IV SA/Wr 377/21

IV SA/Wr 377/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Mirosława Rozbicka-Ostrowska
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1226/22 - Wyrok NSA z 2025-02-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora A w C. w likwidacji, którego następcą prawnym jest Gmina C., z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Gminy C. na rzecz skarżącego K. N. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. N. (dalej jako wnioskodawca, strona lub skarżący) wnioskiem w formie elektronicznej z dnia 24 marca 2021 r. zwrócił się do A w C., który uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] stycznia 2021 r. miał zostać zlikwidowany z dniem [...] kwietnia 2021 r. (dalej jak A, organ lub podmiot zobowiązany) o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów:
- umów zlecenia, o dzieło lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy/ przez/ na rzecz A, a Kancelarią [...] A. D. (dalej jako Kancelaria [...]) - począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;
- rachunków wystawionych przez Kancelarię [...] na rzecz/ dla A- począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;
- faktur wystawionych przez Kancelarię [...] na rzecz/ dla A- począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną;
- zamówień wystawionych przez A na rzecz/ dla/ a Kancelarii [...]- począwszy od 1 grudnia 2018 r. do dnia ostatecznej odpowiedzi na informację publiczną.
Podmiot zobowiązany pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r., [...], stwierdzając, że powyższy wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, wezwał wnioskodawcę do wskazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Jednocześnie pouczono wnioskodawcę, że w przypadku braku odpowiedzi we wskazanym terminie wniosek pozostanie bez odpowiedzi.
Strona w piśmie z dnia 8 kwietnia 2021 r. wskazała, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną prostą, która nie wymaga skomplikowanych analiz czy innych czasochłonnych czynności. Stąd też złożone żądanie – w jego ocenie – nie wymagało wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.
Podmiot zobowiązany decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. (mylnie podano datę [...] kwietnia 2020 r.), powołując się na art. 104 § 1 i art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako ustawa o dostępie do informacji publicznej lub w skrócie u.d.i.p.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w całości.
W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie z uwagi na to, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdyż radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a także z uwagi na nadużywanie prawa do informacji publicznej do prywatnych i zawodowych celów.
Odnosząc się do pierwszej przyczyny odmowy wskazano, że z grona osób pełniących funkcje publiczne należy wykluczyć osoby, zajmujące stanowiska usługowe i techniczne. Zdaniem organu właśnie taką osobą (w strukturze organu/spółki/podmiotu) jest radca prawny. Jego rola jest jedynie świadczenie usługi w postaci pomocy prawnej (umowa oświadczenie usług - art. 734 k.c. w zw. art. 751 k.c.). Usługa ta polega na obowiązku radcy prawnego stosownego wykonywania analizy danego stanu prawnego (sprawdzaniu zgodności), a nie na podejmowaniu stosownych rozstrzygnięć materialno-prawnych. Rolą radcy prawnego jest doradztwo prawne osobom, które podejmują rozstrzygnięcia administracyjne, a nie podejmowanie tych rozstrzygnięć - także rola ta ma charakter wyłącznie usługowy (doradczy). Podnoszony przy tym, że radca prawny pełniąc szczególną rolę służy interesom sprawiedliwości, a także podmiotom, które powierzyły mu dochodzenia i ochronę swojej wolności i praw. Jego obowiązki polegają na sumiennym wykonywaniu zawodu, a także przestrzeganiu zasad moralnych i etycznych. Pomoc prawna świadczona przez radcę prawnego ma na celu ochronę prawną interesów podmiotów, na których rzecz jest wykonywana. Pomocą prawną jest w szczególności udzielanie porad i konsultacji prawnych, opinii prawnych, zastępstwo prawne i procesowe. Radca prawny nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy - przecież czym innym jest podjęcie decyzji (rola organu), a czym innym jest czuwanie nad prawidłową, prawną konstrukcją decyzji (rola radcy prawnego). Tymczasem osobą pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji to każdy, kto pełni funkcje w organach władzy publicznej lub w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Zdaniem A, ponieważ radca prawny taką osobą nie jest, to już z samego tego względu zaistniała przesłanka do odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Odnośnie zaś przyjętej drugiej podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej podano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez wnioskodawcę nie ze względu na troskę o dobro publiczne (czemu przede wszystkim ma służyć prawo do informacji publicznej), ale ze względu na chęć osiągnięcia własnych celów. Nie służy w żadnym zakresie dbaniu o dobro publiczne i nie jest wykorzystywany w celu poprawy funkcjonowania organów administracji ani lepszej ochrony interesu publicznego. Przedmiotowe informacje wykorzystywane są jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie wnioskodawcy [...] w sposób oszczerczy w stosunku do osób związanych w jakikolwiek sposób z Gminą C.
Wskazano w tym kontekście, że wnioskodawca wystąpił w 2019 r. do organu gminy i do jego jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierających łącznie ok. 130 indywidualnych zapytań w różnych sprawach (podobnie w 2020 r.). Ich cechą wspólną jest to, że dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenia kopii w formie wskazanej we wniosku. Podane okoliczności, tj. w szczególności składania przez wnioskodawcę dużej ilości wymagających dużego zaangażowania czasowego ze strony organu wniosków o udzielenie informacji publicznej oraz istnienie motywacji pozwalającej przypuszczać, że wnioskodawcy nie zależy na dobru publicznemu, a także brak wyraźnej potrzeby i uzasadnienia dla żądania informacji dotyczących w zasadzie całego zakresu działania Gminy czy jego pracowników powoduje, że organ uznaje, że wnioskodawca nadużywa prawa do uzyskania informacji publicznej, aby zemścić się za pozbawienie członka rodziny stanowiska i związanych z nim dochodów, a nie działa w szeroko ujmowanym dbaniu o dobro publiczne.
W skardze do tut. Sądu strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła naruszenie prawa materialnego:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f) u.d.i.p. poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej,
2) art. 33 i art. 35 ustawy o finansach publicznych w zakresie w jakim naczelną zasadą finansów publicznych jest ich jawność oraz jawność umów,
3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie prowadzące do uznania, ze informacje o radcy prawnym podlegają ograniczeniu, a czynności radcy prawnego maja charakter usługowo/techniczny.
W skardze zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostateczny wyjaśniona ani należycie umotywowana,
2) art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej niebędącej, zdaniem skarżącego, informacja podlegająca ograniczeniu,
3) art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, w zakresie w jakim przepis ten reguluje, iż podstawa odmowy może być przepis prawa, polegające na rozpatrzeniu wniosku o udostepnienie informacji publicznej bez podstawy opierającej się o przepis prawa powszechnie obowiązującego.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił wywód odnoszący się do konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, do której jego zdaniem należą także informacje odnoszące się do kosztów oraz okoliczności związanych z obsługa prawna podmiotu realizującego zadania publiczne.
Strona szeroko także odniosła się do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej stawiając tezę, iż podstawowym celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest realizacja konstytucyjnego prawa dostępu do niej, a nie ochrona przed nadużywaniem tegoż uprawnienia w sprawach, które narażają organ na dodatkowe koszty.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zasygnalizowano, że skarżący, pomimo stosownego wezwania, nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego w związku z pozyskiwaniem informacji przetworzonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostawało, iż żądana informacja w postaci skanu dokumentów (umów cywilnych oraz faktur i rachunków) miała charakter informacji publicznej, zaś organ, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jako jednostka organizacyjna Gminy C. powołana do wykonywania jej zadań w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia czy organ zasadnie odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej powołując się z jednej strony na ograniczenie prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej (tutaj radcę prawnego świadczącego usługi prawne), a z drugiej na przyjęciu, że mamy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż podstawową przesłanką, która umożliwia zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jest ocena, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna jest osobą pełniącą funkcję publiczną, czy też nie. Z przepisu tego wynika, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei ustalenie, że żądana informacja publiczna dotyczy osoby niepełniącej funkcji publicznej umożliwia wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, wyroki WSA w Olsztynie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 829/16, WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku).
Co szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia wątpliwości w niniejszej sprawie to konstatacja, iż przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych.
Powyższe stanowisko koresponduje również z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30), w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Z katalogu osób pełniących funkcje publiczne Trybunał wykluczył zaś wyłącznie te podmioty, które zajmują stanowiska o charakterze usługowym i technicznym.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że osoba sprawująca obsługę prawną jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, niezależnie od tego czy wykonuje ją w charakterze pracownika tej jednostki, czy też jej zleceniobiorcy, ma rzeczywisty związek z realizowaniem zadań publicznych i nie zajmuje jedynie stanowiska pomocniczego. Głównym przedmiotem działalności A, do czasu jego likwidacji, było świadczenie usług w zakresie gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, a więc bez wątpienia były to czynności zaspokajające potrzeby lokalnej społeczności. Zakres uprawnień przysługujących osobie wykonującej obsługę prawną instytucji zajmującej się tym obszarem działań, polegający na specjalistycznym doradztwie prawnym, warunkującym i niejednokrotnie poprzedzającym sam proces decyzyjny, ma zatem istotny wpływ na kształtowanie treści zadań wykonywanych w sferze publicznej. Stąd też dane na temat wynagrodzenia takiej osoby, czy też środków przeznaczonych na realizację umowy z nią zawartej, nie podlegają ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Niezależnie od powyższego stanowisko na problem ten należy spojrzeć także z nieco innej perspektywy, bazującej na samym pojęciu informacji publicznej. Jak wynika bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W szczególności taki walor będą zaś posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie tym majątkiem będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 171/16 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 323/15).
Dotyczy to w szczególności umów cywilnoprawnych zawieranych z podmiotami trzecimi i obejmujących m.in. kwestię obsługi prawnej danej instytucji publicznej (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 70/16 wraz z szeroko w nim powołanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy na kwestię ujawnienia danych finansowych pochodzących z zawartej umowy na obsługę prawną należało zatem spojrzeć nie tyle z punktu widzenia danych dotyczących konkretnej osoby fizycznej, co z perspektywy środków publicznych wydatkowych z majątku komunalnego. Wówczas problem ochrony prywatności osoby fizycznej nie będzie miał istotnego znaczenia przy udostępnieniu żądanych skanów umów i faktur, stanowiących – co przecież niesporne – informację publiczną.
W ocenie Sądu na uwzględnienie nie zasługiwał drugi argument organu, przemawiający za odmownym załatwieniem wniosku skarżącego, a mianowicie twierdzenie, że wnioskowane informacje publiczne służą jedynie prywatnemu celowi i stanowią nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej.
Nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob.: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16).
Zasadniczo w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2. wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19).
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15).
W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często może dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym zatem indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. W tych rozważaniach nie można również zapominać o konieczności zapewnienia równowagi pomiędzy korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane, gdyż niewątpliwie nadużywanie prawa do informacji może ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać instytucjonalne funkcjonowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
Zdaniem Sądu orzekającego organ w niniejszej sprawie nie dokonał wystarczającej analizy wskazanych powyżej okoliczności mogących świadczyć o celowym działaniu skarżącego, które stanowiłoby o nadużyciu prawa do informacji publicznej. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony przez wnioskodawcę nie ze względu na troskę o dobro publiczne, ale ze względu na chęć osiągnięcia własnych celów, gdyż "przedmiotowe informacje wykorzystywane są jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie wnioskodawcy [...] w sposób oszczerczy w stosunku do osób związanych w jakikolwiek sposób z Gminą C.", jednakże argumentacja za tym stanowiskiem ograniczyła się do wskazania, że "wnioskodawca wystąpił w roku 2019 do organu gminy i do jego jednostek z kilkudziesięcioma wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, zawierających łącznie ok. 130 indywidualnych zapytań w różnych sprawach (podobnie w 202? r.). Ich cechą wspólną jest to, że dotyczą różnych tematów i w większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny jest duży nakład pracy poświęcony na analizę obszernej dokumentacji, wyszukanie konkretnych informacji i sporządzenia kopii w formie wskazanej we wniosku".
W sytuacji zatem, gdy w kontrolowanej decyzji nie odniesiono się do konkretnych czynności wnioskodawcy skierowanych bezpośrednio do A, u których podstaw nie legła dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata tego wniosku, to trudno jest przyjąć, że mieliśmy do czynienia z nadużyciem prawa do informacji, tym bardziej, że organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do kwestii, czy żądane przez niego informacje miały charakter przetworzony, czy też były to informacje proste. Kwestia ta została jedynie poruszona w odpowiedzi na skargę, która z oczywistych względów nie stanowi części składowej zaskarżonej decyzji i nie może konwalidować jej braków.
Jedynie na marginesie rozważań warto wspomnieć, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże w toku stosowania przepisów tej ustawy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd stanowiący, że informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień, angażujących znaczny wysiłek intelektualny zasobów kadrowych podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12, i z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05).
Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja – w momencie złożenia wniosku – jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 – 93).
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a., zasądzając je od Gminy C., jako następcy prawnego zlikwidowanego z dniem [...] kwietnia 2021 r. A.
Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do sytuacji faktycznej ustalonej w przedmiotowej sprawie. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania.