IV SA/Wr 528/24

IV SA/Wr 528/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-06-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów /przewodniczący sprawozdawca/
Aneta Brzezińska
Gabriel Węgrzyn
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Sejmik Województwa
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 87
art. 15 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Referent Kamila Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniach 15 maja 2025 r. i 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi T.J. na uchwałę Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 18 października 2024 r. nr 839/VII/24 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Opery Wrocławskiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T. J. (dalej: skarżący) jest uchwała Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ, ZWD) z 18 października 2024 r. (nr 839/VII/24) w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora O.
W treści uchwały wskazano, że z dniem 18 października 2024 r. odwołuje się skarżącego ze stanowiska dyrektora O. z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpienia od realizacji umowy. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
Z kolei w uzasadnieniu uchwały podano, że w związku z podjęciem przez ZWD uchwały z 2 października 2024 r. (nr 767/VII/24) w sprawie zamiaru odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora O., zaistniała konieczność rozpoczęcia procedury określonej w art. 15 ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, ze zm. – dalej: u.o.p.d.k.). Dalej wskazano, że w związku z powyższym wystąpiono do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stowarzyszeń zawodowych i twórczych oraz związków zawodowych z prośbą o wyrażenie opinii na temat odwołania. Co więcej zamiar odwołania skarżącego uzyskał pozytywną opinię Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wskazano, że również Stowarzyszenie P., Związek A., Związek Zawodowy P., Z. przy O., R. w porozumieniu z M. O. wyraziły opinie w ww. sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 15 ust. 1 i 4 w zw. z ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyrażające się w wydaniu uchwały o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora O. niezawierającej uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się organizator instytucji kultury, w zakresie zarówno samych powodów odwołania skarżącego ze stanowiska, jak i motywów, które legły u podstaw takiej decyzji organizatora, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżona uchwała w swej formie w szczególności co do uzasadnienia nie spełnia ustawowych przesłanek należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z administracji publicznej, co prowadzi w konsekwencji do naruszenia zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP;
2) art. 15 ust. 1 i 4 w zw. z ust. 6 pkt. 3 i 4 u.o.p.d.k. wyrażające się w przyjęciu uchwały odwołującej skarżącego ze stanowiska dyrektora O. z powodu naruszenia przez skarżącego przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (art. 15 ust. 6 pkt 3 u.o.p.d.k.) oraz z powodu odstąpienia przez skarżącego od realizacji umowy zawartej z organizatorem określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji oraz program jej działania (art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.) i niewskazanie w kwestionowanej uchwale konkretnych przepisów prawa, które skarżący miałby naruszyć oraz które warunki umowy przez niego zostały naruszone i formułowanie tych zarzutów wyłącznie w przestrzeni medialnej (internetowej), zamiast w rzeczowym uzasadnieniu kwestionowanej uchwały.
Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżący wniósł, o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej uchwały ZWD oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Motywując swoje stanowisko skarżący na samym wstępie wskazał, że ZWD uchwałą z 16 czerwca 2023 r. (nr 7053/VI/23) powołał go z dniem 1 lipca 2023 r. na stanowisko dyrektora O. na okres pięciu sezonów artystycznych. Następie zrelacjonował czynności organu zmierzające do odwołania z zajmowanego stanowiska. Przede wszystkim powołał wcześniejszą uchwałę ZWD z 20 maja 2024 r. (nr 8748/VI/24) o odwołaniu z zajmowanego stanowiska. Uchwała ta została uchylona uchwałą z 14 czerwca 2024 r. (nr 103/V11/24). Następnie ZWD uchwałą z 2 października 2024 r. (nr 767/VII/24) wyraził zamiar odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora O. (dalej: uchwała zamiarowa). Samo zaś odwołanie nastąpiło kwestionowaną uchwałą z 18 października 2024 r. Przy tym – jak zaakcentował skarżący - w uzasadnieniu uchwały nie opisano przyczyn odwołania. Skarżący zwrócił też uwagę, że po wydaniu uchwały zamiarowej w jego obronie wystąpiły liczne przedstawicielstwa pracowników instytucji kultury z całej Polski, Stowarzyszenie D. i pojawiły się artykuły prasowe związane z przedmiotowym odwołaniem. Również skierował do Wojewody Dolnośląskiego pismo z 7 października 2024 r., w którym odnosi się do każdego z zarzutów w uchwale zamiarowej.
W dalszej kolejności uzasadnienia skarżący wykazał posiadanie legitymacji procesowej do wywiedzenia skargi a także rozwinął uzasadnienie sformułowanych zarzutów. Akcentował, że pomimo wskazania podstaw ZWD w uzasadnieniu uchwały nie uzasadnił w żadnym zakresie przywołanych przyczyn, czym istotnie naruszył prawo. Wyjaśnił, że istotne jest nie samo podanie przyczyn odwołania dyrektora instytucji kultury, lecz ich uzasadnienie. Wywodził, że wskazanie w ustawie szczególnej przyczyn uzasadniających odwołanie, niewątpliwie ma na celu zapewnienie wzmożonej trwałości terminowego stosunku pracy z powołania. W tej sytuacji przyjęcie, że brak jest możliwości weryfikowania wskazanej przyczyny odwołania przez sad sprawiłoby, iż cel ten zostałby w istocie zniweczony. Możliwe byłoby bowiem w każdym przypadku wskazanie przyczyny niekonkretnej lub nawet czysto fikcyjnej. Zaś w razie sporu sądowego odwołany pracownik byłby pozbawiony jakichkolwiek środków obrony i co za tym idzie możliwości uzyskania dochodzonego roszczenia. W związku z powyższym skarżący stwierdził, że odwołanie dyrektora instytucji kultury z powodu odstąpienia od realizacji umowy z organizatorem (art. 15 ust. 6 pkt 4 u.o.p.d.k.) podlega kontroli sądu. Oznacza to, że sąd jest obowiązany zbadać, czy podana przyczyna jest rzeczywista i prawdziwa. Jak dalej zarzucił skarżący, w niniejszej sprawie ZWD w ogóle nie uzasadnił podanych w odwołaniu przyczyn usunięcia ze stanowiska dyrektora, tj. wskazanych w uchwale odnośnie do art. 15 ust. 6 pkt. 3 i 4 u.o.p.d.k., co powoduje, że odwołanie skarżącego w istotny sposób narusza prawo, albowiem nie pozwala poddać tych przyczyn kontroli sądu, a tym samym pozbawia skarżącego jakiejkolwiek ochrony. Co prawda, jak wskazał skarżący, przyczyny podawane były w uchwale zamiarowej, jednakże nie miały one charakteru konkretnego, dobitnego, a część z nich miała w ogóle charakter nierzeczywisty, czemu skarżący dał wyraz w piśmie do Wojewody Dolnośląskiego i na co zwrócił uwagę Związek Zawodowy P. oraz Stowarzyszenie D.. Skarżący zwrócił uwagę, że organ podaje przyczyny i próbuje je konkretyzować przez media, jednakże w ogóle nie konkretyzuje tych zarzutów w podjętych przez siebie uchwałach. Ponadto – jak akcentował - sama uchwała zamiarowa nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego i nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jako niezwiązana z ingerencją w jakiekolwiek prawa i obowiązki, albowiem podjęcie samego "zamiaru" odwołania nie powoduje skonkretyzowania w postaci dokonania tego odwołania. Podsumowując swoje stanowisko skarżący wskazał, że w kwestionowanej uchwale brak jest umotywowania w zakresie przywołanych przesłanek, a tym samym zasadne jest wywiedzenie skargi na tę uchwałę i jej unieważnienie jako istotnie naruszającej prawo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Argumentował, że zaskarżona uchwała ZWD została podjęta w sposób prawidłowy, w oparciu o obowiązujące i właściwe przepisy prawa materialnego. Podkreślił, że stanowi ona proceduralną całość z wcześniej podjętą uchwałą zamiarową. Wyjaśnił, że uchwała zamiarowa pomimo, iż sama nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącego, jest niezbędna dla wszczęcia ustawowo określonej procedury odwołania dyrektora instytucji kultury i wraz z dokumentacją potwierdzającą zasięgnięcie opinii podmiotów wskazanych w ustawie oraz uchwałą ZWD z 18 października 2024 r., stanowiła podstawę do odwołania dyrektora O. Z tego względu - w ocenie organu – zarzuty skargi nie mogą się ostać. Polemizując z zarzutami skarżącego organ stwierdził, że zaskarżona uchwała posiada uzasadnienie, w którym wskazano na związek przyczynowo - skutkowy między działaniem ZWD, będącym przedmiotem zaskarżonej uchwały, a uchwałą zamiarową, która zawiera szczegółowe uzasadnienie przesłanek, którymi kierował się organizator instytucji kultury oraz wskazanie naruszeń umowy dokonanych przez skarżącego. Wyjaśnił mianowicie, że zarówno w przepisach ustrojowych jak i regulacjach u.o.p.d.k. brak jest przepisu, który precyzowałby sposób "technicznego" konstruowania uzasadnienia aktu odwołującego dyrektora instytucji kultury, w tym zakazywał odwołania się w uzasadnieniu do innego aktu prawnego, będącego integralną częścią procesu odwołania. ZWD zauważył dodatkowo, że ww. regulacje w ogóle nie przewidują obowiązku uzasadniania uchwały w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury. Odwołanie ustawodawca obwarował jedynie warunkiem proceduralnym w postaci dochowania szczególnego trybu konsultacji w art. 15 ust. 3 u.o.p.d.k. Zastrzegł przy tym, że organ dopełnił obowiązku proceduralnego wynikającego z ww. przepisu, podejmując uchwałę zamiarową oraz zasięgając wymaganych opinii podmiotów. Zauważył także, że wyrażenie opinii przez te podmioty, nie ma charakteru wiążącego dla organu ani też nie ma wpływu na ważność czynności odwołania dyrektora instytucji kultury. ZWD wskazał następnie, że w przedstawionym w skardze stanie faktycznym pominięto istotną dla sprawy okoliczność, tj. kontrole przeprowadzone w O. oraz ich wyniki. Jak wyjaśnił, począwszy od 23 maja 2024 r. do 1 lipca 2024 r. Wydział Kontroli i Skarg Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego we Wrocławiu przeprowadził kontrolę doraźną w O., której zakres obejmował: 1) Planowanie i realizację czynności związanych z Ogłoszeniem o zamówieniu: Dostawa i montaż dekoracji dla potrzeb realizacji spektaklu premierowego "[...]" oraz "[...]"; 2) Procedurę wszelkich czynności związanych z przestrzeganiem przepisów prawa dotyczących BHP przy realizacji ww. spektakli, w szczególności związanych z dekoracjami do spektaklu "[...]". Działania skarżącego, w zakresie objętym kontrolą oceniono negatywnie, co bezpośrednio rzutuje na meritum sprawy. ZWD podjął uchwałę zamiarową po zakończeniu ww. kontroli oraz mając na uwadze jej wyniki. Na zakończenie organ podał, że podjęte przez ZWD uchwały: zarówno z 2 października 2024 r. jak i z 18 października 2024 r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora O., nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego, jako organ nadzoru właściwy do badania zgodności uchwał z prawem, tym samym uchwały stały się prawomocne. Samo zaś zastrzeżenie skarżącego co do sposobu uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie może mieć istotnego wpływu na jej byt prawny i nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności (wyrok WSA we Wrocławiu z 27 czerwca 2018 r., IV SA/Wr 91/18), zastrzeżenie takie mogłoby ewentualnie prowadzić do uznania, że podjęcie uchwały nastąpiło z nieistotnym naruszeniem prawa, przy czym wówczas organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenia wydano z naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocławiu z 17 sierpnia 2023 r., IV SA/Wr 25/23).
Postanowieniem z 16 stycznia 2025 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Sąd zobowiązała pełnomocnika organu do przedłożenia informacji, co do formy publikacji, ewentualnie doręczenia uchwały zamiarowej wraz z uzasadnieniem.
Organ w piśmie z 19 maja 2025 r. poinformował m.in., że uchwała zamiarowa została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej z wyłączeniem uzasadnienia. Wskazał przy tym, że skarżący odnosił się do zarzutów odwołania ze stanowiska w mediach społecznościowych – co jego zdaniem oznaczało, że były mu znane.
Skarżący w piśmie z 21 maja 2025 r. oraz organ w piśmie z 12 czerwca 2025 r. zawarli stanowiska odnośnie do doręczenia uchwały zamiarowej z uzasadnieniem skarżącemu oraz merytorycznych podstaw odwołania.
Sąd na rozprawie w dniu 18 czerwca 2025 r. nie uwzględnił ww. wniosków dowodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym podniesionymi zarzutami i wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W ocenie Sądu stan badanej sprawy pozwala przyjąć, że zaskarżona uchwała ZWD z 18 października 2024 r. narusza prawo w stopniu warunkującym konieczność jej eliminacji z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie organ działał na podstawie przepisów u.o.p.d.k. Przy tym podstawą prawną zakwestionowanej uchwały stanowią m.in. przepisy art. 15 ust. 1, 2 i 4 u.o.p.d.k., wedle których dyrektora samorządowej artystycznej instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Przy tym – w takim też wypadku - organizator odwołuje dyrektora dodatkowo po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego.
Następnie przepis art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. przewiduje, że dyrektor instytucji kultury powołany na czas określony może być odwołany przed upływem tego okresu:
1) na własną prośbę;
2) z powodu choroby trwale uniemożliwiającej wykonywanie obowiązków;
3) z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem;
4) w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5;
5) w przypadku przekazania państwowej instytucji kultury w trybie art. 21a ust. 2-6.
Sąd przy tym akcentuje, że stosunek pracy łączący dyrektora instytucji kultury z tą instytucją kultury jest stosunkiem pracy na podstawie powołania w rozumieniu ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917, ze zm.). Stąd też zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o.p.d.k., w sprawach dotyczących powoływania i odwoływania dyrektora instytucji kultury w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy.
W następnej kolejności zaakceptować należy utrwalony pogląd, że akt o powołaniu albo odwołaniu dyrektora instytucji kultury – w szczególności w odniesieniu do samorządowych instytucji kultury - wywiera podwójny skutek, tj. zarówno w sferze stosunków pracowniczych, jak i sferze publicznoprawnej. Innymi słowy, taki akt należy traktować równocześnie jako akt o charakterze publicznoprawnym. Konstatacja taka ma istotne znaczenie nie tylko z powodu przyjęcia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, ale też z uwagi na przyjęty zakres dopuszczalnej kontroli sądowoadministracyjnej.
Personalny charakter aktu odwołania z ww. funkcji kierowniczej nie stanowi zatem wyłącznie o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada takiego stanowiska kierowniczego jest formą zarządzania instytucją publiczną, a jej zarządzanie wchodzi w zakres administracji publicznej. Okoliczność, że akt taki wywołuje konsekwencje w sferze prawa pracy, ma jedynie ten skutek, że osoba odwołana może własnego interesu prawnego w sferze stosunków pracowniczych dochodzić przed sądem pracy.
Tak jak zaznaczono wyżej "podwójny charakter" czy też "podwójny skutek" omawianych aktów nie może pozbawić możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Przy tym kontrola taka występuje wyłącznie pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach publicznoprawnych wymogów dotyczących aktu odwołania dyrektora jednostki samorządowej jako aktu o charakterze publicznoprawnym (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 2016 r., II OSK 585/16).
W związku z tym można przyjąć generalne założenie, że konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów odwołujących dany podmiot ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym oraz przepisów prawa materialnego regulujących przyczyny uzasadniające zwolnienie z zajmowanego stanowiska przed czasem na który nastąpiło powołanie. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest merytorycznie uzasadniona (prawdziwa) podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku ewentualnego postępowania z zakresu prawa pracy (wyrok SN z 19 lutego 2013 r., I PK 200/12, OSNP 2014/2/19).
Innymi słowy, to wyłączną rolą sądów powszechnych jest weryfikacja istnienia i zasadności podstaw faktycznych odwołania przedstawionych w zaskarżonym akcie – akcie lub czynności organizatora (zob. wyrok SN z 26 listopada 2024 r., II PSKP 57/23, OSNP 2025, nr 6, poz. 57). Konsekwentnie, wbrew stanowisku skarżącego, takich też ustaleń sąd administracyjny nie dokonuje. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że z tego też powodu Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych stron zawartych odpowiednio w piśmie skarżącego z 23 maja 2025 r. i piśmie organu z 12 czerwca 2025 r., ponieważ dotyczyły one wykazywania merytorycznej zasadności (bądź braku) odwołania skarżącego z funkcji dyrektora. A zatem dotykały materii właściwej ewentualnej kognicji sądu powszechnego (sądu pracy).
W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że powołany wyżej przepis art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. zawęża (precyzuje ściśle) katalog przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem kadencji. Pozwala to na zwiększenie samodzielności instytucji kultury i podkreśla jej odrębność od osoby organizatora. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k. zostały spełnione, mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie dyrektora, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzającym podjęcie uchwały. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania dyrektora muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane wypełnienie przez nie ustawowych przesłanek (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2017 r., II SA/Ol 176/17).
Prawne znaczenie uzasadnienia uchwały w omawianej sprawie wynika stąd, że - wedle wykładni systemowej u.o.p.d.k. - odwołanie dyrektora z ww. funkcji kierowniczej przed upływem okresu powołania nie jest poddane swobodnemu uznaniu prowadzącego. Przeciwnie, jest to sytuacja "nadzwyczajna", której przyczyny podlegają zawężającej i restryktywnej wykładni.
Istotne jest więc, aby zachowanie dyrektora, stanowiące podstawę faktyczną odwołania, można było zakwalifikować jako naruszenie obowiązku działania albo nakazu zaniechania pewnych czynności (zob. na przykład wyroki NSA z: 14 listopada 2019 r., II OSK 3244/17; 17 września 2024 r., III OSK 4702/21 i 13 czerwca 2024 r., II OSK 2333/21). Dlatego wymaga się, by w uzasadnieniu aktu odwołania szczegółowo przedstawiono zarzucane odwoływanemu nieprawidłowości, zaś samo uzasadnienie zarzutów powinno wskazywać na wypełnienie ustawowych przesłanek (wyrok NSA z 13 czerwca 2024 r., II OSK 2333/21). Wynika to stąd, że wykładnia ustawowych podstaw odwołania, a co za tym idzie ich uzasadnienie, musi mieć charakter możliwie zindywidualizowany a nie jedynie abstrakcyjny (blankietowy). A zatem Sąd podkreśla, że ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, oczywiście mieści się w zakresie kompetencji organu prowadzącego, jednak ocena taka nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Stąd właśnie wypływa znaczenie właściwego uzasadnienia uchwały.
Przy tym należy podkreślić, że chociaż przywołane przepisy u.o.p.d.k. nie określają wymogów struktury uchwały o odwołaniu dyrektora (na co wskazywał organ w odpowiedzi na skargę), to wymóg należytego uzasadnienia takiego władczego aktu należy wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7).
Można w tym miejscu pokusić się o generalna refleksję, że właściwe uzasadnienie uchwały ma znaczenie na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, jej funkcja ma związek z sytuacją kierownika instytucji kultury, który ma prawo do poznania szczegółowej argumentacji organu odnośnie do powodów jego odwołania (w aspekcie skonkretyzowanej podstawy z art. 15 ust. 6 u.o.p.d.k.). To z kolei umożliwi mu właściwą obronę interesu prawnego zarówno przed sądem administracyjnym jak i przed sądem powszechnym. Po drugie, prawidłowe uzasadnienie uchwały jest niezbędne z pozycji kompetencji sądu administracyjnego, który – generalnie – dokonuje kontroli formalnej a nie merytorycznej. Kontrola sądu administracyjnego musi umożliwić zbadanie przesłanek, leżących u podstaw wydania omawianego aktu, rozstrzygającego o prawach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Z tego powodu odwołanie dyrektora instytucji kultury wymaga uzasadnienia, gdyż przy braku uzasadnienia niemożliwe jest przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym, zgodności z prawem tego aktu odwołania (wyrok WSA we Wrocławiu z 17 sierpnia 2023 r., IV SA/Wr 25/23).
Nie jest więc tak, jak argumentował ZWD w odpowiedzi na skargę, że odwołanie dyrektora ustawodawca obwarował jedynie warunkiem proceduralnym w postaci dochowania szczególnego trybu konsultacji w określonego art. 15 ust. 1 i ust. 4 u.o.p.d.k. Dalsze wymogi "sprawiedliwości proceduralnej" należy bowiem wyprowadzić z przepisów rangi konstytucyjnej, a także powiązać z omówionymi wyżej dwiema funkcjami uzasadnienia uchwały.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził więc, że badana uchwała ZWD z 18 października 2024 r. nie spełniła przywołanych kryteriów statuujących elementarne standardy "sprawiedliwości proceduralnej" wobec osoby skarżącego.
Należy dostrzec, że jeżeli chodzi o podstawy odwołania skarżącego z zajmowanej funkcji to ZWD w sposób abstrakcyjny powołał w treści uchwały z 18 października 2024 r. przyczyny określone w art. 15 ust. 6 pkt. 3 i 4 u.o.p.d.k. (tj. naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem oraz odstąpieniem od realizacji umowy). Z kolei w uzasadnieniu tej uchwały jedynie lakonicznie stwierdzono, że "W związku z podjęciem przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego uchwały nr 767/VII/24 z dnia 2 października 2024 r. w sprawie zamiaru odwołania pana T. J. ze stanowiska dyrektora O., zaistniała konieczność rozpoczęcia procedury określonej w art. 15 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej". Następnie zrelacjonowano czynności związane z opiniowaniem zamiaru odwołania, czyli zastosowaniem art. 15 ust. 3 u.o.p.d.k. Przy tym wskazano, że pozytywną opinię wydał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Z motywów organu nie wynikało natomiast, czy pozostałe uzyskane stanowiska były opiniami pozytywnymi czy też nie.
Z tego powodu należy wskazać, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały – wbrew omówionym wyżej dyrektywom – w żaden sposób nie indywidualizuje przyczyn odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska. Wręcz można stwierdzić, że w tym zakresie uzasadnienie ma charakter jedynie blankietowy, czyli pozorny. To zaś oznacza, że zaskarżona uchwała nie poddaje się kontroli sądu administracyjnego.
Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę Sąd stoi na stanowisku, że nie zasługuje na akceptację stanowisko organu, który bagatelizuje wspomniany brak zaskarżonej uchwały z tego powodu, że stanowi ona "proceduralną całość" z wcześniej podjętą uchwałą zamiarową.
W tym kontekście Sąd dostrzega, że istotnie wspomniana uchwała zamiarowa posiada rozbudowane merytoryczne uzasadnienie (w części omówione w odpowiedzi na skargę). Nie można jednak stracić z pola widzenia, że bezspornie wykazano, iż uzasadnienie to zostało doręczone jedynie podmiotom opiniującym odwołanie skarżącego w trybie art. 15 ust. 1 i ust. 4 u.o.p.d.k. Jak wynika ze stanowiska organu zawartego w piśmie z 19 maja 2025 r. uchwała zamiarowa co prawda została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej niemniej bez uzasadnienia. Z kolei jego twierdzenia jakoby uchwała zamiarowa z uzasadnieniem została doręczona skarżącemu wraz z uchwałą o odwołaniu, nie znajdują jednoznacznego potwierdzenia w dokumentach. Skarżący podpisał informację o odwołaniu datowaną na 18 października 2024 r. A zatem organ nie wykazał, że treść uzasadnienia uchwały zamiarowej została formalnie zakomunikowana skarżącemu. Nawiązując do stanowiska organu trzeba podkreślić, że nie można wykazywać doręczenia uchwały zamiarowej z uzasadnieniem na podstawie środków pośrednich (oświadczenia czy notatki służbowej pracownika organu). Wobec jednoznacznego stanowiska skarżącego, że nie doręczono mu tej uchwały z uzasadnieniem nie można więc domniemywać takiej czynności. Z kolei wszelkie wątpliwości w tym zakresie – zdaniem Sądu - należy rozstrzygać na korzyść twierdzeń skarżącego.
Oznacza to, że ewentualne próby sanowania braku uzasadnienia uchwały o odwołaniu skarżącego poprzez podpieranie się uzasadnieniem uchwały zamiarowej nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Przy tym Sąd naturalnie dostrzega, że ze stanowiska stron wynikało, iż skarżący mógł posiadać nieformalną wiedzę co do powodów planowanego odwołania ze stanowiska (co wynikało z jego wpisów w mediach społecznościowych czy też treści wspomnianego w skardze pisma do Wojewody Dolnośląskiego z 7 października 2024 r.). Okoliczność ta nie miała mogła mieć jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu – nie można przerzucać na skarżącego ciężaru pozyskania konkretnych motywów, jakimi kierował się organ podejmując uchwałę o odwołaniu go ze stanowiska. Z tego też powodu chybione jest stanowisko organu - zawarte w piśmie z 12 czerwca – wskazujące, że skarżący nie ubiegał się o uzyskanie uzasadnienia uchwały zamiarowej w trybie dostępu do informacji publicznej.
Dalej, pozostając przy ocenie uzasadnienia zaskarżonej uchwały dostrzec wypada, że uzyskane stanowiska określonych podmiotów mają naturalnie charakter niewiążących opinii. Niemniej – z drugiej strony - wprowadzany ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i co najistotniejsze - to stanowisko rozważyć (wyrok NSA z 17 września 2013 r., II OSK 1904/13). Obowiązek opiniowania na gruncie art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k. ma więc na celu stworzenie możliwości wypowiedzenia się nie tylko związków zawodowych działających w tej instytucji kultury, ale także stowarzyszeń i organizacji regionalnych i ogólnokrajowych, co do powołania lub odwołania dyrektora instytucji kultury.
A zatem nie wystarczy samo wskazanie organu, że zrealizował obowiązek opiniowania. Wymagane było również "rozważenie" treści opinii, w szczególności w sytuacji gdyby organ uzyskał stanowisko negatywne. Tymczasem na kanwie niniejszej sprawy zabrakło takiego odniesienia się do wypowiedzi właściwych podmiotów. Co istotne, należy zauważyć, że w ramach procedury odwołania skarżącego z zajmowanego stanowiska uzyskano negatywną opinię Związku Zawodowego P. Przy tym w opinii tej zawarto merytoryczną polemikę z motywami odwołania, które przedstawiono w uchwale zamiarowej. A zatem lakoniczność uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie skutkuje brakiem podstaw do przyjęcia, że organ przed odwołaniem "rozważył" ww. negatywną opinię.
Z tego też powodu uzasadniony okazał się zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 15 ust. 1 i 4 w zw. z ust. 6 pkt 3 i 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przy tym Sąd podkreśla, że ww. konkluzja nie oznacza akceptacji stanowiska skarżącego w zakresie negatywnej oceny merytorycznej zasadności uchwały, tj. co do rzeczywistego zaistnienia przyczyn jego odwołania. Jaszcze raz należy zaakcentować, że "podwójny skutek" zaskarżonej uchwały przekłada się na to, że skarżącemu przysługują dwa niezależne a więc niekonkurencyjne środki ochrony: 1. skarga do sądu administracyjnego oraz 2. odwołanie do sądu powszechnego (sądu pracy). I to we właściwości sądu pracy leży merytoryczna ocena, czy odwołanie skarżącego ze stanowiska było uzasadnione ustalonym stanem faktycznym. A zatem sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznej oceny stanowiska ZWD co do istoty sprawy.
Rolą Sądu w niniejszej sprawie jest wreszcie dokonanie oceny ciężaru stwierdzonego naruszenia prawa. Należy pamiętać, że ewentualne rozstrzygnięcie o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest czymś więcej niż tylko "nieistotnym" naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmuje się m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Organ w odpowiedzi na skargę wskazał pogląd, że brak wyczerpującego uzasadnienia danej uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, lecz nie zawsze będzie to istotne naruszenie prawa, skutkujące sankcją nieważności takiego aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 czerwca 2018 r., IV SA/Wr 91/18). Sąd wskazuje, że przywołany pogląd nie ma charakteru generalnego. Należało go powiązać ze specyfiką konkretnej sprawy. W powołanym przez organ wyroku Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy organ stanowiący zobligowany jest do wydania określonego zarówno co formy jak i treści aktu, w tym przypadku uchwały, a jej podstawa i obligatoryjne elementy wynikają wprost z upoważnia ustawowego i nie pozostawia się organowi w tym zakresie żadnego luzu decyzyjnego, to w takiej sytuacji, zbyt zwięzłe uzasadnienie takiej uchwały stanowi nieistotne naruszenie prawa.
W przedmiotowej sprawie mamy zaś do czynienia z całkowicie inną sytuacją, tj. – w istocie – z brakiem uzasadnienia, w sytuacji gdy to wyłącznie od organu zależy sposób interpretacji co do zaistnienia podstaw odwołania dyrektora. W takim wypadku brak uzasadnienia uchwały (czy też jej pozorność) należy postrzegać w kategoriach kwalifikowanego, a co za tym idzie rażącego naruszenia prawa.
Odmienne zapatrywanie oznaczałoby, że brak uzasadnienia jest brakiem w pełni sanowalnym w ramach postępowania przed sądem administracyjnym (np. poprzez odpowiednie uzasadnienie odpowiedzi na skargę). Można by z takiego stanowiska wręcz wyciągnąć obowiązek Sądu rekonstruowania uzasadnienia zaskarżonego aktu z przekazanych akt administracyjnych czy też w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. To z kolei prowadziłoby do nieakceptowalnego stanowiska, że sporządzenie uzasadnienia uchwały w omawianej sprawie możliwe jest ex post, tylko w reakcji na złożoną skargę.
Podsumowując stwierdzone braki uzasadnienia (w istocie jego brak) oznaczają, że kontrolowaną uchwałę – z uwagi na doniosłość skutków prawnych dla skarżącego – nie można uznać za akt organu respektującego naczelne konstytucyjne zasady: legalizmu oraz demokratycznego państwa prawnego. Z tego powodu nie można uznać, że są to jedynie "nieistotne" naruszenia prawa.
Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono natomiast w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.