IV SA/Wr 534/24

IV SA/Wr 534/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Marta Pająkiewicz-Kremis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 737
art. 39
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. J. na czynność Burmistrza Miasta Lubawka z dnia 30 września 2024 r. nr WR.4464.5.2024.21 w przedmiocie odmowy przyznania refundacji kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej ucznia z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. J. (dalej: skarżąca) jest czynność Burmistrza Miasta Lubawka (dalej: organ, Burmistrz)w przedmiocie odmowy przyznania refundacji kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej ucznia z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca w dniu 30 sierpnia 2024 r. złożyła do organu wniosek o refundację kosztów dowozu córki – E. J. (ur. [...] r.) zamieszkałej w miejscowości P. realizującej obowiązek szkolny w Zespole Szkolno–Przedszkolnym w L.
Pismem z 30 września 2024 r. nr WR.4464.5.2024.21 organ poinformował skarżącą, że na podstawie art. 39 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2024 r., poz. 737; dalej: Prawo oświatowe) odmówił skarżącej zwrotu kosztów przejazdów środkami komunikacji publicznej uczennicy na trasie z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej w związku z realizacją obowiązku szkolnego. Uzasadniając odmowę organ wskazał, że zgodnie z uchwałą z 8 sierpnia 2019 r. nr IX/64/19 w sprawie ustalenia planu sieci szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Lubawka oraz określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych, od 1 września 2019 r. placówka oświatowa do której dziecko skarżącej uczęszcza, znajduje się poza obwodem, do którego należy - tj. Szkoły Podstawowej im. "[...]" w L. wchodzącej w skład Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w L. W związku z tym, że uczennica zamieszkuje w miejscowości należącej do obwodu Szkoły Podstawowej w M., to nie ma możliwości refundacji kosztów jego dowozu do szkoły, zgodnie z art. 39 Prawa oświatowego oraz § 2 zarządzenia Burmistrza Miasta Lubawka z dnia 19 sierpnia 2024 r. w sprawie zwrotu kosztów dowozu dziecka środkami komunikacji publicznej dzieci i uczniów realizujących obowiązek szkolny w placówkach na terenie Gminy Lubawka - w których mowa o zwrocie kosztów dowozu do szkoły wyłącznie w przypadku, gdy dziecko uczęszcza do szkoły obwodowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zarzuciła ww. czynności Burmistrza naruszenie art. 39 ust. 2-3 Prawa oświatowego oraz § 2 zarządzenia Burmistrza Miasta Lubawka z 19 sierpnia 2024 r. nr 187/2024 poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że niedopuszczalne jest przyznanie kosztów refundacji przejazdów uczennicy – córki skarżącej - na trasie z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej w związku z realizacją obowiązku szkolnego z uwagi na fakt, że uczęszcza on do placówki znajdującej się poza obwodem, do którego uczeń należy, z uwagi na miejsce swojego zamieszkania. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżanej czynności i przyznanie jej zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej uczennicy na trasie z miejsca zamieszkania do placówki oświatowej w związku z realizacją obowiązku szkolnego, zgodnie ze złożonym przez nią wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżąca na poparcie skargi przywołała treść wyroku WSA w Gdańsku z 7 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 644/23.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz rozstrzygnięcie skargi pozostawił sądowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 4) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w m.in. k.p.a. oraz postępowań, do których ma on zastosowanie. W wyniku takiej kontroli sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność uchyla ten akt lub stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio (art. 146 § 1 p.p.s.a.)., tzn. akt podlega uchyleniu a czynność - stwierdzeniu bezskuteczności w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 146 § 2 p.p.s.a. w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Kontrola legalności dotyczy czynności Burmistrza podjętej w oparciu o art. 39 Prawa oświatowego polegającej na odmowie refundacji kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej ucznia – córki skarżącej - do szkoły niebędącej szkołą obwodową.
Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną, że odmowa zapewnienia uczniowi dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest ona zaskarżalna do sądu administracyjnego (por. prawomocne wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17; w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07; w Olsztynie z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08; w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15 w Gdańsku z 26 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 549/23, we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 597/23 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
Wedle organu, nie ma on obowiązku zwrotu kosztów dojazdu córki skarżącej do szkoły, która nie jest szkołą obwodową. Wniosek ten oparł na treści art. 39 Prawa oświatowego oraz § 2 zarządzenia z 19 sierpnia 2024 r. nr IX/64/19 argumentując, że obowiązek przewidziany w art. 39 ust. 3 pkt 1 Prawa oświatowego istnieje tylko wówczas, gdy dziecko uczęszcza do szkoły obwodowej.
Zdaniem skarżącej, art. 39 Prawa oświatowego nie wprowadza literalnie zasady, że koszty dowozu przysługują jedynie do szkoły obwodowej. Natomiast pojęcie szkoły obwodowej zostało użyte przez ustawodawcę jedynie w kontekście odległości miejsca zamieszkania dzieci do szkoły. Na poparcie stanowiska powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 7 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gd 644/23.
Skarga jest niezasadna, a zaskarżona czynność Burmistrza odpowiada prawu.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości, że w dacie podjęcia zaskarżonej czynności córka skarżącej była uczennicą (13-letnią), w pełni sprawną, realizującą obowiązek szkolny w szkole położonej na terenie Gminy Lubawka, tj. w Zespole Szkolno–Przedszkolnym w L.). Nie jest też kwestionowane, że ww. szkoła nie jest szkołą obwodową dla córki skarżącej zamieszkującej w miejscowości P.
Sąd zauważa, że zgodnie z § 1 Uchwały nr IX/64/19 Rady Miejskiej w Lubawce z dnia 8 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Lubawka oraz określenie granic (Dz.Urz.Woj.Doln. z 2019 r., poz. 3947) określony został plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Lubawka, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez Gminę Lubawka, na okres od 1 września 2019 r. Plan stanowi załącznik do niniejszej uchwały. W pkt 3 tego załącznika uchwałodawca wskazał, że w granicach obwodu Szkoły Podstawowej w M. znajdują się miejscowości: M., J., O., N., P., P.
Podstawę materialnoprawną czynności Burmistrza stanowił art. 39 Prawa oświatowego. Zgodnie z tym przepisem sieć publicznych szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, z uwzględnieniem ust. 2 (ust. 1). Na podstawie ust. 2 droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać: 1) 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; 2) 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. W oparciu o ust. 3 jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka: 1) przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej; 2) nie przekracza odległości wymienionych w ust. 2, gmina może zorganizować bezpłatny transport, zapewniając opiekę w czasie przewozu. Zgodnie z ust. 5 rada gminy, z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2.
Treść art. 39 ust. 1-3 Prawa oświatowego jest jasna, a wynik wykładni tego przepisu jest jednoznaczny. Ustawodawca w przepisie art. 39 ust. 3 in principio Prawa oświatowego obowiązki (pkt 1) i uprawnienie (pkt 2) gminy odnosi do "drogi dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka". Wyznacza tym samym granice obowiązku zapewnienia przez gminę bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu albo zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej oraz granice swobody zorganizowania bezpłatnego transportu zapewniając opiekę w czasie przewozu.
Oznacza to, że przepis ten dotyczy wyłącznie przejazdu z domu dziecka do szkoły obwodowej. Konsekwentnie zwrot kosztów przejazdu dziecka w wieku powyżej 7 lat – jak to jest w sprawie - środkami komunikacji publicznej również dotyczy trasy z domu córki skarżącej do szkoły obwodowej.
Wykładnia ta odpowiada wynikom wykładni celowościowej i systemowej. Wszystkie wykładnie powinny być ze sobą zgodne.
Zakres obowiązków gmin związany z dowozem dzieci i młodzieży do szkół wiąże się z realizacją konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zgodnie z art. 1 art. 7 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania te obejmują edukację publiczną (pkt 8). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 15 Prawa oświatowego – która reguluje zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty – zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, przedszkoli integracyjnych i specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, szkół w okręgowych ośrodkach wychowawczych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. W ramach ww. zadań gminy ustalają sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych (art. 32) oraz sieć szkół podstawowych (art. 39). Sieć szkół podstawowych powinna być zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego (art. 39 ust. 1). Realizacja tej dyrektywy pozostawiona została gminom, których to rady upoważnione zostały na podstawie art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego przez gminę, a także określenia obwodów szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 Prawa oświatowego. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podkreślenia wymaga, że przy ustalaniu planu sieci szkół, obowiązują wymogi, o których mowa w art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego odnoszące się do odległości drogi dziecka z domu do szkoły. Zgodnie z tym przepisem odległość ta nie może przekraczać 3 km – w przypadku uczniów klas I - IV szkół podstawowych i 4 km - w przypadku uczniów klas V i VIII szkół podstawowych. Na podstawie delegacji ustawowej rady gmin wyznaczają zatem obwody terytorialne dla poszczególnych szkół w gminach mając na względzie konieczność zapewnienia dzieciom jak najkrótszej drogi do szkoły (nieprzekraczającej odpowiednio odległości 3 i 4 km). W przypadkach braku możliwości utworzenia dostatecznie gęstej sieci szkół podstawowych (a tym samym braku możliwości realizacji wymogów, o którym mowa w art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego) ustawodawca przewidział alternatywny sposób zagwarantowania przez gminy dzieciom zamieszkującym na terenie danej gminy dostępu do szkoły obwodowej poprzez nałożenie na gminy obowiązku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 pkt 1) Prawa oświatowego, tj. zapewnienia bezpłatnego dowozu dziecka do szkoły i opieki albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej. Jak Sąd wskazał, obowiązek ten ciąży na gminie wówczas, jeżeli droga dziecka do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wskazane w ust. 2 przepisu art. 39 Prawa oświatowego. Przyjąć zatem należy, że z art. 39 ust. 3 pkt 1) Prawa oświatowego wynika, że odległość, której przekroczenie obliguje gminę do zapewnienia bezpłatnego transportu albo zwrotu kosztów przejazdu, dotyczy wyłącznie drogi z domu dziecka do szkoły, w obwodzie której zamieszkuje. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżącej - nie odnosi się do szkoły niebędącej szkołą obwodową, mimo że w niej dziecko realizuje obowiązek szkolny. W konsekwencji powyższego, uprawnione jest stanowisko Burmistrza Miasta, że obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci mieszkających w odległości od szkół przekraczających odległość określoną w ustawie (odpowiednio 3 i 4 km) z jednoczesnym zapewnieniem im opieki albo zwrotu kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, ciąży na gminie wyłącznie w zakresie zapewnienia dojazdu do szkoły, w obwodzie której uczeń zamieszkuje, wyznaczonej w systemie sieci szkół publicznych przez uchwałę właściwej rady gminy. Nie znajduje natomiast uzasadnienia w przywoływanych przepisach pogląd prezentowany przez skarżącą, że na gminie spoczywa obowiązek refundacji kosztów dojazdu dziecka do szkoły również innej niż obwodowa, jeśli szkoła ta znajduje się w odległości przekraczającej odpowiednio [...] i [...]lkm od domu.
Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku tut. Sądu z dnia 12 marca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Wr 529/24.
Nałożenie na gminę obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu dzieci do szkoły albo refundacji kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej nie może być rozważane w kompletnym oderwaniu od obowiązku utworzenia sieci szkół publicznych na jej terenie i wyodrębnienia w jej ramach tzw. szkół obwodowych. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które - choć ukształtowało się na gruncie art. 17 ustawy o systemie oświaty, który został uchylony przez art. 15 pkt 25 ustawy z 14 grudnia 2016 r. (Dz.U.2017.60) - to nadal , w spornym zakresie w sprawie, zachowuje swoją aktualność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1022/09, z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 91/17, a także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 3/13 – dostępne w CBOSA).
Skoro zatem ustawodawca wyznaczając system szkół obwodowych - i tym samym zapewniając dostęp do edukacji (art. 70 Konstytucji RP) - czytelnie i jednoznacznie ustalił obowiązek gminy w zakresie bezpłatnego dowozu dzieci oraz refundacji kosztów tego dowozu tylko w odniesieniu do szkół obwodowych (art. 39 ust. 3 pkt 1 Prawa oświatowego), to zaskarżona czynność Burmistrza odpowiada prawu.
Realizuje w pełni zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Bezpośrednią zaś konsekwencją tak sformułowanej zasady praworządności jest to, że każde działanie organu władzy musi znajdować umocowanie w przepisie prawa.
Obowiązek gminy, ustalony art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego ma skutki finansowe, wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych. Dokonywanie wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego determinowane jest realizacją przypisanych im ustawami zadań, w tym zadań własnych (art. 216 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2024 r., poz. 1530). Wydatki gminy muszą być ściśle związane z realizacją przypisanych jej ustawowo zadań, a gmina w tym zakresie nie ma dowolności. Z tych też względów, indywidualna decyzja rodzica, by dziecko uczęszczało do innej szkoły niż szkoła obwodowa, nie może uzasadniać żądania realizacji obowiązku niewynikającego z przepisów prawa zapewnienia dowozu dziecka do szkoły poza obwodem, czy też refundacji kosztów za jego dowóz do tej szkoły również z powodu zasad wydatkowania środków publicznych.
W tym stanie rzeczy, zaskarżona czynność Burmistrza Miasta w przedmiocie odmowy przyznania refundacji kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej do szkoły do której uczęszcza, a która nie stanowi szkoły obwodowej, znajduje uzasadnienie w przepisach obowiązującego prawa tj. w art. 39 ust. 1-3 Prawa oświatowego. W konsekwencji, zarzuty skargi w tym zakresie należało uznać za bezzasadne.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.