IV SA/WR 525/20

IV SA/Wr 525/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący/
Ewa Kamieniecka
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 1644/22 - Wyrok NSA z 2023-09-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 910
art. 63 ust. 13
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Katarzyna Radom (sprawozdawca), Protokolant starszy referent sądowy Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy P. przy udziale uczestnika postępowania: T. S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 października 2020 r. nr NK-N.4131.108.7.2020.JW1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 78/2020 w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 6 października 2020 r. stwierdzające nieważność zarządzenia nr 78/2020 Wójta Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S.
Jak wynikało z akt sprawy powołanym zarządzeniem Wójt Gminy P. powierzył M. S. pełnienie obowiązków dyrektora ww. szkoły na okres od dnia 28 sierpnia 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. Zarządzenie to przedłożono organowi nadzoru 2 października 2020 r.
W dniu 6 października 2020 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność wskazanego zarządzenia. W uzasadnieniu przywołał art. 63 ust. 13 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910 ze zm., dalej Prawo oświatowe) stwierdzając jego istotne naruszenie. Akt powierza bowiem obowiązki dyrektora w sytuacji, gdy stanowisko to jest obsadzone, podstawowym warunkiem umożliwiającym takie działanie jest zaś wakat na tym stanowisku. Przypomniał, że przed powierzeniem pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S. właściwy organ w dniu 26 sierpnia 2020 r. wydał zarządzenie nr 75/2020 w sprawie odwołania Ł. B. ze stanowiska dyrektora tej szkoły. Ponieważ zarzadzanie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa organ nadzoru stwierdził jego nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 września 2020 r. Opisując skutki takiego orzeczenia, ze wskazaniem na poglądy judykatury, organ nadzoru wskazał, że po stwierdzeniu nieważności aktu odwołującego dyrektora dotychczasowy Dyrektor Szkoły (Ł. B.) pozostaje na stanowisku (skutki odwołania zostały uchylone z dniem 26 sierpnia 2020 r.), co czyni bezpodstawnym powołanie na to stanowisko kolejnego dyrektora w osobie M. S.
Organ nadzoru stwierdził, że art. 63 ust. 13 Prawa oświatowego nie może znaleźć zastosowania gdy stanowisko dyrektora szkoły jest obsadzone, przewiduje on bowiem możliwość działania i powołania dyrektora w przypadku istnienia wakatu na to stanowisko.
Końcowo organ wskazał na przepis art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej ustawa o samorządzie gminnym), informując, że stwierdzenie nieważności zarządzenia organu gminy wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
W skardze na opisane rozstrzygnięcie Gmina P. zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki uprawniające organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, do odwołania go z tego stanowiska mimo, że Dyrektor (Ł. B.) sporządzając arkusz organizacyjny naruszył prawo albowiem niezgodnie z uchwałą Rady Gminy zaplanował dwa oddziałały przedszkolne, choć w uchwale przewidziano jeden, nadto nie podał danych, które wpływały na sytuację finansową Gminy oraz nie zastosował się do zaleceń Wójta Gminy o oszczędnym zaplanowaniu wydatków na edukację.
Zarzucała także naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że wydając zaskarżone zarządzenie doszło do istotnego naruszenia prawa, mimo, że Wójt nie naruszył przepisów prawa, co oznacza, że nie mogło dojść do unieważnienia tego aktu.
Na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Strona wnioskowała o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i orzeczenia o kosztach wg norm przepisanych.
Nadto na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wnioskowała o zawieszenie postępowania sądowego, wskazując, że jego wynik zależy od innego toczącego się sporu w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 września 2020 r. w przedmiocie uchylenia zarządzenia Wójta Gminy P. nr 75/2020 z dnia 26 sierpnia 2020 r. w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze organu z dnia 30 września 2020 r. nie podzielając opinii, że zarządzenie z dnia 26 sierpnia 2020 r. rażąco narusza prawo. Ocena zaproponowanego przez Dyrektora arkusza organizacyjnego uzasadniała zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, co uzasadniało odwołanie Dyrektora. Po czym Skarżąca powierzyła obowiązki dyrektora M. S., zgodnie z ustaleniami pomiędzy Radą Pedagogiczną a organem gminnym. Nowy Dyrektor wykonał zalecenia Wójta Gminy zmieniając arkusz i uwzględniając wskazania dotyczące planowanych oszczędności, co pozwoliło na ich wygenerowanie w kwocie 300.000 zł. Takie działania są istotne, zwłaszcza z uwagi na turystycznych charakter Gminy, gdyż w okresie pandemii zmniejszyły się przychody z turystyki. Końcowo Skarżąca wywodziła, że rozstrzygnięcie w sprawie odwołania Dyrektora ma istotny wpływ na wynik obecnie rozpoznawanej sprawy, gdyż uznanie racji Skarżącej w tamtym sporze, uczyni bez[przedmiotowym postepowanie w niniejszej sprawie
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu stwierdził, że wniesiono ją z uchybieniem terminu, gdyż została skierowana bezpośrednio do Sądu, który przekazał ją organowi (za pośrednictwem, którego stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a. skarga winna być wniesiona), po upływie 30 dni od dnia doręczenia aktu Stronie. W takim przypadku, zgodnie z szeroko przywołanym orzecznictwem, decydująca jest data nadania pisma przez Sąd. Wskazał, że datą doręczenia aktu Skarżącej był dzień 6 października 2020 r., zaś skarga wpłynęła do organu nadzoru w dniu 6 listopada 2020 r., a zatem z uchybieniem trzydziestodniowego terminu.
Postanowieniem z dnia 19 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Wrocławiu zawiesił postępowanie w sprawie powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozpoznania zagadnienia wstępnego jakim jest prawomocne zakończenie postępowania w sprawie dotyczącej odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im [...] w S., prowadzonej pod sygn. akt IV SA/Wr 524/20.
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r. Sąd oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 września 2020 r. stwierdzające nieważność zarządzenia z dnia 26 sierpnia 2020 r. Wójta Gminy P. nr 75/2020 w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S.
Postanowieniem z dnia 17 września 2021 r. - wobec prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 524/20 – Sąd podjął postępowanie w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku, o którym mowa w cytowanym wyżej przepisie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), odpowiada prawu procesowemu i materialnemu.
Aktem takim jest niewątpliwie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Jednakże przed przejściem do istoty sprawy wyjaśnienia wymaga przyczyna merytorycznego rozpoznania skargi, wbrew wnioskowi organu o jej odrzucenie zawartemu w odpowiedzi na skargę. Zasadnie organ wskazuje, że skarga winna być wniesiona za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej przedmiotem (art. 54 § 1 p.p.s.a.), a termin na jej wniesienie wynosi 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a (art. 53 § 1 p.p.s.a). Zatem zasadniczo termin wyznacza moment wniesienia skargi za pośrednictwem organu administracji.
Dokonując analizy norm prawnych organowi umknął jednak art. 54 § 4 p.p.s.a., wprowadzony do ustawy na mocy art. 9 pkt 3 lit. d ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017, poz. 935), który stanowi, że termin, o którym mowa w § 1 i 2, uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi.
Jak wynika z akt sprawy Strona zaskarżony akt otrzymała w dniu 6 października 2020 r., co oznacza, że granicznym dla wniesienia skargi był termin 5 listopada 2020 r. Strona zaś skargę złożyła bezpośrednio w Sądzie w dniu 29 października 2020 r., a zatem zachowała termin na jej wniesienie. Odnotowania nadto wymaga, że powołane w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów zostały wydane w stanie prawnym sprzed zmiany ww. przepisu tym samym utraciły aktualność.
Przechodząc do oceny zasadności skargi trzeba stwierdzić, że w opinii Sądu nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy zakwestionowane przez organ nadzoru zarządzenia Wójta Gminy P. mogły się ostać w obrocie prawnym w sytuacji stwierdzenia nieważności zarządzenia, którego były następstwem.
Nie ulega wątpliwości, że zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 78/2020 o powierzeniu pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły jest ścisłe powiązane – węzłem prawnym i faktycznym – z zarządzeniem tegoż organu z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr 75/2020 w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły. Nie jest to między stronami sporne, czego dowodzi treść skargi zawierająca wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania sporu w sprawie legalności aktu stwierdzającego nieważność zarządzenia datowanego na dzień 26 sierpnia 2020 r. Do tego wniosku Sąd się przychylił także dostrzegając omawianą relację. Niewątpliwe bowiem byt istotnego w tej sprawie zarządzenia jest ściśle powiązany z poprzedzającym go aktem. Nie wymaga bowiem dowodu okoliczność, że wydanie zarządzenia z dnia 28 sierpnia 2020 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Szkoły Podstawowej stało się możliwe dopiero po wydaniu zarządzenia z dnia 26 sierpnia 2020 r. w sprawie odwołania Ł. B. ze stanowiska dyrektora tej szkoły. Dopiero po wydaniu zarządzenia nr 75/2020 pojawił się wakat na stanowisku dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S. W tym więc momencie pojawiła się nie tylko możliwość, ale wręcz konieczność obsadzenia wakującego stanowiska.
Gdyby nie wydanie pierwszego z zarządzeń nie byłoby możliwości wydania kolejnego aktu w sprawie powołania do pełnienia obowiązków Dyrektora.
Wskazanie tej zależności jest w tej sprawie istotne z uwagi na podjęte względem pierwszego z zarządzeń rozstrzygniecie, które stwierdzało jego nieważność. Ważące są bowiem skutki takiego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Stwierdzenie nieważności jest swoistym, najdalej idącym rozstrzygnięciem, powodującym nie tylko eliminację danego aktu z obrotu prawnego, ale eliminację z mocą wsteczną. Stwierdzenie nieważności, jako akt deklaratoryjny ma w swym założeniu prowadzić do zniesienia skutków prawnych nieważnego rozstrzygnięcia. W rezultacie stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili jego podjęcia, czyli z mocą ex tunc, zatem przyjmuje się fikcję prawną, że taki akt nie obowiązywał.
A skoro tak, skoro nie istniał akt odwołujący Dyrektora ze stanowiska, to nie istniała podstawa tak faktyczna jak i prawna do wydania aktu w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora, był on przecież powołany, gdyż restytucji uległ stan faktyczny istniejący przed jego wydaniem, tzn. funkcja dyrektora Szkoły była obsadzona. W tej sytuacji organ nadzoru był więc zobligowany do tego, aby stwierdzić nieważność zarządzenia z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 78/2020 Gdyby bowiem nie wydał takiego rozstrzygnięcia, to tym samym zaakceptowałby stan rażącego naruszenia prawa polegający na równoległym obsadzeniu stanowiska dyrektora Szkoły przez dwie różne osoby. Takiego zaś dualizmu w sprawowaniu funkcji dyrektora Szkoły nie dopuszczają przepisy prawa. Stanowiłby on więc rażące naruszenie powołanego przez organ przepisu art. 63 ust. 13 ustawy Prawo oświatowe, a w rezultacie naruszałby normę art. 7 Konstytucji RP.
Zgodnie z treścią przywołanego zapisu ustawy Prawo oświatowe do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 10 lub 12 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Z regulacji tej wynika, że powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora wskazanym tam podmiotom może nastąpić wyłącznie do czasu powierzenia stanowiska dyrektora. Wyklucza to podjęcie takiego aktu w sytuacji, gdy stanowisko to jest obsadzone.
Zasadnie zatem organ nadzoru, stwierdziwszy opisane fakty godzące w powołane przepisy orzekł o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia 28 sierpnia 2020 r. nr 78/2020.
Istotny z uwagi na okoliczności tej sprawy jest także fakt, że rozstrzygniecie nadzorcze organu dotyczące uprzedniego zarządzenia, tego na którym wspiera się akt ważacy dla tej sprawy, zostało poddane kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 524/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy P. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 30 września 2020 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia 26 sierpnia 2020 r. Nr 75/2020 w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w S. Orzeczenie Sądu uprawomocniło się z dniem 19 czerwca 2021 r.
Tym samym nie ma wątpliwości, że orzeczenie organu nadzoru wydane w sprawie, od której zależy rozstrzygniecie obecnie rozpoznawaj sprawy odpowiada prawu.
Odnosząc się do zarzutów skargi, ocenić je trzeba nie tylko jako niezasadne ale także nie mające odniesienia do rozpoznawanej sprawy. Skarżąca podważa bowiem ustalenia i wnioski organu nadzoru dotyczące sprawy o odwołanie Dyrektora ze stanowiska, co jak już wskazano zostało prawomocnie rozpoznane w ramach sporu dotyczącego ww. aktu i po raz kolejny nie może być przedmiotem analizy.
Uznając, że zaskarżone rozstrzygniecie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.