IV SA/Wr 527/14

IV SA/Wr 527/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2014-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Lidia Serwiniowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II GSK 1023/15 - Wyrok NSA z 2016-11-17
IV SA/Wr 527/13 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2013-12-18
II OSK 1782/14 - Wyrok NSA z 2016-03-15
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90 ust. 4
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Protokolant st. asystent sędziego Anna Rudzińska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P., E. Z., K. Z. – U. E. Spółka Cywilna w G. na uchwałę Rady Powiatu Z. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych na terenie powiatu z. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest Uchwała Nr [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych na terenie Powiatu Z. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) dalej: ustawa.
W skardze K. Z., E. Z. i J. P. (dalej: skarżący) wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części tj. w zaskarżonym zakresie.
Zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a polegającą na przekroczeniu kompetencji przez Radę Powiatu w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 2a-3b ustawy, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz w zakresie trybu rozliczenia wykorzystania dotacji, poprzez:
1. wprowadzenie w Uchwale Nr [...] postanowień § 4 ust. 2, 3, 4:
"(...)
2. Do czasu uzyskania przez Powiat Z. informacji od Ministra Finansów o wysokości ostatecznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy, dotacja jest udzielana w oparciu o podstawę przyjętą do wyliczenia dotacji w poprzednim roku budżetowym.
3. Po uzyskaniu informacji, o której mowa w ust. 2 wysokość dotacji podlega zweryfikowaniu z uwzględnieniem wielkości wynikających z aktualnej metryczki subwencji oświatowej dla Powiatu Z., począwszy od transzy za styczeń tego samego roku budżetowego.
4. Informacja o zweryfikowanych kwotach dotacji należnych na jednego ucznia w roku budżetowym dla poszczególnych szkół opublikowana zostanie na stronie Biuletynu Informacji Publicznej".
Zdaniem skarżących powyższy zapis wykracza poza zakres materii z art. 90 ust. 4 ustawy regulując kompetencje Rady Powiatu do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Jak wskazuje ww. przepis kompetencja Rady Powiatu nie obejmuje określania podstawy obliczania dotacji. Podstawy te zostały bowiem przez ustawodawcę określone w stosunku do poszczególnych szkół i placówek w odpowiednich ustępach art. 90 ustawy o systemie oświaty, natomiast Rada Powiatu ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania powinna jedynie uwzględnić podstawę obliczania dotacji.
Przyjęte w § 4 ust. 2, 3, 4 regulacje nie są zgodne z prawem, aby przy obliczaniu i wypłacaniu dotacji na rok bieżący, Powiat posługiwał się podstawami dotacji właściwymi dla roku poprzedniego. Kwota dotacji wypłacanej co miesiąc powinna być ustalana w oparciu o dane o wydatkach bieżących mających odwzorowanie w rocznych planach finansowych szkół (placówek) najbliższego powiatu lub w projektach tych planów, a także w planowanych kwotach subwencji.
Dane o wydatkach bieżących wynikają ze wstępnie przyjętych projektów planów, o których mowa w art. 248 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., Nr 885).
Do czasu uchwalenia uchwały budżetowej te właśnie wielkości powinny być podstawą obliczania dotacji, gdyby na dzień 1 stycznia nie obowiązywał jeszcze budżet uchwalony przez Radę Powiatu. Dlatego posługiwanie się (dla obliczenia kwoty dotacji) danymi nie pochodzącymi z roku bieżącego, ale z ubiegłego roku, pozostaje w sprzeczności z ustawowymi zasadami obliczania dotacji, które nawiązują do aktualnych w roku (planowanych, bądź ponoszonych) kwot wydatków bieżących lub do wysokości części oświatowej subwencji ogólnej. Zawarcia kwestionowanych zapisów nie można również usprawiedliwiać faktem, iż metryczka subwencji oświatowej np. na rok 2014 wpłynęła w trakcie jego trwania, gdyż fakt ten nie daje uprawnienia do modyfikowania podstawy obliczania dotacji.
Powyższe stanowisko jest w pełni zgodne z uchwałą NR KI- 411/28/13 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r., znak sprawy: KI-43-135/02/13.
2. wprowadzenie w uchwale postanowień § 6 ust. 5
"W przypadku stwierdzenia, że liczba uczniów, którzy uczestniczyli w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych jest inna od liczby uczniów, na których wypłacono dotację w miesiącu grudniu, należy zwrócić środki z dotacji nienależnie pobranej w ciągu 14 dni od przedstawienia Zarządowi Powiatu Z. oświadczenia o frekwencji uczniów na grudniowych zajęciach".
Podniesiono, że tak sformułowane zapisy nie znajdują odzwierciedlenia w przywołanej ustawie prawnej. Naruszają w sposób istotny art. 90 ust. 4 na mocy których organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony został do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Przez tryb udzielania dotacji należy rozumieć wymagania formalne, jakie powinny być spełnione przez podmiot ubiegający się o dotację, zaś tryb rozliczania to czynności o charakterze materialno- technicznym z zakresu księgowości.
Ustawodawca nie upoważnił organu stanowiącego do ustalania zasad naliczania dotacji jakimi ma się kierować organ wykonawczy przy wyliczaniu dotacji na podstawie przepisów ustawy.
II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 c i 90 ust. 4 ustawy oraz §137 w zw. z §143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), a polegającą na przekroczeniu kompetencji przez Radę Powiatu w zakresie powtórzenia zapisów wynikających z ustawy co do przekazywania dotacji oświatowych na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do 15 grudnia, poprzez wprowadzenie w Uchwale Nr [...] postanowień § 5 ust. 3. Dotację przekazuje się w dwunastu częściach, każda płatna w terminie do ostatniego dnia miesiąca przelewem na rachunek bankowy danej szkoły, wskazany przez wnioskodawcę z tym, że część za grudzień jest przekazywana w terminie do 15 grudnia".
Wskazano, że z art. 90 ust. 3c ustawy wynika, iż dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia". Zatem obowiązujące przepisy prawa nie dają organom stanowiącym uprawnień do powtarzania, a tym bardziej do modyfikowania przepisów ustawowych. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może jeszcze raz regulować tego, co jest już uregulowane w powszechnie obowiązujących przepisach. Tego rodzaju powtórzenia są nie tylko normatywnie zbędne ale ich modyfikacja może prowadzić do zmiany intencji ustawodawcy (Uchwała Nr 5.66.2014 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 roku). Podgląd ten jest również wiodący w orzecznictwie administracyjnym np.: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 2572/02 Sąd wprost wskazał, że "narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już pomieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co jest możliwe tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego" oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt II SA/Wr 1179/98 gdzie Sąd orzekł, że uchwała jednostki samorządu terytorialnego "nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy".
Zasady techniki prawodawczej ustalone w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w § 137 stanowią, iż: "W uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń". Powyższa regulacja w oparciu o § 143 tegoż Rozporządzenia ma także zastosowanie do aktów prawa miejscowego.
III. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 c i 90 ust. 4 ustawy, a polegającą na przekroczeniu kompetencji przez Radę Powiatu w zakresie przekazywania dotacji oświatowych na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do 15 grudnia, poprzez wprowadzenie w uchwale postanowień:
- §5 ust. 3
- i §8 ust. 1 i 2:
"1. Organ prowadzący zobowiązany jest do prowadzenia rachunku bankowego dla każdego typu szkoły oraz do prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych wydatków bieżących finansowanych z dotacji.
2. Dowód księgowy potwierdzający poniesione (zapłacone) wydatki, musi zawierać:
1) sporządzony w sposób trwały opis: "Wydatek w wysokości ............. złotych sfinansowany z dotacji udzielonej przez Powiat Z., dotyczący ..............
(nazwa szkoły);
2) informację, jakie było przeznaczenie tego wydatku;
3) określenie miesiąca, w którym wydatek został poniesiony (zapłacony);
4) numer pozycji z zestawienia wydatków bieżących z rozliczenia dotacji, stanowiącego załącznik nr 3 do niniejszej uchwały;
5) pieczęć i podpis osoby reprezentującej organ prowadzący".
Skarżący wskazali, że organ stanowiący zarówno w § 5 ust. 3 i § 8 ust. 1 uchwały zdefiniował pojęcie rachunku bankowego jako rachunku bankowego danej szkoły, a także zobowiązała organ prowadzący do prowadzenia rachunku bankowego dla każdego typu szkoły, w celu otrzymania dotacji oraz dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły (zespołu szkół) lub placówki. Zapisem tym Rada Powiatu wprowadziła szczegółowe zasady gospodarki finansowej wiążące dla organu prowadzącego szkołę. Postanowienia te wykraczają zatem poza kompetencje prawotwórczą Rady Powiatu Z. wynikającą z art. 90 ust. 4 Ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, dotację na szkołę lub placówkę Powiat powinien przekazać co miesiąc (w ustalonej części), na rachunek bankowy utworzony dla szkoły lub placówki. Poza powyższym unormowaniem, z owym rachunkiem bankowym prawo nie wiąże żadnych dodatkowych jeszcze funkcji finansowych. Z tego powodu, iż organ prowadzący dotowaną szkołę bądź placówkę nie należy do sektora finansów publicznych, powyższe zapisy ustawowe nie mogą być interpretowane rozszerzająco, czyli tak jak treść dyspozycji § 5 ust. 3 i §8 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Z treści art. 90 ust. 3c nie wynikają żadne dodatkowe normy zobowiązujące organ prowadzący do tego, aby z tego właśnie rachunku bankowego dokonywał operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły lub placówki. Pozostawienie w przedmiotowej uchwale kwestionowanego zapisu zobowiązywałoby organ prowadzący szkołę lub placówkę nie tylko do przyjęcia na ten rachunek przekazanej dotacji ale również do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły lub placówki tylko i wyłącznie z tego rachunku (uchwała Nr KI-411/28/13 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 30 stycznia 2013 r.).
Za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od spełnienia których zależy uzyskanie dotacji. Za takie uregulowanie, które nakłada na podmiot dodatkowy warunek nieznajdujący oparcia w przepisach prawa, jest § 8 ust. 1 skarżonej uchwały, obligujący jednostkę dotowaną do posiadania rachunku bankowego, który służy wyłącznie do dokonywania operacji finansowych związanych z prowadzeniem szkoły. Z treść art. 90 ust. 3c ustawy wynika, że dotacje, o których mowa w ust. 1a - 3a są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Z przepisu tego nie wynika, że ma to być rachunek bankowy prowadzony wyłącznie do obsługi szkoły (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2013 r.).
W dalszej kolejności wskazano, iż z art. 90 ust. 3 c i 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, ani z innego przepisu tej ustawy nie wynika upoważnienie do tego, aby Rada Powiatu mogła regulować w uchwale zasady prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej. Sposób opisu dowodów księgowych regulują przepisy o rachunkowości.
W zakresie opisu dokumentów księgowych stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1759/11.
IV. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3 f ustawy a polecającą na przekroczeniu kompetencji przez Radę Powiatu w zakresie braku wskazania miejsca przeprowadzania kontroli zwłaszcza jeżeli dokumentacja niezbędna do skontrolowania sposobu wykorzystania dotacji znajduje się w siedzibie prowadzącego placówkę, a nie w samej placówce oświatowej, poprzez wprowadzenie w uchwale postanowienia § 9 ust. 6 "O zamiarze przeprowadzania kontroli, kontrolujący powiadamia pisemnie organ prowadzący szkołę, co najmniej na 7 dni przed terminem kontroli wraz z informacją o zakresie kontroli, terminie i miejscu jej przeprowadzenia, za wyjątkiem kontroli dotyczącej frekwencji uczniów na zajęciach edukacyjnych, która może być przeprowadzona w każdym czasie bez obowiązku powiadomienia organu prowadzącego".
Odnosząc się do powyższego postanowienia skarżący podali, że nadaje osobom upoważnionym do prowadzenia kontroli dodatkowe, wyraźnie wyartykułowane, uprawnienie do wejścia na teren kontrolowanej placówki oświatowej i wglądu w prowadzoną przez nie dokumentację. Zasadnie można przyjąć, że celem tej regulacji było zaakcentowanie prawa wejścia na teren placówki oświatowej, które - ze względu na zadania opiekuńcze szkoły - jest dla osób postronnych ograniczone. Nie oznacza to jednak, że osoba prowadząca kontrolę nie może wykonywać czynności kontrolnych w siedzibie podmiotu prowadzącego placówkę oświatową, zwłaszcza jeżeli dokumentacja niezbędna do skontrolowania sposobu wykorzystania dotacji znajduje się w jego dyspozycji, a nie samej placówki oświatowej. Podobnie – niektóre czynności kontrolne mogą być prowadzone w siedzibie organu dotującego. Miejsce kontroli będzie bowiem przede wszystkim determinowane miejscem przechowywania dokumentów poddanych tejże kontroli. W niczym powyższe rozwiązanie nie narusza uprawnień podmiotu korzystającego z dotacji, stanowi bowiem wyłącznie konkretyzację trybu prowadzenia kontroli (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/GI 1816/13).
Ponadto wskazano, iż Rada Powiatu zastrzegła sobie przeprowadzanie nieplanowanych kontroli dotyczącej frekwencji uczniów na zajęciach edukacyjnych, która może być przeprowadzona w każdym czasie bez obowiązku powiadomienia organu prowadzącego. Rada Powiatu nie skonkretyzowała na czym miałaby polegać kontrola dotycząca frekwencji uczniów na zajęciach.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych i stanowiskiem Regionalnych Izb Obrachunkowych rozliczenie dotacji pozostaje w związku z liczbą uczniów i jedną dopuszczalną formą kontroli przyznawanych dotacji może być rozliczanie faktycznej liczby uczniów, na których są przyznawane dotacje. Dotacja dla szkół publicznych i niepublicznych przysługuje bowiem na każdego ucznia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 września 2009 r., sygn. akt I SA/Gd 663/11).
Kwota dotacji jest niezależna od częstotliwości uczęszczania ucznia do placówki szkolnej i nie ulega pomniejszeniu, w odpowiedniej proporcji, o kwoty przysługujące na każdy dzień nieobecności ucznia w szkole. Kwota dotacji uwarunkowana jest tylko tym, że dziecko nadal pozostaje uczniem przedszkola. Za bezpodstawne należy uznać uzależnienie kwoty dotacji od faktycznej obecności ucznia w placówce (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 672/10).
V. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d i 90 ust. 4 ustawie o systemie oświaty, a polegającą na przekroczeniu kompetencji przez Radę Powiatu w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, poprzez zobowiązanie beneficjenta dotacji oświatowej udzielanej z budżetu Powiatu do przedłożenia zestawienia wydatków bieżących w sprawozdaniu półrocznym i rocznym z wykorzystaniem dotacji, a także wyszczególnienia rodzajów tychże wydatków wg § 6 ust. 1 uchwały.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż Rada Powiatu zobowiązała organ prowadzący dotowane z budżetu Powiatu Z. placówki oświatowe do dołączenia zestawienia wydatków bieżących poniesionych w okresie półrocznym i rocznym. Z treści załączników do sprawozdania z wykorzystaniem dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3d ustawy wynika, że ma on zawierać zestawienie wydatków bieżących z podaniem numerów dowodów księgowych.
Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych oraz organów nadzoru finansowego, organy jednostki samorządu terytorialnego nie są upoważnione do szczegółowego ingerowania w sposób wydatkowania dotacji.
VI. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a polegającą na przekroczeniu kompetencji przez Radę Powiatu w zakresie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji, poprzez zobowiązanie beneficjenta dotacji oświatowej udzielanej z budżetu Powiatu Z. do "zapewnienia warunków do sprawnego przeprowadzania kontroli" oraz do przedstawienia "na żądanie kontrolującego stosownej dokumentacji finansowej, dowodów wpłat czesnego, umów o nauczanie uczniów i dokumentacji przebiegu nauczania, oraz sporządzania kopii, odpisów i wyciągów z dokumentów" zgodnie z §9 ust. 3, ust. 5 pkt 1 i 2 uchwały.
Skarżący stwierdzają, że zapewnienie przez jednostkę dotowaną warunków do sprawnego przeprowadzania kontroli stanowi naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy, bowiem nie mieści się w zakresie pojęcia "tryb" i "zakres". Tym samym brak podstaw do stanowienia przez Radę o wymogach "technicznych" czy też formalnych, które powinny być spełnione podczas kontroli. Właściwym organem upoważnionym do określenia spraw związanych z kontrolą wykorzystania udzielonych dotacji jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, który określa plany Kontroli, udziela upoważnienia do dokonywania Kontroli właściwym osobom oraz bada dokumentację dotyczącą rozliczenia wykorzystania dotacji. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż Rada Powiatu w tym zakresie przekroczyła kompetencje, wchodząc w kompetencje Zarządu Powiatu (Uchwała Nr 17/991/2013 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 31 lipca 2013 r.).
Podkreślono, iż kontrola rozliczania dotacji udzielonych szkołom niepublicznym z uprawnieniami szkół publicznych w oparciu o regulacje ustawy może być przeprowadzana tylko i wyłącznie w oparciu o kryteria faktycznej liczby uczniów, na których przyznano dotację, jako że dotacja ma charakter podmiotowy. Nie podlega rozliczeniu dotacja w zakresie kierunków jej wykorzystania tj. celowości. Użyte w art. 90 ust. 4 ustawy sformułowanie "rozliczenie dotacji" należy rozumieć jako czynność z zakresu księgowości, rachunkowości o charakterze materialno-technicznym. Natomiast "tryb udzielania i rozliczania" oznacza reguły i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji. Chodzi wiec o ilość uczniów jako podstawę udzielenia dotacji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada
2012 r. sygn. akt II GSK 1609/11). Żądanie organu do przedstawienia dokumentacji przebiegu nauczania i umów o nauczanie uczniów stanowi zatem przekroczenie uprawnień organu kontrolującego.
Wobec przekroczenia przez Radę Powiatu kompetencji wynikających z ustawy wejścia w kompetencje organu wykonawczego jakim jest Zarząd Powiatu, a także przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego pozostającego w sprzeczności z przepisami art. 7 i 94 Konstytucji, które jednoznacznie określają, że organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa oraz że stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych, braku udzielenia odpowiedzi na wezwanie o zaprzestanie naruszania prawa, wystąpienie z niniejszą skargą jest uzasadnione i konieczne.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie, wywodząc, że przepis ustawy stanowiący upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresu upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej.
W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. SA/Wr 2729/00).
Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia i nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Nie można również pominąć faktu, iż ustawodawca mając na uwadze fakt dysponowania i rozliczania środków publicznych, nie wprowadził szczególnych ograniczeń w tym zakresie dla organów stanowiących.
Analizując tak określoną normę kompetencyjną wskazać należy, że w zakresie kompetencji Rada Powiatu uprawniona jest do:
- uregulowania trybu udzielania dotacji podmiotowych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla szkół i placówek których dotowanie należy do ich obowiązków,
- ustalenia trybu rozliczania udzielonych dotacji,
- ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przez szkołę (art. 90 ust. 4 ustawy).
W tym kontekście dla zakresu określonych ustawą granic normowania przez akt prawa miejscowego istotne znaczenie ma treść dopełnienia zawartego w przywołanych przepisach ustawy o systemie oświaty. Wynika z nich, że regulacja prawa miejscowego ma uwzględnić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i rozliczenie jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wskazać również należy, że przyznanie dotacji dla szkół niepublicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki ma charakter podmiotowy, albowiem pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają uczęszczać do szkoły. Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to treść art. 90 ust. 3d ustawy, zgodnie z którym dotacje mają być przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy tym mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki ściśle w przepisie określonych. Jednocześnie w art. 90 ust. 3e ustawy zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowość wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy. To właśnie rozwinięciem tej regulacji jest otwarcie ustawowej delegacji (art. 90 ust. 4) dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którymi udzielone dotacje mają służyć". Przy określaniu zasad udzielania i rozliczania dotacji oraz kontroli prawidłowości ich wykorzystania organ może uwzględniać w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedur przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r., I SA/Gd 1321/11 podkreślenia wymaga, że "nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. Przepis art. 90 ust. 3f należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren przedszkola oraz prawo do przeglądania dokumentacji przedszkolnej. Dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych, obowiązku odpowiedniego opisywania faktur, a także obowiązku sporządzania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również udzielania pisemnych odpowiedzi lub wyjaśnień. Powyższe dotyczy również możliwości nałożenia na organ prowadzący szkołę obowiązku prowadzenia rachunku bankowego dla każdego typu szkoły. Należy w tym miejscu zaznaczyć idąc za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2011 r. II SA/Bk 472/11, że ,,(...) zobowiązanie beneficjenta do dostarczenia informacji o sposobie wydatkowania przyznanych środków publicznych mieści się w granicach określenia "zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji", bowiem daje możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów o jakich mowa w art. 90 ust. 3d". Wprowadzenie obowiązku w zakresie prowadzenia rachunku bankowego dla danego typu szkoły ma służyć realizacji zasady przejrzystości i z pewnością pozostaje w zgodzie z kompetencją ustawową Rady. Ponadto z mocy delegacji ustawowej organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do nałożenia obowiązków m.in. w zakresie umożliwienia zapoznania się z określoną dokumentacją oraz sporządzaniem jej kopii czy też obowiązku udzielenia wyjaśnień. Dla oceny legalności kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały nie bez znaczenia jest również to, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do szkół, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f ustawy należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren oraz prawo do przeglądania dokumentacji szkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia, akceptowania takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku umożliwienia podmiotom kontrolującym sporządzania kopii i odpisów, czy też polegać na obowiązku złożenia wyjaśnień, a także zapisy zawarte w uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4.
Prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasad, jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez pomioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o.
Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 sierpnia 2011 r. (III SA/Ol 4/11) wskazano, że "zawarte w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. pojęcie "rozliczanie dotacji" rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno - technicznym. Zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Innymi słowy, ciężar tego zagadnienia położony jest na obieg informacji o podstawowym kryterium udzielenia dotacji, jakim jest liczba uczniów danej jednostki.(...)". Ponadto wysokość dotacji powinna odpowiadać faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Dotacja nie będzie odpowiadać faktycznej liczbie uczniów, gdy będzie ona obejmować osoby, które wprawdzie są do szkoły zapisane, lecz do niej nie uczęszczają (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2011 r. I SA/Bd 1002/10. Nie ulega zatem wątpliwości, iż postanowienie § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały pozostaje w ramach przyznanej Radzie kompetencji ustawowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Nie ma bowiem sprzeczności między treścią przepisu § 4 ust. 2, 3 i 4 uchwały a przepisem kompetencyjnym zawartym w art. 90 ust. 4 ustawy stanowiącym: "Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a – 3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji".
Przepis art. 90 ust. 2a, do którego odsyła przywołany przepis kompetencyjny stanowi: Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem, że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.
Postanowienia § 4 ust. 2, 3 i 4 uchwały nie kwestionują wysokości dotacji ale uzależniają jej realizację od uzyskania stosownych danych z Ministerstwa Finansów i w zależności od nich przewidują możliwość stosownej korekty. Wyraźnie bowiem mówi się w § 4 ust. 2 i 3 uchwały, że: Do czasu uzyskania przez Powiat Z. informacji od Ministra Finansów o wysokości ostatecznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na dany rok budżetowy, dotacja jest udzielana w oparciu o podstawę przyjętą do wyliczenia dotacji w poprzednim roku budżetowym (ust. 2).
Po uzyskaniu informacji, o której mowa w ust. 2 wysokość dotacji podlega zweryfikowaniu z uwzględnieniem wielkości wynikających z aktualnej metryczki subwencji oświatowej dla Powiatu Z., począwszy od transzy za styczeń tego samego roku budżetowego (ust. 3).
Jednostki samorządu terytorialnego nie zawsze bowiem, przez pierwsze miesiące roku kalendarzowego, a jednocześnie roku budżetowego, będą znały wysokość części oświatowej subwencji ogólnej, jaka ma być im przyznana z budżetu państwa, jako podmiotom dotującym szkoły i placówki niepubliczne w trybie art. 90 ustawy. W takiej sytuacji zachodzi więc konieczność obliczenia wysokości dotacji należnej tym placówkom w początkowym okresie każdego roku w oparciu o podstawę przyjętą do wyliczenia kwoty dotacji ustalonej w budżecie w roku poprzednim. Może to być jedyne kryterium, które daje jednostce w takiej przejściowej sytuacji możliwość wstępnego oszacowania kwoty dotacji, która zostanie ostatecznie wyliczona po informacji Ministra Edukacji Narodowej.
Informacja taka zostaje zaopatrzona w metrykę obrazującą sposób wyliczenia dotacji i zawiera ona każdego roku inny wskaźnik korygujący będący podstawowym miernikiem niezbędnym do wyliczenia dotacji.
Taki sposób organu dotującego jak przyjęty w § 4 uchwały nie może zatem być uznany za naruszający przepisy ustawy, a w szczególności art. 90 ust. 2.
Przechodząc do oceny § 5 ust. 3 uchwały, w którym organ stanowiący powtórzył postanowienie art. 90 ust. 3c ustawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przytoczonych w skardze zasad techniki prawodawczej. W piśmiennictwie bowiem podkreśla się, że zasady te są w istocie zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawców, określających przesłanki prawidłowego tworzenia aktów normatywnych. Pomijając wątpliwą konstytucyjność rozstrzygnięcie tej regulacji (z uwagi na podstawę prawną upoważnienia do wydania rozporządzenia) na akty prawa miejscowego, należy w pełni podzielić stanowisko, że wskazane przepisy takim wzorem nie są i tylko wyjątkowo, posiłkowo mogą być przydatne do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Może to mieć miejsce zwłaszcza wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustawy w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustawy (M. Stahl Zagadnienia proceduralne kontroli aktów prawa miejscowego. Zeszyty naukowe Sądownictwo administracyjne 2013 r. nr 3, str. 67).
Sąd w składzie orzekającym podziela to zapatrywanie uznając dopuszczalność takiego powtórzenia uzasadniono przejrzystością tekstu skupiającego wówczas całość regulacji uchwały dotyczących procesu dotowania szkół. Tym bardziej, że zakres tego powtórzenia nie jest znaczny. Skoro tak, trudno dopatrzyć się sądowi naruszenia art. 90 ust. 3c ust. 4 ustawy.
Pozostałe kwestionowane w skardze postanowienia uchwały łączą się już ściśle z trybem przeprowadzania kontroli wydatkowania. Postanowienia uchwały regulujące te kwestie nie stoją w sprzeczności z art. 90 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi uprawnienia do ustalania trybu i rozliczania dotacji, trybu i zakresu prawidłowości jej wykorzystania uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o dotację i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Brak jakichkolwiek powodów by relacje między dotującym i dotowanym sprowadzić jedynie do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez radę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się np. że samo przyznanie dotacji dla szkoły ma z pewnością charakter podmiotowy, gdyż związany jest liczbą uczniów danej szkoły, jednak liczba uczniów służy wyłącznie do określenia wysokości dotacji i na tym jej przedmiotowy charakter się kończy.
Podmiotowy charakter dotacji także podlega kontroli, jednak nie można całkowitego zakresu kontroli utożsamiać wyłącznie z liczbą uczniów. Wydatkowanie dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów jakim ma ona służyć, dlatego też nie można skutecznie twierdzić, iż na etapie wydatkowania dotacja przyznana szkole zachowuje swój podmiotowy charakter. Ustęp 3d art. 90 u.s.o. stwierdza, że dotacje są przeznaczone na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Mogą być one wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Jednocześnie ust. 3e tego artykułu stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom z budżetów tych jednostek (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 465/13).
W tym właśnie celu ustawodawca upoważnił organy dotujące szkoły do ustalenia zakresu i trybu kontroli. Gdyby podzielić argumenty strony skarżącej, że dotacja ma wyłącznie podmiotowy charakter, a zakres kontroli w praktyce może ograniczać się do policzenia liczby uczniów uczęszczających do szkoły to bez najmniejszego sensu byłoby upoważnianie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania trybu i zakresu kontroli wydatkowania przyznanych dotacji, jak również określanie w art. 90 ust. 3d u.s.o. tego na co może być przeznaczona dotacja. Najprościej rzecz ujmując dotacja dla szkoły musi być przyznana w wysokości kwoty określonej na jednego ucznia pomnożonej przez liczbę uczniów danej szkoły; z takiej formy przyznania dotacji nie można jednak wyprowadzić wniosku, że kontrola wydatkowania przyznanych środków musi ograniczać się do ustalania uczniów kontynuujących naukę.
W innym zaś wyroku, konkretnie NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt
II GSK/1860/11 Sąd stwierdził, iż nie może dojść do sytuacji, jak to zdaje się wynikać, z intencji skargi kasacyjnej aby beneficjent miał otrzymywać dotację bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Natomiast pozostaje do jej oceny czy obowiązki nałożone uchwałą, ukierunkowane na rozliczenie i skontrolowanie prawidłowości wykorzystania dotacji są ustalone w zakresie niezbędnym dla realizacji celów ustawowych delegacji, nie stwarzając nieuzasadnionych obciążeń dla beneficjentów tych środków publicznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w zupełności pierwszą z tych tez analizując obowiązki dotowanego w zakresie rozliczania się z otrzymanej dotacji uznaje, iż obowiązki te nie wykraczają poza niezbędną potrzebę takiego ewidencjonowania wydatków by stanowiła ona nieuzasadnione niczym obciążenie dotowanego.
Przepisy art. 90 ust. 3e, 3f i 3g wprowadzają kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom. Nie można jednak zawartych w nich unormowań traktować tak, że są to przepisy, które ściśle określają możliwości podmiotu kontrolującego i co więcej możliwości te ograniczają. Orzecznictwo sądowoadministracyjne pozwala wychodzić poza normy kontroli określone zwłaszcza w art. 90 ust. 3f i organizować tę kontrolę i związaną z nią dokumentację w sposób pozwalający jak najlepiej zbadać prawidłowość wydatkowania przyznanych środków publicznych. Stąd w związku z nowelą do ustawy (por. ustawę z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2012 r. poz. 999), która wprowadza wymóg zachowania tego, co w uchwale nazwano frekwencją można dopuścić, że udzielający dotacji powinien wręcz skontrolować, czy ten warunek jest zachowany. Zatem za dopuszczalną należy uznać praktykę przeprowadzania takiej kontroli bez wymogu wcześniejszego informowania o niej szkoły. Inaczej bowiem dotującemu, z oczywistych względów, trudno byłoby ustalić rzeczywistą liczbę uczniów.
Nawiązując w tym miejscu do wspomnianego orzecznictwa odnoszącego się do instytucji kontroli można przytoczyć stwierdzenie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r. I SA/Gd 1321/11, wedle którego dla oceny legalności zapisów zaskarżanej uchwały nie bez znaczenia jest również, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do przedszkoli, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren placówki oświatowej oraz prawo do przeglądania stosownej dokumentacji przedszkolnej. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych, obowiązku odpowiedniego opisywania faktur, a także obowiązku sporządzania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również udzielania pisemnych odpowiedzi lub wyjaśnień. Takie zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty.
Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (por wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2011 r. I SA/Gd 1269/10, pub. http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taka praktyka, zdaniem sądu, będzie się mieścić w "trybie i zakresie kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji" tym bardziej, że wyrażenie "w szczególności", użyte w tym przepisie, nie ogranicza kontrolującego w tym co powinno zostać przezeń zbadane.
Wskazać przy tym należy na wyrok WSA w Opolu z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Op 588/12, w którym sąd stwierdził, że wykładnia ww. przepisów oraz art. 90 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a - 3b uprawnione są m.in. do określenia zakresu danych, które winny być zawarte we wniosku o rozliczenie wykorzystania dotacji, a określenie rodzaju dokumentów, które mają służyć ustaleniu tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy, ustawodawca pozostawił organom jednostek samorządu terytorialnego. Postanowienia uchwały stanowią rozwinięcie tej regulacji, a przepis art. 90 ust. 4 uprawnia do szczegółowego określania procedury kontroli oraz zakresu elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć.
Dokładne normowanie, tak jak w uchwale sposobu przeprowadzania kontroli tego rodzaju ma i ten walor, że ogranicza podmiot kontrolujący tylko do tych czynności, które zostały przewidziane uchwałą i daje możliwość kontrolowanemu podporządkowania się tylko tym czynnościom.
Z tych względów skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).