IV SA/WR 541/23

IV SA/Wr 541/23 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-12-15
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności
Treść wyniku
*Wystąpiono z sygnalizacją
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 155
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z dnia 19 czerwca 2023 r., nr WZON.9531.1885.2023 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: poinformować Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim o stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa w zakresie stosowania przepisów postępowania administracyjnego przez organ.
Uzasadnienie
Opisanym w sentencji postanowieniem Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wołowie z dnia 8 maja 2023 r. nr 184/W/17. Postanowienie doręczono Stronie w dniu 22 czerwca 2023 r.
Pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. Strona złożyła do organu wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W treści wniosku wskazała, że przyczyną uchybienia terminu były problemy komunikacyjne związane z niemożnością dostarczenia pisma.
Pomimo że wniosek Strony wprost dotyczył kwestii przywrócenia terminu i nie dawał żadnych podstaw do uznania, że mógłby w istocie stanowić skargę do sądu administracyjnego na opisane postanowienie, organ pismem z dnia 20 lipca 2023 r. wezwał Stronę do wyjaśnienia, czy wniosek ten należy traktować jako skargę do Sądu. Strona na wezwanie odpowiedziała twierdząco.
Wobec powyższego, organ przekazał wniosek z dnia 23 czerwca 2023 r. jako skargę do Sądu wraz z odpowiedzią na nią. W treści rzeczonej odpowiedzi organ wskazał, że Strona przekroczyła termin na złożenie odwołania, stwierdzając jednocześnie że Strona "nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania".
Pismem z dnia 14 września 2023 r. (data wpływu do Sądu) Strona – odnosząc się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę – wskazała, że nie jest prawdą, jakoby nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, gdyż wniosek taki złożyła w dniu 23 czerwca 2023 r., jednak został on przez organ pominięty. Ponadto organ celowo wprowadził ją w błąd pytając, czy jej wniosek o przywrócenie terminu stanowi w istocie skargę.
Pismem z dnia 13 października 2023 r. organ przedstawił stanowisko, zgodnie z którym skoro Strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu już po doręczeniu zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, to organ nie mógł go przywrócić, ponieważ czynność ta należała już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Zgodnie z art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach.
Analizując dopuszczalność zastosowania opisanej instytucji na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdza, że w pojęciu "w toku rozpoznawania sprawy" mieści się także sytuacja, w której postępowanie wszczęte skargą strony kończy się odrzuceniem skargi z uwagi na właściwość organu administracji, który mimo obowiązku nie podjął się rozpoznania sprawy bezpodstawnie kierując ją do sądu.
Powołany przepis winien być odczytywany w sposób uwzględniający wykładnię językową, systemową i celowościową. Zatem w każdym przypadku, gdy analiza okoliczności danej sprawy ujawni, że doszło do istotnych naruszeń prawa (lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie) w obszarze szeroko pojętego prawa administracyjnego, poddanego kontroli sądów administracyjnych, umożliwiającego wywodzenie skutków wskazanych w § 2 i § 3 art. 155 p.p.s.a., Sąd uprawniony jest do zastosowania omawianej regulacji.
Taka sytuacja niewątpliwe wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W związku z tym Sąd uznał za koniecznie poinformowanie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim o istotnym naruszeniu prawa, którego organ dopuścił się w toku prowadzonego postępowania. W wyniku stwierdzonego naruszenia prawidłowo złożony wniosek Strony z dnia 23 czerwca 2023 r. o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Wołowie z dnia 8 maja 2023 r. nr 184/W/17 nie został przez organ rozpoznany. Ponadto swoim zachowaniem organ doprowadził do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli zaskarżonego postanowienia, co nie było intencją Strony składającej wniosek o przywrócenie terminu.
W ocenie Sądu organ istotnie naruszył art. 58 § 1 oraz art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) oraz regulacje art. 6, art. 6c ust. 8, art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 100, dalej: ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych) oraz § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2021 r., poz. 857 ze zm., dalej: rozporządzenie).
Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Stosownie do treści art. 59 § 2 k.p.a., o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia.
Na mocy art. 6 o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, o niepełnosprawności orzekają: 1) powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja; 2) wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja.
Zgodnie z art. 6c ust. 8 ww. ustawy, od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednocześnie na mocy art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 15 lica 2003 r. rozporządzenie w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, regulujące m.in. tryb postępowania przy orzekaniu o niepełnosprawności. Przewiduje ono m.in. tryb odwoławczy od orzeczeń wydanych w pierwszej instancji przez powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Odwołanie od tych orzeczeń rozpoznają wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. W § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia wskazano nadto, że powiatowy zespół i wojewódzki zespół, w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, wydaje postanowienie w sprawie: a) uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, b) odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, d) niedopuszczalności wniesienia odwołania.
Jednocześnie zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest podgląd, że w odniesieniu do niektórych postanowień procesowych i incydentalnych, których nie reguluje ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, z racji wskazanego odesłania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Stąd też w tych sprawach przysługują środki prawne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, a następnie skarga do sądu administracyjnego (por. uchwały NSA z dnia 8 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 12/99, dostępna w ONSA 2000 r., nr 2, poz. 47 i z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 8/00, dostępna w ONSA 2001, nr 2, poz. 51, oraz wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1520/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Na tej podstawie wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jako organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania odwołania od orzeczeń powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Na mocy zaś powołanego § 19 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia jest także uprawniony do wydania wskazanych w tym zapisie postanowień, w tym postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W postępowaniu tym organ odwoławczy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, działa na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego.
Tym samym nie ma wątpliwości, że Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim jest organem właściwym w zakresie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia zespołu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji.
Jak wynika z nadesłanych Sądowi akt sprawy, Skarżąca po otrzymaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Wołowie z dnia 8 maja 2023 r. nr 184/W/17, pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. złożyła do organu prawidłowy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 58 k.p.a. Wniosek zgodnie z treścią powołanych przepisów, został skierowany do organu właściwego do jego rozpatrzenia, nadto zawierał wprost prośbę o przywrócenie uchybionego terminu i wskazywał podstawę prawną formułowanego żądania. Nie wskazywał przy tym jako adresata Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, ani w żaden inny sposób nie wyrażał chęci poddania kontroli sądowoadministracyjnej postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i skierowania w tym celu skargi do sądu administracyjnego. Z nieznanych Sądowi przyczyn organ powziął jednak wątpliwość, czy wniosek ten nie stanowi w istocie skargi i wezwał Stronę do złożenia oświadczenia w tym zakresie. Wobec twierdzącej odpowiedzi Strony, przekazał wniosek do Sądu jako skargę i zaniechał jego rozpoznania zgodnie z właściwością wynikającą z przywołanych przez Sąd regulacji prawnych.
Opisane działanie organu należy jednoznacznie zakwalifikować jako nieprawidłowe i narażające Stronę na negatywne skutki procesowe, co zrodziło konieczność zasygnalizowania organowi stwierdzenia istotnych naruszeń w zakresie stosowania przywoływanych przepisów, w tym zwłaszcza regulacji z zakresu postępowania administracyjnego.
Podkreślenia wymaga, że wniosek Strony z dnia 23 czerwca 2023 r. o przywrócenie terminu był jasny, precyzyjny i wprost formułował żądanie przywrócenia terminu, wskazując w dodatku prawidłową podstawę prawną żądania. W takich okolicznościach organ nie miał prawa dopytywać Strony, czy nie stanowi on przypadkiem innego środka - skargi administracyjnej, gdyż treść wniosku w żaden sposób na to nie wskazywała.
Bez znaczenia dla stwierdzenia rażącego naruszenia przepisów postępowania przez organ pozostaje przy tym fakt, że na wezwanie do sprecyzowania, czy wniosek należy traktować jako skargę, Strona odpowiedziała twierdząco. Rację należy przyznać Skarżącej, że formułując takie wezwanie – w którym nie wspomniano nawet o możliwości rozpoznania pisma jako wniosku o przywrócenie terminu, a wskazano jedynie na przysługujące prawo do wniesienia skargi – organ wprowadził Stronę w błąd. Zdaniem Sądu charakter wniosku Strony z dnia 23 czerwca 2023 r. nie mógł budzić żadnych wątpliwości, wobec czego skierowanie takiego wezwania przez organ było nieuprawnione i mylące. W istocie zasugerowało jedynie Stronie - działającej bez profesjonalnego pełnomocnika - odmienną kwalifikację pisma, które od początku zostało sformułowane klarownie i powinno zostać właściwie odczytane przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu. Pismem procesowym z dnia 14 września 2023 r. (data wpływu do Sądu) Strona potwierdziła, że jej zamiarem od początku było skierowanie rzeczonego wniosku, a nie skargi do sądu administracyjnego, którą to wolę prawidłowo objawiła w treści pisma z dnia 23 czerwca 2023 r.
Razi też niekonsekwencja organu w działaniu i niewłaściwe zastosowanie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ utrzymuje, że Strona "nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania". Natomiast w piśmie z dnia 13 października 2023 r. organ wskazuje, że skoro Strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu (a więc uznaje jednak, że wniosek został złożony) już po doręczeniu zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, to organ nie mógł przywrócić terminu do wniesienia odwołania, ponieważ czynność ta należała już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Oba stanowiska organu są błędne. Nie ulega wątpliwości, że Strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu, co organ sam w kolejnym piśmie przyznaje. Z kolei stwierdzenie, że wobec złożenia wniosku po doręczeniu zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu, to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jest kompetentny do rozpoznania wniosku, pokazuje brak znajomości kluczowych dla sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Z przywoływanych zapisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wydanego na jej podstawie rozporządzenia oraz art. 59 § 2 k.p.a. wprost wynika i nie ulega żadnym wątpliwościom, że wniosek taki rozpoznaje organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, a nie sąd administracyjny. Co więcej, doręczenie Stronie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania stanowi klasyczny przykład zdarzenia, od którego można liczyć termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2012 r., II SA/Gl 699/12, dostępny w: CBOSA).
Wobec stwierdzenia opisanych istotnych naruszeń prawa w zakresie stosowania przywołanych przepisów i przede wszystkim ich negatywnych konsekwencji, Sąd uznał za konieczne wydanie niniejszego postanowienia sygnalizacyjnego. W wyniku błędnego zastosowania przepisów regulacji ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wydanego na jej podstawie rozporządzenia oraz kodeksu postępowania administracyjnego przez organ, wniosek Strony o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania nie został rozpoznany, a organ swoimi działaniami doprowadził do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w przedmiocie kontroli zaskarżonego postanowienia, co nie było intencją Strony, której wolą było przywrócenie terminu do wniesienia odwołania przez organ, a nie złożenie skargi do sądu administracyjnego.
Z podanych względów organ powinien rozpatrzyć zgodnie z podanymi przez Sąd zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wydanego na jej podstawie rozporządzenia oraz procedury administracyjnej wniosek strony z dnia 23 czerwca 2023 r. o przywrócenie terminu, a w przyszłości rozpoznawać kwestie związane z przywróceniem terminu z większą starannością i poszanowaniem obowiązujących przepisów.
Sąd informuje również, że stosownie do art. 155 § 2 p.p.s.a. organ, który otrzymał postanowienie wydane na podstawie § 1 tego przepisu, obowiązany jest je rozpatrzyć i w terminie trzydziestu dni powiadomić Sąd o zajętym stanowisku. Stosownie zaś do regulacji § 3 ww. normy, w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 2, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie wydaje się na posiedzeniu niejawnym.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.