IV SA/Wr 539/20

IV SA/Wr 539/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Kamieniecka
Ireneusz Dukiel
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 1035/22 - Wyrok NSA z 2024-01-23
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 910
art. 66 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Dz.U. 2020 poz 713
art. 30 art. 94 ust. 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Ewa Kamieniecka, Protokolant starszy referent sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi L. E. S. na zarządzenie Burmistrza M. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w M. I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Burmistrza M. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem nr 145/2020 z dnia 5 października 2020 r. Burmistrz M., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020, poz. 713) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910) odwołał z dniem 6 października 2020 r., bez wypowiedzenia, skarżącą – E. S. - ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w M.
W uzasadnieniu organ ten podał, że stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 przywołanej ustawy powyższa czynność zastrzeżona została do kompetencji burmistrza.
W ocenie organu zaistniały szczególnie uzasadnione przypadki, powodujące konieczność dokonania odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska. W szczególności podniósł, że w związku z podejrzeniem nieprawidłowości w zakresie prowadzenia zajęć edukacyjnych w wymienionej szkole oraz ich dokumentowania, organ prowadzący wystąpił do organu nadzoru pedagogicznego w wnioskiem o wszczęcie kontroli w zakresie:
1) realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego zgodnie z ramowym planem nauczania oraz prawidłowości prowadzenia dokumentacji nauczania w okresie od 25 marca do 29 maja 2020 r.
2) realizacji i dokumentowania zajęć przez nauczyciela bibliotekarza i pedagoga szkolnego oraz dokumentowania zajęć rewalidacyjnych, zajęć z zakresu udzielanej uczniom pomocy psychologiczno-pedagogicznej, godzin do dyspozycji dyrektora szkoły, godzin doradztwa zawodowego w okresie od dnia 2 stycznia do 29 maja 2020 roku.
Kontrola przeprowadzona przez przedstawicieli Kuratorium Oświaty we Wrocławiu, udokumentowana protokołem z 9 lipca 2020 r. wykazała szereg nieprawidłowości w badanym obszarze, m.in. naruszenie:
1) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2019 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz.U. z 2019 r,, poz. 639) poprzez:
a) niedokonanie obowiązkowego podziału na grupy klasy VII na języku niemieckim po przekroczeniu 24 osobowego stanu liczebnego tego oddziału,
b) dokonanie podziału na grupy klasy VIa ze względu na płeć uczniów, nie natomiast jak nakazują przepisy w uwzględnieniem stopnia zaawansowania znajomości języka;
2) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1646, ze zm.) poprzez:
a) brak w dziennikach zajęć świetlicy wpisów potwierdzających, który nauczyciel i w jakich godzinach sprawował opiekę nad uczniami,
b) braki właściwych wpisów w dziennikach logopedy, dziennikach zajęć realizowanych w ramach godzin do dyspozycji dyrektora szkoły oraz pomocy psychologiczno-pedagogicznej;
3) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie zasad organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej w publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach (Dz.U. z 2017 r. poz. 1591, z późn.zm.), poprzez niezachowanie dopuszczalnej liczebności grup.
Nadto jak wykazała kontrola organu sprawującego nadzór pedagogiczny, godziny zajęć logopedycznych ustalono w czasie, w którym uczniowie korzystający z tych zajęć winni uczestniczyć w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. Jak podkreślili kontrolujący, taki sposób organizacji pracy szkoły narusza prawo ucznia do nauki, realizowane poprzez możliwość uczestnictwa w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych z zakresu kształcenia ogólnego w wymiarze określonym przepisami. Powyższa sytuacja nie była jednostkowa, bowiem w trakcie czynności kontrolnych wykazano, że analogiczna sytuacja dotyczyła ucznia klasy VIa, objętego kształceniem specjalnym, który uczestnicząc w zajęcia rewalidacyjnych nie uczestniczył w realizowanych w tym samym czasie obowiązkowych zajęciach z wychowania fizycznego, przez co nie miał możliwości zrealizowania podstawy programowej dla tego przedmiotu. Podobnie i zajęcia realizowane w ramach godzin do dyspozycji dyrektora oraz pomocy psychologiczno-pedagogicznej ustalone były niejednokrotnie w terminach, w których część uczniów zapisanych na te zajęcia powinna zgodnie z planem uczestniczyć w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych.
W ocenie organu, organizowanie pracy szkoły w taki sposób stanowi działanie na szkodę dzieci i młodzieży. Zadaniem szkoły jest bowiem stwarzanie uczniom optymalnych warunków rozwoju psychofizycznego oraz możliwości korzystania z organizowanych w szkole zajęć dodatkowych wspierających ten rozwój. Jak wynika z protokołu organu nadzoru pedagogicznego, dokumentacja pedagogiczna prowadzona jest w jednostce w sposób nierzetelny i niezgodny z obowiązującymi przepisami. Sposób jej prowadzenia niejednokrotnie uniemożliwił kontrolującym bezsporne ustalenie, czy określone zajęcia w ogóle zostały zrealizowane, a jeżeli tak to w jakim terminie i zakresie. Z drugiej strony odnotowano liczne przypadki, w których wykazano, że nauczyciel na tej samej godzinie lekcyjnej realizował dwa różne rodzaje zajęć, co potwierdzał wpisami w dziennikach zajęć. Ustalenie który z wpisów nie jest zgody ze stanem faktycznym, a przez to które zajęcia zostały udokumentowane, a w rzeczywistości niezrealizowane, nie jest możliwe. Braki w prowadzonej dokumentacji oraz nierzetelność w jej prowadzeniu uniemożliwiają zbadanie czy treści przewidziane dla określonego rodzaju zajęć zostały zrealizowane, założone cele osiągnięte, a pomoc udzielana uczniom przynosi oczekiwane efekty. Powyższe zaniedbania należy również powiązać z kwestią bezpieczeństwa uczniów. W protokole kontroli organu nadzoru pedagogicznego wykazano bowiem, że realizacja niektórych zajęć (np. zajęć w świetlicy szkolnej) nie była potwierdzana przez nauczycieli nawet podpisem. W oparciu o tak prowadzoną dokumentację szkolną nie jest możliwe ustalenie, który nauczyciel sprawował opiekę nad uczniami podczas ich pobytu w świetlicy szkolnej, a dalej czy opieka taka w ogóle była sprawowana.
Burmistrz uzasadniając wydany akt podał także, że wszczęto również w roku 2020 kontrolę w zakresie spraw administracyjno-finansowych. Kontrola prowadzona w okresie od 28.04.2020 r. do 30.06.2020 r., udokumentowana protokołem z dnia 14 lipca 2020 r., wykazała szereg nieprawidłowości w kontrolowanym zakresie, m.in.:
1) naruszenie przepisów ustawy Karta Nauczyciela:
a) art. 42 ust. 5c poprzez jego niestosownie, a w konsekwencji naliczanie i wypłacanie nauczycielom wynagrodzenia za liczbę godzin ponadwymiarowych wyższą od tej, która ustalona zostałaby przy zastosowaniu ww. przepisu;
b)art. 35 ust. 2 poprzez jego niestosowanie lub niewłaściwe stosowanie polegające na tym, że na potrzeby sporządzenia listy płac i naliczenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe kierownik jednostki wykazuje w rozliczeniach godzin ponadwymiarowych:
- godziny zajęć, które nie zostały przez nauczyciela zrealizowane i za które na mocy odrębnych przepisów nauczyciel nie zachowuje prawa do wynagrodzenie (godziny zajęć nieudokumentowane wpisami w dziennikach zajęć, godziny zajęć niezrealizowane a naliczone do wypłaty na potrzeby korekty średniej urlopowej nauczyciela, godziny zajęć za które nauczycielowi wypłacano wynagrodzenie na podstawie dwóch stosunków pracy),
- godziny zajęć, które nie zostały przez nauczyciela zrealizowane i za które na mocy odrębnych przepisów nauczycielowi przysługuje wynagrodzenie z tytułu gotowości do pracy, nie natomiast wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe;
c) art. 35 ust. 2 poprzez wykazywanie w rozliczeniach godzin ponadwymiarowych liczby zrealizowanych godzin ponadwymiarowych bez uprzedniego zweryfikowania i rozliczenia, czy wymiar - pensum, przekroczenie którego uprawnia do ww. wynagrodzenia zostało zrealizowane;
2) naruszenie przepisów § 7 ust. 2 rozporządzenia COVID, poprzez niewykonanie przez kierownika jednostki obowiązku wynikającego z tego przepisu tj. nieustalenie zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć realizowanych z wykorzystaniem metod i technik kształcenia na odległość lub innego sposobu kształcenia; niedopełnienie wskazanego prawem obowiązku uniemożliwia ustalenie należnego nauczycielom wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w okresie od 25.03.2020 r. do 26.06.2020 r.;
3) naruszenie przepisów §4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wynagrodzenia oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy nauczycieli (Dz. U. Nr 71, poz. 727 z późn. zm.), poprzez ustalenie nieprawidłowej podstawy średniej urlopowej, na skutek zaliczenia do podstawy ww. średniej, liczby zrealizowanych godzin ponadwymiarowych, niebędących w istocie zrealizowanymi godzinami ponadwymiarowymi (okoliczności wskazane w lit. b);
4) uchwały Nr XI/79/2019 Rady Miejskiej M. z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych, doradców zawodowych oraz nauczycieli przedszkoli i innych placówek przedszkolnych pracujących z grupami obejmującymi dzieci 6-letnie i dzieci młodsze zatrudnionych w placówkach oświatowych, dla których gmina jest organem prowadzącym, poprzez jej niestosowanie - tj. ustalenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć doradcy zawodowego w wysokości 18 godzin, w miejsce określonych uchwałą - 22 godzin;
5) § 13 ust. 2 uchwały nr XXXV/166/09 Rady Miejskiej z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków o wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny zastępstw doraźnych oraz wysokości i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę, poprzez ustalenie na korektach rozliczeń godzin ponadwymiarowych za okresy rozliczeniowe w roku 2020 stawek za godzinę ponadwymiarową nauczycieli ustalonych na podstawie pensum obowiązującego nauczyciela (pensum łączonego) w miejsce wskazanego uchwałą pensum ustalonego dla rodzaju zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych realizowanych w ramach godzin ponadwymiarowych;
6) art. 81 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 r. poz. 1495 ze zm.) poprzez nienaliczanie i niewypłacanie pracownikom wynagrodzenia za czas gotowości do pracy (okoliczności wskazane w pkt. 1 lit. b).
Zdaniem orzekającego organu, na skutek powyższych działań i zaniechań kierownika jednostki, w szkole dochodziło do niejednokrotnych sytuacji naliczania i wypłacania nauczycielom wynagrodzeń w wysokość wyższej od należnej, czy też wypłacania nienależnych wynagrodzeń. W konsekwencji nienależytego wypełniania obowiązków przez dyrektora szkoły, w szczególności w zakresie nadzoru nad prawidłowością prowadzonej w jednostce dokumentacji, w trakcie czynności kontrolnych prowadzonych przez organ prowadzący nie było możliwe bezsporne ustalenie prawa nauczycieli do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w okresie od nauki zdalnej, wykazane i zatwierdzone przez dyrektora szkoły na potrzeby listy płac.
Całokształt okoliczności opisanych w protokołach kontroli obu organów wskazuje, że nieprawidłowości i naruszenia prawa dotyczą zarówno sfery dydaktycznej, jak i administracyjno-finansowej, tj. wszystkich płaszczyzn funkcjonowania szkoły. Z wyjaśnień kierownika jednostki wynika, że stan taki utrzymuje się w jednostce od kilku, a w przypadku niektórych z nieprawidłowości od kilkunastu miesięcy. Stanowi to dowód na to, że od momentu objęcia funkcji dyrektora szkoły, tj. od dnia 1 września 2019 r. skarżąca zaniechała sprawowania nadzoru nad prawidłowością funkcjonowania szkoły zarówno w sferze działalności dydaktycznej jednostki, jak i w sferze działań administracyjno- finansowych a nadto nie poczuwa się ona do odpowiedzialności za zaistniałe nieprawidłowości, czy też upatrywała ich przyczyny w nieprawidłowym wykonywaniu swoich obowiązków. Zarówno w przypadku nieprawidłowości wykazanych przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, jak i organ prowadzący, jako przyczyny uchybień i naruszeń prawa, dyrektor szkoły wskazuje, że są one następstwem błędów nauczycieli (niedokumentowanie realizowanych godzin zajęć, nieprawidłowego dokumentowanie godzin zajęć, nieprawidłowe sporządzanie rozliczeń godzin ponadwymiarowych, błędne odczytywanie umów o pracę), błędów pracowników administracyjnych szkoły (błędne rozliczenie godzin ponadwymiarowych nauczycieli), błędów poprzedniego dyrektora szkoły (który nie przekazał obecnemu dyrektorowi informacji o konieczności dostosowania dokumentacji do obowiązujących przepisów prawa) oraz, co szczególnie rażące - braku w dokumentacji szkolnej obowiązujących przepisów prawa - tj. rozporządzeń (określających zasady podziału oddziału na grupy), czy też uchwał Rady Miejskiej (określającej tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć).
W kontekście tak formułowanych wyjaśnień skarżącej, organ stwierdził, że czynności podejmowane przez dyrektora szkoły mają charakter odtwórczy i sprowadzają się niejednokrotnie do bezkrytycznego powielania schematów postępowań oraz dokumentacji wytworzonej w jednostce przez poprzedniego dyrektora. Pozbawione są w ocenie organu prowadzącego samokontroli oraz kontroli zgodności z obowiązującym stanem prawnym. Za niedopuszczalne należy uznać zaś wyjaśnianie przez kierownika jednostki naruszeń prawa nieznajomością tego prawa. Nieznajomość przepisów w żadnym bowiem stopniu nie zwalnia dyrektora szkoły z odpowiedzialności, a sprawowanie nadzoru nad zgodnością działalności jednostki z obowiązującym prawem należy do elementarnych obowiązków kierownika jednostki.
Ponadto wskazano, że organ prowadzący całkowicie utracił zaufanie do skarżącej, w związku z nieprawdziwymi informacji przekazywanymi przez nią gronu pedagogicznemu szkoły, a dotyczącymi poinformowania nauczycieli szkoły, że zasady wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe za czas kształcenia na odległość zostały ustalone w formie porozumienia zawartego przez organ ze Związkiem Nauczyciela Polskiego, mając jednocześnie wiedzę, że porozumienie takie nie zostało i nie mogło zostać zawarte. Sytuacja przekazywania nauczycielom szkoły nieprawdziwych informacji miała miejsce również w maju 2020 r. Wówczas kierownik jednostki poinformował radę pedagogiczną szkoły, że na polecenie organu prowadzącego od 14 maja 2020 r. nauczyciele zobowiązani są wykonywać obowiązki służbowe na terenie szkoły. Powyższe było niezgodne z prawdą. O organizacji pracy jednostki, w tym miejscu wykonywania pracy przez pracowników, decydował w ówczesnym czasie dyrektor szkoły i to wyłącznie od jego uznania zależało, czy nauczyciele wykonywać będą swoje obowiązki w miejscu zamieszkania, czy też na terenie jednostki.
Całokształt opisanych okoliczności przesądza w ocenie organu prowadzącego o braku zdolności skarżącej do prawidłowego zarządzania publiczną szkołą podstawową. Organ również podniósł, że dokonanie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora poprzedzone zostało zasięgnięciem opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, wyrażonej pismem z dnia 28.09.2020 r.
W skardze zarzucono opisanemu zarządzeniu naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 66 ust 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej, podczas gdy nie wykazano zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych przypadkach szczególnie uzasadnionych które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia;
2) przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewykonanie ciążącego na organie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, z pominięciem w rozstrzygnięciu okoliczności, że skarżąca na bieżąco korygowała wszelkie nieprawidłowości ujawnione w toku kontroli,
- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego polegającej na uznaniu, że w toku postępowania zostały wykazane okoliczności uzasadniające wydanie zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora, w szczególności przyjęcie, że ujawnione podczas kontroli nieprawidłowości w zakresie organizacyjnym i administracyjno-finansowym wypełniały zakres pojęcia przypadków szczególnie uzasadnionych
Wobec tak sformułowanych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na poparcie skargi między innymi podniesiono, że skarżąca w czerwcu 2019 r. przystąpiła do konkursu na stanowisko dyrektora wymienionej publicznej szkoły podstawowej. W wyniku rozstrzygnięcia konkursu, na mocy zarządzenia z dnia 25 czerwca 2019 r. skarżącej powierzono stanowisko dyrektora na okres pięciu lat (1.09.2019 - 31.08.2024). Argumentowano, że kontrola przeprowadzona przez Kuratorium Oświaty we Wrocławiu w dniach 19-30 czerwca 2020 r. wykazała nieprawidłowości dotyczące jedynie podziału uczniów na grupy czy wpisów w dziennikach. Ponadto organ prowadzący samodzielnie przeprowadził także kontrolę w zakresie spraw administracyjno-finansowych. Kontrola ta ujawniła nieprawidłowości w naliczaniu i wypłacaniu wynagrodzeń za godziny ponadwymiarowe, nieustalenia zasad zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć realizowanych z wykorzystywaniem metod i technik kształcenia na odległość lub innego sposobu kształcenia, ustalenia niewłaściwej podstawy średniej urlopowej, błędnego ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć doradcy zawodowego, nienaliczanie i niewypłacanie pracownikom wynagrodzenia za czas gotowości do pracy. Nieprawidłowości ujawnione w toku kontroli dotyczyły zatem wyłącznie kwestii organizacyjnych i administracyjno-finansowych. Mimo zaistniałych uchybień, zauważyć jednakże należy zdaniem strony skarżącej, że zaskarżone zarządzenie dokonane zostało z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe. Skarżąca, jako dyrektor, objęła placówkę szkoły podstawowej dnia 1 września 2019 r. Przeprowadzone kontrole miały zaś miejsce w pierwszym półroczu 2020 r., a więc na etapie początkowym pełnienia przez skarżącą nowej funkcji w szkole. Skarżąca obejmując nowe stanowisko realizowała zadania podjęte przez poprzedniego dyrektora, a ze względu na charakter pracy szkoły nie była w stanie wprowadzić natychmiastowych zmian w placówce. Ponadto nie może ujść uwadze, że szczegółową organizację szkoły określa arkusz organizacyjny, który zgodnie z § 7 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, składany zostaje przez dyrektora szkoły przed rozpoczęciem danego roku szkolnego, w terminie do dnia 21 kwietnia. Zgodnie z art. 110 ust. 3 ustawy prawo oświatowe, arkusz ten zatwierdzany jest przez organ prowadzący. W związku z tym wszelkie nieprawidłowości dotyczące kwestii organizacji zajęć, które ujawniły się w toku przeprowadzonych kontroli wiązały się z ewentualnymi błędami powstałymi jeszcze przed objęciem przez skarżącą stanowiska dyrektora. Skarżąca kontynuowała zatem działania podjęte przez dotychczasowego dyrektora, szkoła działała na podstawie arkusza organizacyjnego sporządzonego przed datą jej wstąpienia na stanowisko kierownicze placówki. Organ prowadzący miał przy tym wiedzę o organizacji szkoły, gdyż arkusz ten zobowiązany był wcześniej zatwierdzić. Do momentu przeprowadzenia kontroli skarżąca nie otrzymywała informacji zwrotnych o ewentualnych błędach w podpisywanych umowach czy wymiarach wynagrodzenia. Nauczyciele rozliczając się ze swojej pracy odpowiadają za udokumentowanie prowadzonych zajęć, i rozliczenie godzin ponadwymiarowych. W szkole od listopada 2019 r. prowadzone były równocześnie dwa dzienniki lekcyjne - w wersji papierowej i elektronicznej, co w ocenie skarżącej niewątpliwie mogło mieć wpływ na błędne zapisy dostrzeżone w toku kontroli. Niemniej zostały one skorygowane w momencie ich wskazania.
Skarżąca zaprzeczyła twierdzeniom jakoby nauczyciele realizowali dwa rodzaje zajęć w toku jednej godziny lekcyjnej. Przyznała, ze problematyczna była kwestia zajęć logopedycznych, a to z uwagi na godziny pracy nauczyciela logopedy. Logopeda zatrudniony był bowiem równocześnie także w innej placówce, co generowało konieczność ujęcia tej kwestii w ustalaniu harmonogramu jego pracy na bieżąco.. Niezależnie od powyższego kwestia ta została ostatecznie uregulowana od 1 września 2020 r. W przypadku zajęć z pomocy psychologiczno-pedagogicznej, wbrew twierdzeniom organu, uczniowie nie byli zwalniani z zajęć obowiązkowych. Zajęcia uczniów odbywały się zgodnie z planem wówczas, gdy mogli w nich uczestniczyć, tj. w sytuacji zwolnienia z zajęć z drugiego języka obcego lub gdy część klasy miała zajęcia z wychowania do życia w rodzinie, a pozostała część nie. W zakresie kontroli administracyjno-finansowej dokonanej przez organ prowadzący skarżąca wskazuje, iż na bieżąco wyjaśniała oraz korygowała wszelkie kwestie, co potwierdza obszerna korespondencja z organem prowadzącym. W zakresie godzin ponadwymiarowych warto jednak zwrócić uwagę na niespójność twierdzeń organu. W uzasadnieniu zarządzenia o odwołaniu skarżącej organ z jednej strony zwraca uwagę na nieprawidłowości w naliczaniu wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, a w dalszej części sam wskazuje, że: "w trakcie czynności kontrolnych prowadzonych przez organ prowadzący nie było możliwe bezsporne ustalenie prawa nauczycieli do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w okresie od nauki zdalnej, wykazane i zatwierdzone przez dyrektora szkoły na potrzeby listy płac". Taka argumentacja w ocenie autora skargi podaje w wątpliwość uzasadnienie organu w zakresie przyczyn odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora.
Ponadto nie może ujść uwadze, jak dalej wywodzono w skardze, że skarżąca wykonywała obowiązki pracownicze starannie i sumiennie oraz przestrzegała dyscypliny pracy. Nie była karana porządkowo ani wcześniej nie wyrażano zastrzeżeń wobec jej pracy. W związku z przeprowadzonymi kontrolami skarżąca podjęła odpowiednie działania naprawcze zmierzające do usunięcia, bądź sprostowania wszelkich uchybień. Tym samym skarżąca nie pozostała bierna w związku z wytycznymi przekazanymi przez organ. Świadczą o tym liczne podjęte przez skarżącą działania. Wszelkie nieprawidłowości ujawnione w toku kontroli z pewnością nie wyczerpują przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo oświatowe. W tym miejscu za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1009/19 wskazać należy, że: "Przepis art. 66 ust 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe ma zastosowanie do takich uchybień, które destabilizują realizację przez szkołę jej funkcji, nie dotyczy natomiast okoliczności uzasadniających negatywną ocenę nauczyciela czy dyrektora, w tym związanych z naruszeniem zasad gospodarki finansowej." W okolicznościach niniejszej sprawy nawet jeśli doszło do naruszeń, były one skutkiem trudnej i nowej dla wszystkich sytuacji związanej z wprowadzeniem stanu epidemiologicznego w związku z COVID-19. Praca zdalna, na którą szkoła przeszła od połowy marc,a była pewnego rodzaju wyzwaniem, z którym nigdy dotąd szkoła nie musiała się mierzyć. Mimo to placówka cały czas funkcjonowała i realizowała swoje zadania. Żaden z uczniów i pracowników nie uległ wypadkowi, nikt nie został pominięty w kwestii opieki, wychowania i zapewnienia odpowiednich warunków zarówno nauki, jak i pracy. W związku z powyższymi okolicznościami zakres uchybień wskazany przez organ nie wyczerpuje ustawowego pojęcia szczególnie uzasadnionych przypadków. Art. 66 ust. 2 ustawy prawo oświatowe wymaga ścisłej wykładni pojęcia przypadków szczególnie uzasadnionych, stanowiących podstawę odwołania dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W zakres tego pojęcia nie mogą wchodzić standardowe, powszechnie spotykane naruszenia dotyczące spraw organizacyjnych i gospodarczo-finansowych. Uchybienia pokontrolne, de facto wyjaśniane i korygowane przez skarżącą i na bieżąco, nie dawały zatem podstaw do jej odwołania w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Skarżąca nie została odwołana zaraz po ujawnieniu uchybień, ale dopiero po dokonaniu ich korekty. Stąd warto w tym miejscu wskazać, że: "Decydując się na odwołanie dyrektora na podstawie przewidzianej w art 66 ust. 1 pkt 2, organ prowadzący nie powinien z tym zbyt długo zwlekać. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego szkołę na postępowanie jej dyrektora w naturalny sposób osłabia, a nawet z upływem czasu znosi możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, który jest przewidziany dla przypadków wymagających natychmiastowego działania" (M. Pilich [w:] Komentarz do ustawy - Prawo oświatowe [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz, Warszawa 2018, art. 66. W tym stanie rzeczy, zważywszy że skarżąca nie została odwołana niezwłocznie po dokonanej kontroli, a dodatkowo już po rozpoczęciu kolejnego roku szkolnego, odwołanie jej ze stanowiska dyrektora pozostaje całkowicie nieuzasadnione.
Organ wydając zaskarżone zarządzenie naruszył więc art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewykonanie ciążącego na nim obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ pominął w rozstrzygnięciu okoliczność, że skarżąca na bieżąco korygowała wszelkie nieprawidłowości ujawnione w toku kontroli. Organ ograniczył się wyłącznie do składanych wyjaśnień skarżącej, która wskazywała przyczyny zaistniałych nieprawidłowości. Skarżąca informowała co wpływało na konkretne uchybienia oraz z czyimi działaniami były one związane, jednakże co ważne, dokonywała również korekt nieprawidłowości. Wbrew twierdzeniom organu trudno bowiem doszukiwać się źródła powstałych błędów w działaniach wyłącznie samej skarżącej, która stanowisko dyrektora placówki objęła niespełna kilka miesięcy wcześniej, nie mając jednocześnie możliwości wdrożenia natychmiastowych zmian w organizacji.
Istotny w ocenie skarżącej pozostaje również fakt, że czynności kontrolne w placówce zostały rozpoczęte po zgłoszeniu przez skarżącą do organu prowadzącego rozliczeń wypłaty wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w okresie nauki zdalnej. Kontrola organu trwała nieprzerwanie przez cały okres trwania nauki zdalnej, tj. od 28 kwietnia 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. W tym czasie miały być kontrolowane wszystkie placówki oświatowe na terenie gminy, a z wiedzy skarżącej wynika, że kontrola odbyła się tylko w jej szkole. Na tej podstawie skarżąca wywodzi, że sytuacja związana z kontrolą i jej odwołaniem ze stanowiska dyrektora wiązała się z kwestią wypłaty wynagrodzenia dla nauczycieli za godziny ponadwymiarowe za naukę zdalną, gdyż tylko w placówce zarządzanej przez skarżącą wynagrodzenia za naukę zdalną w ogóle zostały wypłacone pracownikom, pracownicy innych placówek takich świadczeń nie otrzymali .Zdaniem skarżącej to zadecydowało nie tylko o przeprowadzeniu kontroli w placówce, ale również o zwolnieniu skarżącej. Tak praca zdalna, jak i kwestia wypłaty pracownikom wynagrodzenia za tę pracę były w ówczesnym czasie nowym wyzwaniem, wcześniej niespotykanym. Organ prowadzący w żaden sposób nie pomógł skarżącej w interpretacji nowych przepisów, zaś dla skarżącej było oczywistym, że za wykonaną pracę należy się wynagrodzenie. Jeżeli w trakcie wypłat wynagrodzenia doszło do jakichkolwiek uchybień, to nie było to spowodowane złą wolą czy dążeniem do nadużyć ze strony skarżącej, a zwykłą ludzką niewiedzą co do stosowania nowych i często zagmatwanych przepisów wprowadzanych w związku z szerzącą się epidemią COVID- 19.
Mając na uwadze powyższe, w końcowych fragmentach skargi podkreślono, że wskazywana przyczyna odwołania skarżącej ze stanowiska jest nierzeczywista (nieprawdziwa) i przede wszystkim niekonkretna. Wydając zarządzenie o odwołaniu skarżącej ze stanowiska organ naruszył zatem art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego polegającej na uznaniu, że w toku postępowania zostały wykazane okoliczności uzasadniające wydanie zarządzenia o odwołaniu skarżącej ze stanowiska dyrektora. Wszelkie zalecenia pokontrolne zarówno organu prowadzącego jak i organu sprawującego nadzór pedagogiczny zostały przez skarżącą zrealizowane. Nowy rok szkolny rozpoczął się zgodnie z obowiązującymi przepisami, tym bardziej nieuzasadnione i krzywdzące w ocenie skarżącej pozostaje odwołanie jej z zajmowanego stanowiska dyrektora. Nieprawidłowości organizacyjne, czy administracyjno-finansowe nie stanowią bowiem okoliczności upoważaniających organ do uznania, że mamy do czynienia z sytuacją powodującą destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej czy też oświatowej szkoły, w której jedynym rozwiązaniem byłoby natychmiastowe, w ciągu roku szkolnego, zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, opisując szczegółowo ustalenia obu kontroli placówki oświatowej, w której skarżąca obejmowała stanowisko dyrektora.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone zarządzenie nie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, poniżej przywoływana w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie stało się zarządzenie Burmistrza M. w sprawie odwołania z dniem 6 października 2020 r., bez wypowiedzenia, skarżącej ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w M. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2020, poz. 713) oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910; poniżej w skrócie "u.p.o").
Sąd stwierdził przy badaniu legalności zaskarżonego aktu, że został podjęty z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby organ do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.p.o. organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce:
1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie:
a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem,
b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 57 ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia,
c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 56 ust. 3;
W świetle zaś art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.
Użyte przez ustawodawcę w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z konstrukcji całego przepisu art. 66 jasno wynika, że odwołanie w trybie natychmiastowym na podstawie art. 66 ust.1 pkt 2 u.p.o. nie może nastąpić z przyczyn wymienionych w punkcie 1 ustępu 1 tego artykułu, w tym określonych pod lit.b), tj. w przypadku negatywnej oceny pracy lub wykonywania zadań w zakresie działalności finansowej i administracyjnej, oraz pod lit. c) - dotyczącej złożenia przez uprawniony organ nadzoru pedagogicznego wniosku w razie stwierdzenia uchybień w kwestii sprawowania przez dyrektora funkcji statutowych szkoły o charakterze dydaktyczno- wychowawczym.
Przepis art. 66 u.p.o. wprowadza odrębne postawy materialnoprawne, osobno określone w każdej z jednostek redakcyjnych tego artykułu, zatem zakres przedmiotowy ustępu 1 pkt 2 art. 66 obejmujący "szczególnie uzasadnione przypadki", dotyczy innych sytuacji, a mianowicie tych, których nie wymieniono w ustępie 1 pkt 1 i chodzi tu o przypadki bez wątpienia ekstraordynaryjne.
Na tle komentowanej normy prawnej, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły) - powinien być interpretowany ściśle, wobec czego "przypadki szczególnie uzasadnione", o których stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., winny być wąsko pojmowane, jako sytuacje, w których doszło do rażących uchybień niepozwalających na dalsze zajmowanie stanowiska, prowadzących do konieczności natychmiastowego odsunięcia osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole lub placówce oświatowej od pracy na tym stanowisku w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Dotyczą one sytuacji drastycznych, rażąco sprzecznych z celami powołania na stanowisko, a więc innych od tych, dla których przewidziany jest zwykły tryb odwołania ze stanowiska z końcem roku szkolnego. (por. np. wyroki NSA - z 7 maja 2015 r., I OSK 2987/14, z 6 sierpnia 2015 r., I OSK 901/15, z 25 listopada 2015 r., I OSK 1942/15). Omawiana przesłanka dotyczy więc sytuacji, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, bo naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jego pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Za szczególnie uzasadnione przypadki należy uznać zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), przy czym stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny (por. wyrok NSA z 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10, wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1797/12- dostępne w CBOSA). Szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, lecz decyzja o pozbawieniu nauczyciela funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne w stosunku do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. W wyroku o sygnaturze III OSK 1903/21, z dnia 29 września 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował ze wszech miar słuszną tezę, że: "Szczególne przypadki, o jakich mowa w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe, to nie takie, które jedynie w przekonaniu organu mieszczą się w tym pojęciu, tylko takie, które obiektywnie uniemożliwiają prawidłowe funkcjonowanie szkoły, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Chodzi zatem o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków."
W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych za przyczyny "szczególnie uzasadnione" uznano: kradzież alkoholu w sklepie (wyrok WSA w Białymstoku z 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 1179/14), błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją (wyrok WSA w Gliwicach z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 970/13), poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2014r.sygn akt I OSK 2853/13), zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012r.sygn akt I OSK 2408/11), notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły (wyrok WSA w Rzeszowie z 10 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 624/05), długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę powodując jej dezorganizację (I OSK 365/17).
Stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w tym trybie (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53 oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., I OSK 91/05). Nie każde też naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie powołanego wyżej przepisu (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00). Negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie (por. wyrok NSA z III OSK 2403/21 z 29.10.2021 14 marca 1997r., II SA/Wr 472/96, wyrok NSA z 23 września 2005 r., I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., III SA/Lu 609/11).
Zgodność z prawem wydanego przez organ prowadzący szkołę zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy nadto oceniać na podstawie okoliczności, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Winny one być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Wywody organu w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 168/18). Jeśli zaś przepis ten przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. mający zastosowanie w aktualnym stanie prawnym wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1386/12). Ponadto oznacza ono albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie zatem, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01 oraz z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12).
Skoro w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to należy uznać, że podstawą odwołania dyrektora nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonywania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły.
Na tle powyższych rozważań oraz poglądów judykatury trzeba zatem przyjąć, że w rozpatrywanej sprawie organ wydający zaskarżone zarządzenie nie wykazał, jak słusznie argumentowano w skardze – spełnienia przesłanek materialnoprawnych do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o.
Postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty przez organ prowadzący dotyczyły, generalnie ujmując, co ustaliła kontrola prowadzona przez nadzór pedagogiczny (kuratora oświaty) niewłaściwego realizowania podstawy programowej kształcenia ogólnego zgodnie z ramowym planem nauczania oraz nieprawidłowości prowadzenia dokumentacji nauczania, realizacji i dokumentowania zajęć przez nauczycieli, godzin do dyspozycji dyrektora szkoły i godzin doradztwa zawodowego w opisanym okresie. Jak wynika z brzmienia art. 55 u.p.o. nadzór pedagogiczny polega między innymi na ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek, ocenie realizacji podstaw programowych i ramowych planów nauczania, przestrzegania zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki, przestrzegania praw dziecka i praw ucznia. Okoliczności zatem opisane w protokole kontroli organu nadzoru pedagogicznego mogą ewentualnie być podstawą do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, lecz wówczas obowiązuje inny tryb procedowania, ustanowiony w art. 56 ust. 3 u.p.o., zgodnie z którym jeżeli dyrektor szkoły lub placówki nie usunie w wyznaczonym terminie uchybień, o których mowa w ust. 1, nie opracuje lub nie wdroży w określonych w harmonogramie terminach programu poprawy efektywności kształcenia lub wychowania albo nie uwzględni w tym programie zgłoszonych uwag i wniosków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę lub placówkę z wnioskiem o odwołanie dyrektora szkoły lub placówki z końcem albo w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wniosek złożony w tej sprawie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny jest wiążący dla organu prowadzącego szkołę lub placówkę. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Godzi się podkreślić, że rozpatrywanej sprawie organ nadzoru oświatowego wydał opinię negatywną w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska, a uprzednio nie skorzystał z możliwości złożenia wniosku w trybie, o którym mowa w art. 56 ust. 3 u.p.o. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit.c) u.p.o. Stwierdzone zatem uchybienia i tak nie były na tyle istotnej natury jak je organ ocenił w zaskarżonym zarządzeniu.
"Szczególnie uzasadnionym przypadkiem" nie jest negatywna ocena pracy i negatywna ocena wykonywanych przez nauczyciela-dyrektora zadań i pełnionej funkcji, gdyż te okoliczności zostały unormowane w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.p.o. W orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego (wyrok SN z dnia 9 grudnia 2003 r., OSNP 2004/21/371, wyrok NSA z dnia 19 lutego 2002 r. sygn. akt II SA 3053/01, LEX nr 82679 oraz wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 648/06, LEX nr 275919), o czym wyżej była już mowa, zauważa się, że dyrektora szkoły można odwołać bez wypowiedzenia w trakcie roku szkolnego jedynie, jeżeli jest to usprawiedliwione niezwykle ważnymi przyczynami, a nie każdym naruszeniem prawa. Wyniki drugiej kontroli (administracyjno-finansowej) oraz ustalenia w jej toku dotyczące nieprawidłowej zdaniem organu wypłaty części wynagrodzeń nauczycielom za godziny ponadwymiarowe w czasie pandemii (w wysokości łącznej około 7500 zł jak zdaje się wynikać z akt administracyjnych), nie stanowią podstawy kwalifikowanej w ramach normy prawnej z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Brak należytego nadzoru nad funkcjonowaniem i organizacją szkoły (w zakresie czynności ewidencjonowania godzin pracy w pewnym zakresie, wydatkowania środków budżetowych na wynagrodzenia etc.) mógłby stanowić podstawę do przyjęcia negatywnej oceny pracy dyrektora – jako z kolei przesłankę jego odwołania - lecz nie w trybie określonym w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, ale na mocy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. b - w związku z art. 57 ust. 2 u.p.o., w świetle którego nadzorowi organu prowadzącego szkołę lub placówkę podlega w szczególności:
prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;
2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;
3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.
Z kolei fakt powiadomienia prokuratury i wszczęcia śledztwa jeszcze nie przesądzał – na etapie wydawania zaskarżonego zarządzenia – o fakcie popełnienia przez skarżącą czynu z art. 231 § 1 kodeksu karnego oraz o ewentualnej winie skarżącej. Ocena taka winna być poparta ustaleniami dokonanymi w postępowaniu karnym.
Również opisywane zarzuty w uzasadnieniu zarządzenia o braku umiejętności współpracy z organem prowadzącym tudzież przekazywania przez skarżącą nieprawdziwych informacji gronu pedagogicznemu mają charakter polemiczny w kontekście twierdzeń i zarzutów skargi, a w aktach sprawy nie ma dokumentów potwierdzających te okoliczności w okresie sprawowania przez skarżącą funkcji dyrektora, a na jakiekolwiek dowody potwierdzające te zarzuty stawiane przez organ brak jest wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
Opisana w zaskarżonym zarządzeniu negatywna ocena działalności skarżącej jako dyrektora szkoły przez organ prowadzący lub inne zaniedbania dotyczące organizacji pracy, nie mieszczą się w zawartym w powołanym przepisie pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków" i nie uzasadniają odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w omawianym trybie. Nadto okoliczności, na które powołuje się organ nie miały charakteru nagłego zdarzenia.
Wypada zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż w sytuacji braku okoliczności nadzwyczajnych, jeśli dyrektor - w przeświadczeniu organu, który mu powierzył to stanowisko - nie sprawdził się w wykonywaniu swej funkcji lub dopuścił się nieprawidłowości nie mających nadzwyczajnego charakteru, to wówczas istnieje tryb "zwykłego" odwołania (vide wyroki NSA 22 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1592/16, z 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 901/15).
W ocenie Sądu, nawet gdyby zgodzić się z organem że skarżąca w okresie sprawowania funkcji dyrektora szkoły dopuściła się wszystkich zarzucanych jej uchybień, to i tak nie można przyjąć, że którekolwiek z tych naruszeń lub wszystkie one łącznie stanowią przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u. p. o. Powołane okoliczności, w razie ich faktycznego zaistnienia, mogłyby co najwyżej skutkować odwołaniem skarżącej z zajmowanej funkcji w trybie art. 66 ust. 1 lit. b u.p.o. Nie nosiły one cech rażącego naruszenia prawa przez dyrektora, nie prowadziły do destabilizacji pracy placówki, nie zagrażały interesowi publicznemu, nie były nagłe i nie wymagały natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą.
Uchybienie przez organ normie z art. 66 ust.1 pkt 2 u.p.o. należy zakwalifikować jako istotną sprzeczność z prawem, stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Jednakże zarządzenie zapadło 5 października 2020 r. – to jest ponad rok temu. Na podstawie zaś art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Wydane zarządzenie nie stanowi aktu prawa miejscowego, natomiast na tle brzmienia art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Wójt przedkłada regionalnej izbie obrachunkowej, na zasadach określonych w ust. 1, uchwałę budżetową, uchwałę w sprawie absolutorium oraz inne uchwały rady gminy i zarządzenia wójta objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej. Jakkolwiek, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i stanowiska doktryny nie budzi wątpliwości, że nadzorowi podlegają wszystkie zarządzenia wójta (por. np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 500/08, LEX 490094; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX 236479), to przepisy nie wprowadzają obowiązku przedkładania zarządzeń organowi nadzoru. Przepis art. 90 u.s.g. przewiduje "obowiązek przedłożenia" organom nadzoru dwóch rodzajów zarządzeń wójta. Po pierwsze, są to zarządzenia stanowiące przepisy porządkowe (art. 90 ust. 1 u.s.g. in fine) podejmowane na podstawie art. 41 ust. 2 u.s.g., przedkładane wojewodzie. Po drugie, chodzi o zarządzenia objęte zakresem nadzoru regionalnej izby obrachunkowej, przedkładane temu organowi (por. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, s. 890). Takie stanowisko wprost wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. I OSK 2707/15. Obowiązek przedłożenia wojewodzie zarządzenia wójta, wydanego na podstawie przepisów Prawa oświatowego nie wynika również z innego aktu rangi ustawowej, w tym z ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (j.t. Dz.U. 2019, poz. 1464). Skoro zatem taki obowiązek na organie wykonawczym gminy nie ciążył, a od wydania zarządzenia upłynął rok, to na podstawie art. 94 ust. 1 u.s.g. niedopuszczalne było stwierdzenie jego nieważności. W tej sytuacji na mocy art. 94 ust. 2 u.s.g. Sąd zobowiązany był orzec o niezgodności tego aktu z prawem. Przepis art. 94 u.s.g. dotyczy sytuacji, gdy zarządzenie rady jest dotknięte "istotnym" naruszeniem prawa, a tylko z powodu upływu terminu określonego w art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności zarządzenia, lecz orzeka o jego "niezgodności z prawem" - art. 94 ust. 2 u.s.g. Podstawą prawną orzeczenia sądu jest w takim przypadku art. 94 ust. 2 u.s.g., nie zaś art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż nie przewiduje on takiej treści orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2733/16).
Z podanych przyczyn Sąd działając na podstawie art. 94 ust. 2 u.s.g. orzekł, jak w pkt I sentencji.
O kosztach postępowania (pkt II sentencji), obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu sądowego od skargi oraz kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.