracyjnego skargi na uchwałę Rady Gminy "w sprawie rozpatrzenia skargi" z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a to ze względu na wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że przywołane przepisy nie mają zastosowania do uchwał skargowych z działu VIII Kodeksy postępowania administracyjnego, co w istocie skutkuje nieuprawnionym ograniczeniem ustrojowych – nadzorczych kompetencji Wojewody (jako organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego) oraz nieuprawnionym ograniczeniem kontroli sądowej nad uchwałami organów jednostek samorządu terytorialnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie na wstępie wskazała, że kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny, a mając na względzie upływ terminu do podjęcia przez Wojewodę działań w kierunku stwierdzenia nieważności we własnym zakresie z tytułu przysługujących kompetencji nadzorczych, jedyną drogą do wyeliminowania z obrotu prawnego przywołanej uchwały było wniesienie skargi do sądu administracyjnego.
Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do braku dopuszczalności wniesienia skargi w niniejszej sprawie, a wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pogląd godzi w zakres kompetencji przypisanych ustrojowo wojewodzie jako organowi nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, mających swe źródło bezpośrednio w przepisach Konstytucji RP. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z art. 171 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasadniczej, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, zaś organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że powyższa regulacja została również zawarta w art. 86 ustawy o samorządzie gminnym oraz w przepisach regulujących ustrój i zadania wojewody jako organu administracji publicznej, tj. w przepisach ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (art. 3 ust. 1 pkt 4 oraz art. 12 tej ustawy). W art. 12 tej ostatniej ustawy wskazano, że nadzór wojewody w tym zakresie sprawowany jest na zasadach określonych w odrębnych ustawach, m. in. w ustawie o samorządzie gminnym.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w świetle unormowań ustawy o samorządzie gminnym przyjąć należy, że sprawowanie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego może wiązać się zarówno z uprawnieniem do żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących organowi nadzoru uprawnień nadzorczych (art. 88 tej ustawy), jak również z możliwością władczej ingerencji organu nadzoru w działalność organów gminy, polegającej w szczególności na uprawnieniu do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w przypadku uznania jej w ramach oceny nadzorczej za sprzeczną z prawem (art. 91 ust. 1 tej ustawy) oraz na uprawnieniu do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego w przypadku uznania jej w ramach oceny nadzorczej za sprzeczną z prawem, ale po upływie ustawowo określonego terminu do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały (art. 93 ust. 1 tej ustawy). Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi samodzielną, ustrojową podstawę prawną, na której oparta jest legitymacja skargowa wojewody, jako organu nadzoru, a przepis ten nie rozróżnia uchwał (w stosunku do których wojewoda jest organem nadzoru) na uchwały, wobec których wojewoda może wnosić skargi do sądu od uchwał, w stosunku do których wojewoda skarg wnosić nie może.
W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie ograniczenie przysługujących organowi nadzoru ustawowo kompetencji mogłoby mieć miejsce wyłącznie w drodze wyraźnej regulacji rangi ustawowej, wskazującej wprost, że w odniesieniu do wskazanego konkretnie aktu prawnego, regulującego daną materię, niedopuszczalne jest złożenie skargi przez organ nadzoru, bądź wyraźnie wskazującej, że uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się jedynie do możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw dla tezy, zgodnie z którą uchwały skargowe ze względu na swą specyfikę nie pozwalają na zaskarżanie ich do sądu administracyjnego przez organ nadzoru, bowiem żaden przepis prawa nie statuuje zakazu wniesienia przez wojewodę, działającego jako organ nadzoru, skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie rozpatrzenia skargi z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu zajęte przez Sąd I instancji stanowisko w ocenie strony skarżącej kasacyjnie prowadzi do nieuprawnionego ograniczenia kompetencji przysługujących organowi nadzoru, które to ograniczenie w niniejszej sprawie oznacza pozbawienie organu nadzoru możliwości skorzystania z jednego z przysługujących mu środków nadzoru, jakim jest zaskarżenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego.
Strona skarżąca kasacyjnie na poparcie swoich twierdzeń przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II SA/Go 508/18, w którym wprost wypowiedziano się w przedmiocie dopuszczalności wnoszenia przez organ nadzoru skarg do sądów administracyjnych na uchwały w przedmiocie rozpatrzenia skargi, o których mowa w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona skarżąca kasacyjnie przywołała uzasadnienie ww. wyroku, w którym stwierdzono, że "Rzeczywiście w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie panuje ugruntowany pogląd, iż uregulowany w dziale VIII k.p.a. tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub pozostawieniem skargi bez rozpoznania. Na zawiadomienia te wnoszącemu skargę nie służy skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono bowiem innym niż decyzje i postanowienia aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają jednakże również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem konstatacja, że zaskarżenie do sadu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie przepisów k.p.a. regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi nie stanowi przeszkody jeśli kompetencja sadu administracyjnego wynika z przepisów szczególnych. Taką regulację stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. (...)". Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarżenie przez wojewodę uchwały w sprawie załatwienia skargi dopuścił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 209/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 221/16, orzekając merytorycznie w sprawach zainicjowanych tego typu skargami.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2024 r. poz. 935) - dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej, w ramach której Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 171 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 86 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465) – dalej: u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że "Wojewoda M. będący (zgodnie z zapisami Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym) organem nadzoru nad działalnością organów samorządu gminy, nie posiada legitymacji do skierowania do sądu administracyjnego skargi na uchwałę Rady Gminy "w sprawie rozpatrzenia skargi" z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a to ze względu na wadliwe uznanie przez Sąd I instancji, że przywołane przepisy nie mają zastosowania do uchwał skargowych z działu VIII Kodeksy postępowania administracyjnego, co w istocie skutkuje nieuprawnionym ograniczeniem ustrojowych – nadzorczych kompetencji Wojewody (jako organu nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego) oraz nieuprawnionym ograniczeniem kontroli sądowej nad uchwałami organów jednostek samorządu terytorialnego". Zarzut ten okazał się nieskuteczny z uwagi na jego błędną konstrukcję.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W odniesieniu do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinien wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 171 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 86 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji.
Zarzut ten nie mógłby również odnieść skutku jako zarzut niezastosowania przywołanych w nim przepisów, bowiem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Należy się do tego poglądu przychylić z tym zastrzeżeniem, że nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.
Co więcej, zarzut ten nie mógłby odnieść skutku nawet gdyby przyjąć, że w istocie dotyczy on niewłaściwego zastosowania art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 3 § 3 p.p.s.a. i art. 86 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. Niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni wskazanych w nim przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji organ skarżący kasacyjnie jednak nie wykazał, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Niezależnie od powyższego, w realiach niniejszej sprawy uwagę zwraca przede wszystkim brak powołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu, na podstawie którego Sąd I instancji odrzucił wniesioną do niego skargę, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Powołanie tego przepisu było koniecznym warunkiem skuteczności skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego i ich zakres w fazie badania dopuszczalności skargi. Przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że wniesiona przez skarżącego skarga jest niedopuszczalna z uwagi na to, że "uchwała rady gminy, stanowiąca w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przewidzianej w dziale VIII k.p.a., nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego ani przez podmiot powołujący się na naruszenie własnego interesu prawnego (art. 101 u.s.g.), ani przez wojewodę jako organ nadzoru stosujący kryterium legalnościowe (art. 93 u.s.g.)" i z tego powodu odrzucił skargę, a zasadność tego orzeczenia kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie, to dla skuteczności sformułowanego zarzutu ze skargi kasacyjnej, konieczne było podniesienie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami stanowiącymi podstawę oceny, że złożona skarga jest niedopuszczalna. Już zatem wskazanie w skardze kasacyjnej na art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 86 i art. 93 ust. 1 u.s.g, bez powiązania ich z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. czyniło omawiany zarzut bezskutecznym. Podkreślenia wymaga, że również w rozważaniach prawnych uzasadnienia skargi kasacyjnej nie powołano art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.